劉秀光

(廣東白云學(xué)院 國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系，廣東 廣州 510450)

房地產(chǎn)市場調(diào)控政策規(guī)則選擇與政策效力研究

劉秀光

(廣東白云學(xué)院 國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系，廣東 廣州 510450)

宏觀政策規(guī)則分為時間一致性和相機(jī)抉擇政策。盡管1998年就將“建立合理的住房價格體系”作為時間一致性政策的目標(biāo)，但1998-2016年的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策并沒有將這一目標(biāo)貫徹始終。相機(jī)抉擇政策的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致政策效力難以達(dá)到預(yù)期。兩種政策相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，可使住房價格保持在合理水平。

政策規(guī)則；時間一致性；相機(jī)抉擇；政策選擇；政策效力

一、引 言

在多數(shù)情況下，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要政策規(guī)則的保障。對于政策規(guī)則的選擇，是一次性地決定政策規(guī)則并加以堅持，還是在每個時期都重新做出決定，這就是時間一致性政策(或固定規(guī)則)和相機(jī)抉擇政策(或斟酌處理)的選擇問題。其中，前者是一種保持政策預(yù)定時間格局的政策，是對未來的政策路徑做出一次性的決定；而后者則是為未來時期所預(yù)定的政策，是在每個時期到來時都要制定新的政策路徑，并且會隨時間的推移而改變。[1]332對于經(jīng)濟(jì)政策的制定和實施，是堅持時間一致性政策還是相機(jī)抉擇政策，歷來都是政策制定者以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家們爭論的問題。時間一致性政策的支持者認(rèn)為，該項政策規(guī)則規(guī)定了對經(jīng)濟(jì)狀況做出反應(yīng)時政策的自動調(diào)整，因此就可以得到更好的結(jié)果；而相機(jī)抉擇政策的支持者則認(rèn)為，這種政策規(guī)則更為可取是由于保持了政策的靈活性，并且可以對政策不斷進(jìn)行優(yōu)化，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)價格調(diào)控加快住房建設(shè)的意見》(國發(fā)【1998】34號)，開啟了政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，并提出“加強(qiáng)房地產(chǎn)價格調(diào)控，建立合理的住房價格體系”的政策目標(biāo)。本文對1998-2016年房地產(chǎn)市場制定和實施的調(diào)控政策進(jìn)行梳理，旨在分析房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的制定和實施及其政策效力問題。

二、政策規(guī)則選擇與政策效力分析

1998-2016年期間，各級政府調(diào)控房地產(chǎn)市場政策的數(shù)量超過百余項，政策手段(或工具，下同)的多樣化、政策法規(guī)頒布的密集程度，與針對其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控政策相比堪稱史無前例。住房價格的全國性官方統(tǒng)計始于1987年，當(dāng)年的住房價格為408元/m2，1998年躍上2000元/m2。1998-2000年的住房價格基本保持不變，因此，這一階段的調(diào)控政策不僅數(shù)量少而且條款也較為簡單。2001-2003年住房價格(同比，下同)小幅度上漲，而只有少數(shù)城市上漲幅度過大，如2003年上海市的房價(忽略房價和住房價格的區(qū)別)達(dá)到5118/m2元，增長24.2%，首次超過北京市位居各省區(qū)市之首。2004年是住房價格顯著變化的分水嶺，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2004年新建商品房平均銷售價格上漲14.4%，漲幅比2003年提高10.6個百分點。其中，商品住房價格上漲15.2%，是1998年以來的最高漲幅。2004年之后的數(shù)年內(nèi)住房價格總體保持上漲的態(tài)勢。評價1998-2016年房地產(chǎn)市場調(diào)控的過程，既要肯定政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的決心，也要承認(rèn)房地產(chǎn)市場上的過度投資傾向和濃重的投機(jī)氣氛至今沒有徹底糾正和完全驅(qū)散，住房價格仍然處于反復(fù)波動的不穩(wěn)定狀態(tài)。分析調(diào)控房地產(chǎn)市場政策規(guī)則的選擇與政策效力問題，重點是相機(jī)抉擇政策隱含的內(nèi)在缺陷，以及實施時間一致性政策的必要性這兩個方面。

