熊俊瀟

對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的分析挖掘有助于推動(dòng)政府決策科學(xué)化、治理能力精準(zhǔn)化、公共服務(wù)便利化和數(shù)據(jù)資源產(chǎn)業(yè)化。

進(jìn)入21世紀(jì)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一輪信息技術(shù)革命席卷全球，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用滲透至政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療、公共管理等各行各業(yè)。正是由于大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用及其背后蘊(yùn)藏的巨大潛力和價(jià)值，許多國(guó)家紛紛將“大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。當(dāng)前，各國(guó)對(duì)于大數(shù)據(jù)的商業(yè)利用已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但在政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用開(kāi)發(fā)方面仍然比較滯后，值得進(jìn)一步深入研究和探討。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要價(jià)值

當(dāng)前，由各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)及公共機(jī)構(gòu)掌握的政務(wù)數(shù)據(jù)，是現(xiàn)階段數(shù)量最龐大、價(jià)值密度最高的數(shù)據(jù)資源，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力具有重要價(jià)值。

政府決策科學(xué)化。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從“定性決策”到“量化決策”、“數(shù)據(jù)決策”是發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理決策時(shí)面臨的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題就是數(shù)據(jù)缺失，由于現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要基于抽樣統(tǒng)計(jì)方法，存在較大的滯后性和局限性，難以全面準(zhǔn)確地判斷宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，因而容易出現(xiàn)拍腦袋決策的現(xiàn)象。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，可以不經(jīng)過(guò)任何抽樣，而直接對(duì)全樣本的復(fù)雜數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析處理，依托海量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)變化，揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間關(guān)聯(lián)關(guān)系來(lái)提前預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)評(píng)估政策實(shí)施效果，彌補(bǔ)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析的不足，增加了觀察、預(yù)測(cè)、分析全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展趨勢(shì)的新視角，使政府決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料更加全面，從而降低決策偏差概率，提高決策的針對(duì)性、科學(xué)性和時(shí)效性，更加精準(zhǔn)有效地實(shí)施定向調(diào)控和相機(jī)調(diào)控，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

治理能力精準(zhǔn)化。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)單一，相互交叉、融合、滲透的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象較少，政府治理相對(duì)容易；但是，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行復(fù)雜性越來(lái)越高，對(duì)政府治理和監(jiān)管水平提出了更高的要求，迫切需要打破部門(mén)數(shù)據(jù)割裂和行業(yè)壟斷，促進(jìn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開(kāi)放、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，構(gòu)建全流程、全覆蓋、全響應(yīng)的數(shù)據(jù)治理與服務(wù)體系。通過(guò)政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，建立統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，將有效打通部門(mén)壁壘，大幅減少部門(mén)數(shù)據(jù)獲取、處理及分析響應(yīng)時(shí)間，提高行政效率；同時(shí)，通過(guò)引入第三方數(shù)據(jù)源、進(jìn)行多源數(shù)據(jù)匯聚融合和比對(duì)分析，可以突破由于部門(mén)視野的局限性而硬性割裂事物間聯(lián)系的僵局，提升政府治理水平和管理服務(wù)效能。

公共服務(wù)便利化。借助云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，有效整合信息資源，在教育、醫(yī)療、科研、旅游、公共安全等多領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，將極大便利居民生活、娛樂(lè)、工作和學(xué)習(xí)，提高社會(huì)安全感和幸福指數(shù)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和民生服務(wù)能力的提升。一方面，大數(shù)據(jù)的包容性、互通性可以實(shí)現(xiàn)政府與民眾的需求雙向互動(dòng)，將公共服務(wù)供給與需求信息及時(shí)進(jìn)行匹配，打破原來(lái)自上而下、單一化的供給模式，滿(mǎn)足差異化、個(gè)性化、多樣化的公共服務(wù)需求，使公共服務(wù)供給由粗放式向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。

數(shù)據(jù)資源產(chǎn)業(yè)化。隨著對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入挖掘，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，例如網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)的智能推送服務(wù)，工業(yè)制造中的智能制造，等等。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，目前我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模可達(dá)1500億元，未來(lái)5年將進(jìn)入“加速期”，到2020年將達(dá)到8000億元的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)幾何級(jí)增長(zhǎng)。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)而言，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、協(xié)議約定等方式，加強(qiáng)政府與企業(yè)合作，支持企業(yè)開(kāi)展基于大數(shù)據(jù)的第三方數(shù)據(jù)分析挖掘服務(wù)、技術(shù)外包服務(wù)和知識(shí)流程外包服務(wù)。同時(shí)，還可以鼓勵(lì)和支持各類(lèi)市場(chǎng)主體共同參與開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新公益性和增值性應(yīng)用服務(wù)，發(fā)展智慧旅游、智慧健康、智慧社區(qū)等生活類(lèi)經(jīng)濟(jì)信息服務(wù)，培育信息服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)信息服務(wù)專(zhuān)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要問(wèn)題