(一)相機(jī)抉擇政策隱含的內(nèi)在缺陷

1998年對房地產(chǎn)市場調(diào)控伊始，總的政策取向基本上是相機(jī)抉擇：啟動或激活房地產(chǎn)市場→擴(kuò)張態(tài)勢的政策→市場過熱→緊縮態(tài)勢的政策→市場低迷→擴(kuò)張態(tài)勢的政策。如此循環(huán)往復(fù)的調(diào)控政策基調(diào)，主要是由住房價格的變化來決定的。盡管這種相機(jī)抉擇政策在不同階段發(fā)揮了一定的作用，但是，房地產(chǎn)市場相機(jī)抉擇政策所隱含的內(nèi)在缺陷，致使其政策效力難以達(dá)到預(yù)期。

首先，調(diào)控政策應(yīng)該是“逆”住房價格的變化而相機(jī)抉擇：預(yù)期住房價格超出合理水平的上漲，政策趨向于緊縮；預(yù)期住房價格超出合理水平的下跌，政策趨向于擴(kuò)張。不過，1998-2016年的調(diào)控政策并沒有表現(xiàn)出未雨綢繆的理想功能，總有一種政策被動性和政策實施滯后的感覺。調(diào)控政策對住房價格的變化似乎缺乏前瞻或者預(yù)判，而常常是“兵來將擋水來土掩”。

這種調(diào)控政策的被動性和政策實施滯后，明顯地反應(yīng)在信貸政策中。信貸政策應(yīng)該在市場相對低迷時放松信貸，在市場過熱時收緊信貸。但是，在表1統(tǒng)計的2010-2016年金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款相關(guān)數(shù)據(jù)中表明，金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款增量占同期各項貸款增量的比例平均為27.7%，使得住房價格處在高位時再加上貸款杠桿，更促使住房價格的上漲。

表1 金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款 (單位：萬億元人民幣)

資料來源：中國人民銀行《金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》。

2008年中國的宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回落的趨勢，GDP的增長率由2007年的13%降至9%，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，銷售量大幅度下降，住房價格上漲的幅度放緩。然而，在2008年房地產(chǎn)市場的“拐點”之后，2009年部分城市釋放出了住房價格過快上漲的信號。針對房地產(chǎn)市場的這一變化，信貸政策并沒有迅速做出判斷并進(jìn)行調(diào)整，2010年的金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款增量占同期各項貸款增量為27.5%，直到2011年這一比例才降至17.5%。盡管2010年國務(wù)院《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》要求遏制房價過快上漲，引導(dǎo)住房消費，抑制投資和投機(jī)性的購房需求，但是政策目標(biāo)沒有真正實現(xiàn)。其原因與信貸政策的被動性和政策實施滯后密切相關(guān)。

其次，自1998年政府對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控以來，財政政策和貨幣政策以及行政命令，都是隨著房地產(chǎn)市場的景氣或衰退而相機(jī)抉擇的。在這些調(diào)控政策中，有存款準(zhǔn)備金率和住房貸款首付款比例的調(diào)整等貨幣政策，有對住房銷售和購買的稅率變動等財政政策，也有要求地方政府承擔(dān)起促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展責(zé)任等行政命令。盡管這些調(diào)控政策對房地產(chǎn)市場和住房價格有不同程度的影響，有的政策措施在短期內(nèi)其效果甚至相當(dāng)明顯，然而在一系列政策措施實施之后，住房價格變動的總趨勢依然是持續(xù)上漲，這就是所謂房地產(chǎn)市場“越調(diào)控房價越漲”的“宏觀調(diào)控悖論”[2]。宏觀調(diào)控悖論反映出相機(jī)抉擇政策的內(nèi)在缺陷，這種內(nèi)在缺陷也降低了房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策信譽(yù)。所謂政策信譽(yù)，是指政府的政策目標(biāo)與公眾的政策目標(biāo)預(yù)期的統(tǒng)一。如果政府的承諾與公眾的期待相分離，則是政策信譽(yù)失衡。房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策信譽(yù)，是調(diào)控政策的目標(biāo)與公眾政策目標(biāo)的預(yù)期相符合[3]。政府做出了承諾就不能改變其行為，而要保持履行承諾的信譽(yù)，政府就不能食言。否則，就會產(chǎn)生政策的時間不一致性問題[4]。

近十多年來，住房價格變化的軌跡大體是：住房價格上漲→限購和限貸等→房地產(chǎn)市場疲軟→政策“松綁”→住房價格上漲。如此循環(huán)往復(fù)的過程，使得社會公眾產(chǎn)生了政策的“審讀疲勞”。所謂政策的審讀疲勞，是指社會公眾對重復(fù)出現(xiàn)的調(diào)控政策所產(chǎn)生的一種認(rèn)知。這種政策的審讀疲勞，對政策信譽(yù)產(chǎn)生了不良的影響，也會發(fā)生時間不一致性問題。

(二)時間一致性政策的必要性和可能性

第一，穩(wěn)定住房價格的合理水平是實施時間一致性政策的必要性。以往的政策措施，其主旨就是為了實現(xiàn)穩(wěn)定住房價格的合理水平，而這些政策措施的政策取向也是時間一致性政策。例如，《關(guān)于開展個人消費信貸的指導(dǎo)意見》(1999年)，鼓勵商業(yè)銀行提供全方位的金融服務(wù)；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》(2003年)，嚴(yán)禁商業(yè)銀行以房地產(chǎn)開發(fā)流動資金形式發(fā)放貸款；《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》(2004年)，要求商業(yè)銀行嚴(yán)格控制對房地產(chǎn)的信貸投放等等。既然在對房地產(chǎn)市場和住房價格方面不乏時間一致性政策措施，但為什么房地產(chǎn)市場沒有實現(xiàn)平穩(wěn)健康運(yùn)行，住房價格的變動總是此起彼伏地波動？其問題的癥結(jié)不僅在于這些政策的目標(biāo)模糊不清，而且在于沒有將這些政策措施一以貫之地執(zhí)行下去，這就使得這些政策措施在短期內(nèi)有效而在長期無效的尷尬局面。要擺脫這種尷尬局面的途徑，重要的是確定清晰的政策目標(biāo)，并且堅決執(zhí)行為實現(xiàn)政策目標(biāo)的政策措施。

第二，界定住房價格的合理水平是實施時間一致性政策的可能性。雖然相機(jī)抉擇政策保持了連續(xù)政策的靈活性和其他優(yōu)勢，但在事件可預(yù)料的前提下，時間一致性政策路徑優(yōu)于相機(jī)抉擇政策路徑。這一結(jié)論成立的前提條件，是對于那些“可預(yù)料”的事件，并且適用于潛在結(jié)果的客觀概率都“已知”的靜態(tài)環(huán)境[1]335。在影響房地產(chǎn)市場健康可持續(xù)發(fā)展和住房價格穩(wěn)定的諸多因素中，許多因素都是“可預(yù)料”和“已知”的。例如，地方政府可以影響或左右住房建設(shè)用地的批租和數(shù)量、土地出讓金的高低等，而且，土地出讓金越高，地方政府獲得的利益也就越多。與此同時，更高的土地出讓金成為推高住房價格的重要因素[2]。因此，根據(jù)這些“可預(yù)料”和“已知”的因素，界定住房價格的合理水平是實施時間一致性政策的可能性。