隨著各級(jí)政府對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)的不斷深入，有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)安全的法律、法規(guī)缺失問(wèn)題日益凸顯，政府部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，再加上應(yīng)用技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才的缺乏，阻礙了政務(wù)大數(shù)據(jù)的深度開(kāi)發(fā)和應(yīng)用。

法律缺失。在法律的層面上，我國(guó)尚未出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的法律法規(guī)。從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)所有和使用權(quán)責(zé)方面的法律也是空白，這些在宏觀層面上直接關(guān)系到大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)安全。尤其是在現(xiàn)有法律法規(guī)中，對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的邊界界定不清，阻礙了數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用。數(shù)據(jù)權(quán)利是一種復(fù)合的權(quán)利，一份數(shù)據(jù)上承載有兩個(gè)主體的權(quán)利，即數(shù)據(jù)記錄者（如大數(shù)據(jù)企業(yè)）的權(quán)利和數(shù)據(jù)產(chǎn)生者（如個(gè)人用戶(hù)）的權(quán)利。多數(shù)情況下，數(shù)據(jù)記錄者并非數(shù)據(jù)產(chǎn)生者，二者的分離狀態(tài)增加了數(shù)據(jù)權(quán)利問(wèn)題的復(fù)雜性。一方面，個(gè)人用戶(hù)作為數(shù)據(jù)的生成者，對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)享有所有權(quán)，與此同時(shí)，數(shù)據(jù)記錄者對(duì)于數(shù)據(jù)的記錄、存儲(chǔ)投入了巨大的技術(shù)、人力和管理成本，也應(yīng)當(dāng)享有一定的權(quán)限，否則企業(yè)推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的動(dòng)力將大大減弱。但是，由于對(duì)數(shù)據(jù)記錄者的權(quán)利沒(méi)有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)企業(yè)在采集和使用用戶(hù)數(shù)據(jù)時(shí)可能面臨侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)壁壘。大數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)放的關(guān)鍵是打破數(shù)據(jù)孤島，讓數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，達(dá)成數(shù)據(jù)共享。當(dāng)前，我國(guó)政府信息化建設(shè)存在的各自為政、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題尚未根本遏制，建設(shè)分散化、應(yīng)用條塊化、信息割裂化、服務(wù)碎片化的現(xiàn)象較為突出，一直困擾政務(wù)信息化多年的“老三難”（互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難）問(wèn)題仍然存在。在實(shí)踐過(guò)程中，一是認(rèn)識(shí)不到位、不愿共享。很多政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)共享缺乏正確認(rèn)識(shí)，將政府?dāng)?shù)據(jù)資源部門(mén)化、專(zhuān)屬化、利益化，存在所謂“數(shù)據(jù)話語(yǔ)權(quán)”思想，對(duì)數(shù)據(jù)共享存在抵觸情緒、“怕吃虧”心理、推諉應(yīng)付現(xiàn)象。二是制度保障不到位，不敢共享。由于數(shù)據(jù)共享配套的管理制度、安全保障、運(yùn)維管理等機(jī)制尚未建立，數(shù)據(jù)權(quán)屬、責(zé)任體系、監(jiān)督體系等缺乏法律依據(jù)、制度保障和實(shí)體支撐，有些數(shù)據(jù)屬于涉及敏感內(nèi)容，如個(gè)人在網(wǎng)上消費(fèi)記錄等，對(duì)這些數(shù)據(jù)的使用是否需要征得數(shù)據(jù)主體的同意，目前國(guó)家還沒(méi)有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致各部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)共享心存顧慮，怕泄密、怕?lián)?zé)。三是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不會(huì)共享。由于政務(wù)數(shù)據(jù)共享尚未形成統(tǒng)一平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)體系和管理規(guī)則，對(duì)數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都缺乏明確規(guī)定，數(shù)據(jù)共享缺乏客觀的條件。

應(yīng)用短板。無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，很多企業(yè)在商用的數(shù)據(jù)發(fā)掘中取得了很多進(jìn)展，出現(xiàn)了大量的成功案例。但是如何在國(guó)家治理和宏觀管理中讓大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，如何用大數(shù)據(jù)分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，如何利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和理念為公眾提供更為精準(zhǔn)化、個(gè)性化的服務(wù)，還有很長(zhǎng)的路要走。大數(shù)據(jù)要求人們，不經(jīng)過(guò)任何抽樣，而直接對(duì)全樣本的復(fù)雜數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析處理，傳統(tǒng)的技術(shù)手段是難以滿(mǎn)足這方面的處理能力和需求的。為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的即時(shí)處理需求，我們既需要掌握能夠應(yīng)對(duì)大規(guī)模、非結(jié)構(gòu)化、離散化大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與檢索技術(shù)，同時(shí)也需要智能挖掘自然語(yǔ)言處理、可視化展示等大數(shù)據(jù)分析挖掘和處理技術(shù)，還需要大批精通并熟練掌握這些新技術(shù)的大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人才。目前，我國(guó)在探索政務(wù)信息資源開(kāi)發(fā)應(yīng)用方面雖然取得了很大的進(jìn)展，制定出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，很多省市也在積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用，但距離政府決策的需要，公眾企業(yè)服務(wù)的需求還有一定的距離，常常面臨“提供的服務(wù)不需要、需要的服務(wù)找不到”的尷尬。