什么是住房價格的合理水平？衡量住房價格的合理水平，按照國際慣例房價收入比在3-6倍的區(qū)間。在1998-2016年的調(diào)控政策和調(diào)控過程中，并沒有明確界定什么是合理水平。以往那種捉摸不定的“合理水平”不僅讓公眾對調(diào)控的政策信譽(yù)信心不足，而且可能會對政府調(diào)控住房價格的決心心存疑慮。作為國際慣例的3-6倍房價收入比，可能不是放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，但確實是一個界定住房價格合理水平的重要指標(biāo)。因為在住房需求函數(shù)QD=f(p，i，x1，x2，…xn)中，房價p和收入i是直接決定住房需求的兩個經(jīng)濟(jì)變量，它們共同構(gòu)成了住房需求的預(yù)算約束。既然國家統(tǒng)計局以及各級地方政府的統(tǒng)計部門，每月公布房價變化，每年公布居民人均可支配收入，由于各地區(qū)或城市的區(qū)位優(yōu)勢不同、收入水平的差異，以及未來發(fā)展的潛力不一，因此，制定出不同地區(qū)或城市的房價收入比，就是因地或因城施策的重要依據(jù)。況且，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》(2011年)就曾經(jīng)要求各城市人民政府“要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力，合理確定本地區(qū)年度新建住房價格控制目標(biāo)”。如果住房價格的合理水平確定了，那么，就能夠為落實時間一致性政策提供了真實的依據(jù)。

住房價格的合理水平是一個相對的數(shù)值，并非是固定不變的。因此，政府要審時度勢地根據(jù)資源尤其是土地供給狀況、居民可支配收入的變化，以及政策變化和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展如戶籍制度改革、城市化的進(jìn)程等，及時調(diào)整各類住房價格(對于那些高檔住房價格交給市場來定價)上漲的目標(biāo)值，制定出本地區(qū)年度新建住房價格控制目標(biāo)。

(三)兩種政策配合以實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)

相機(jī)抉擇政策有其內(nèi)在缺陷，但時間一致性政策也并非完美無缺。例如，20世紀(jì)70年代后期的貨幣主義實驗，主張固定的貨幣供給量增長率為主要內(nèi)容的時間一致性政策(貨幣規(guī)則)，而不是相機(jī)抉擇的財政政策和貨幣政策。反對貨幣主義固定規(guī)則的“盧卡斯批評”是一個嚴(yán)正的警告。它提醒我們，如果政策制定者過分倚重過去的規(guī)則，則經(jīng)濟(jì)行為就可能走形[5]。既然兩種政策各有不足之處，它們之間的界限也并不是涇渭分明，因此，就要將兩種政策配合起來使用，通過優(yōu)勢互補(bǔ)實現(xiàn)熨平住房價格的波動，并使住房價格保持在合理水平。如果堅持“穩(wěn)定住房價格的合理水平”的時間一致性政策，社會公眾對住房價格的預(yù)期將會與之相適應(yīng)，可能會降低社會公眾對住房價格上漲的預(yù)期。與此同時，利用相機(jī)抉擇政策靈活性的優(yōu)勢，可以對調(diào)控政策不斷地進(jìn)行優(yōu)化，發(fā)揮出時間一致性政策和相機(jī)抉擇政策的政策效力。在房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的籃子里，也有足夠多的政策手段可以使用，這是將兩種政策達(dá)到理想配合的有利條件。如表2所示。

將兩種政策配合調(diào)控的基本框架是，將住房價格控制在合理水平作為時間一致性政策的既定目標(biāo)，為實現(xiàn)這一既定目標(biāo)的是相機(jī)抉擇政策的制定和實施。因此，為了實現(xiàn)兩種政策的配合，需要把握以下幾點：