政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的對(duì)策建議

雖然大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在這些問(wèn)題和法律風(fēng)險(xiǎn)，但問(wèn)題并不可怕，也不能阻擋大數(shù)據(jù)對(duì)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的巨大影響和效益，需要我們進(jìn)一步深入研究大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律，制定科學(xué)應(yīng)對(duì)措施，深度挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。

立法保障是前提。應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律風(fēng)險(xiǎn)，一方面，要進(jìn)一步完善立法，彌補(bǔ)法律漏洞，從根本上保障個(gè)人隱私和商業(yè)秘密。參照國(guó)際通行規(guī)則，嚴(yán)厲打擊惡意侵犯?jìng)€(gè)人隱私和商業(yè)秘密的行為，對(duì)眾多黑客、廣告商、中介及詐騙團(tuán)伙會(huì)采取各種手段非法獲取用戶(hù)隱私信息，企業(yè)通過(guò)技術(shù)手段違反爬蟲(chóng)協(xié)議實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)抓取構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等典型問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，也要權(quán)衡大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條中各方的合法權(quán)益，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，從而推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。例如，雖然數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)本身?yè)碛兴袡?quán)，但是企業(yè)通過(guò)技術(shù)手段對(duì)用戶(hù)數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理，就切斷了用戶(hù)對(duì)數(shù)據(jù)的法律聯(lián)系，企業(yè)對(duì)匿名化數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)享有一定的所有權(quán)。

整合數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)是一個(gè)全新的事物，具有分析應(yīng)用涉及面廣，數(shù)據(jù)采集難度大，數(shù)據(jù)分析智力密集程度高，數(shù)據(jù)資源可復(fù)用性強(qiáng)的特點(diǎn)，所以要充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的力量，廣泛匯聚、系統(tǒng)整合各方的資源。其中，核心在于打破政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘。事實(shí)上，部門(mén)之間對(duì)數(shù)據(jù)共享存在很大的需求，在此前提下，可以通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，按照先易后難的原則，采取邏輯集中的方式，側(cè)重部門(mén)數(shù)據(jù)的匯聚，而不遷移軟硬件系統(tǒng)，從而減少部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享的阻礙。同時(shí)，也要充分借助互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和社會(huì)類(lèi)數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)跨領(lǐng)域、跨渠道的多元數(shù)據(jù)展開(kāi)分析挖掘，可以更加有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值和價(jià)值最大化。

開(kāi)發(fā)應(yīng)用是關(guān)鍵。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用開(kāi)發(fā)，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行嘗試。一是輔助宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，充分利用大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性特征，挖掘反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)的先行指標(biāo)，以此來(lái)掌握新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新規(guī)律。比如，通過(guò)對(duì)增值稅發(fā)票系統(tǒng)中企業(yè)購(gòu)買(mǎi)潤(rùn)滑油的數(shù)量，構(gòu)建潤(rùn)滑油指數(shù)，來(lái)大致判斷未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)某區(qū)域工業(yè)運(yùn)行情況。二是創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，通過(guò)各個(gè)部門(mén)數(shù)據(jù)的共享交換，掌握市場(chǎng)主體和個(gè)人的行為特征和規(guī)律，完善事中事后監(jiān)管體系。例如社會(huì)信用體系的建設(shè)，有助于打擊非法企業(yè)或老賴(lài)。三是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給，可以通過(guò)分析政務(wù)服務(wù)中用戶(hù)訪問(wèn)行為，深入了解用戶(hù)的服務(wù)需求，從而根據(jù)用戶(hù)需求和體驗(yàn)來(lái)優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，改進(jìn)服務(wù)方式，為用戶(hù)提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)，變“被動(dòng)服務(wù)”為“主動(dòng)服務(wù)”，不斷提升政務(wù)服務(wù)水平和群眾滿(mǎn)意度。

總之，新一輪信息技術(shù)革命與人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸式的增長(zhǎng)，這是信息化發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，是邁向信息社會(huì)的重要特征，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和人們生產(chǎn)生活必然要面對(duì)的新場(chǎng)景、新常態(tài)，作為政府部門(mén)，必須充分用好大數(shù)據(jù)這一新的技術(shù)手段、新的工具、新的抓手，進(jìn)一步提升宏觀決策水平，推進(jìn)放管服改革，提高政府服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：湖北省信息中心）