表2 時間一致性和相機(jī)抉擇政策的目標(biāo)和手段

其一，金融機(jī)構(gòu)貸款對房地產(chǎn)市場擴(kuò)張和住房價格持續(xù)上漲，具有很強(qiáng)的杠桿作用和推動力，那么，金融機(jī)構(gòu)向房地產(chǎn)商的貸款增長率必須低于住房價格的溫和上漲率?！蛾P(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》(2004年)等類似的政策，曾經(jīng)要求“商業(yè)銀行嚴(yán)格控制對房地產(chǎn)的信貸投放”，但是，如何嚴(yán)格控制和真正嚴(yán)格控制信貸投放，就政策效力和實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)(如表1所示)來看都沒有落實。因此，控制對房地產(chǎn)的信貸投放作為金融監(jiān)管職能發(fā)揮的程度，需要在房地產(chǎn)市場是否健康可持續(xù)發(fā)展，以及住房價格是否達(dá)到了合理水平中反映出來。

其二，盡管房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的籃子里有足夠多的政策手段可以使用，并且政策發(fā)揮效力的空間也足夠?qū)掗煟珕栴}是如何準(zhǔn)確地選擇調(diào)控的時機(jī)和調(diào)控的方向，以及如何調(diào)控所選擇的方向。一旦這些方面出現(xiàn)誤差，不僅不能顯示出調(diào)控的政策效力，而且很可能導(dǎo)致調(diào)控的結(jié)果適得其反。例如，當(dāng)住房價格在短時間內(nèi)出現(xiàn)較大幅度上漲時，有的地方政府在絲毫沒有預(yù)先向社會告知的情況下，就突然宣布自某日深夜十二點之后實施限購。這種“休克療法”不僅導(dǎo)致社會公眾對此莫衷一是，也將誘發(fā)社會公眾對住房價格再度上漲的預(yù)期心理，而這種預(yù)期心理導(dǎo)致一定范圍的“搶購”。

其三，時間一致性和相機(jī)抉擇政策實際上是兩種政策的分工問題，它們之間并行不悖。要使各自發(fā)揮出應(yīng)有的政策效力，就要保證有明確的調(diào)控目標(biāo)和很強(qiáng)的針對性。例如，時間一致性政策的限貸限購，其政策目標(biāo)是為了抑制過度投資和投機(jī)炒房。識別過度投資和投機(jī)炒房的簡單而直觀的方法是：購買多套住房表明過度投資的意向，而將住房多次易手就顯然是投機(jī)炒房行為。政府職能部門可以利用各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)，更準(zhǔn)確地識別市場和住房價格的變化。但在1998-2016年的調(diào)控過程中，限購限貸的做法不僅“突然”和沒有一以貫之，而且對限購限貸對象的針對性不強(qiáng)，因此，配合限購限貸推出的相機(jī)抉擇的政策效力也就不顯著。

三、結(jié) 語

綜上所述，1998-2016年房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，無論是時間一致性政策還是相機(jī)抉擇政策，都沒有完全達(dá)到調(diào)控政策的預(yù)期效果。在房地產(chǎn)市場狀況和住房價格水平?jīng)]有得到社會廣泛認(rèn)同的情況下，需要反思房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的制定和實施，以及政策效力難以達(dá)到政策目標(biāo)預(yù)期的問題。在經(jīng)歷了十多年的實踐以后，對住房本質(zhì)屬性的認(rèn)識更為準(zhǔn)確，如房子是用來住而不是用于炒；相關(guān)政策也在不斷配套完善，如建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制，以及正在探討的房產(chǎn)稅等。發(fā)揮兩種政策各自的優(yōu)勢，將明確的政策目標(biāo)貫徹始終，可以實現(xiàn)住房價格保持在合理水平的目標(biāo)。

[1] 杰格迪什·漢達(dá)．貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．郭慶旺，劉曉路，陳衛(wèi)東，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[2] 劉秀光．房地產(chǎn)市場的“宏觀調(diào)控悖論”及其糾正[J]．長白學(xué)刊，2010(5)：100-104．

[3] 劉秀光．房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策信譽(yù)問題[J]．武漢科技大學(xué)學(xué)報，2014(1)：13-18．

[4] 約瑟夫·E·斯蒂格利茨，卡爾·E·沃爾什．經(jīng)濟(jì)學(xué)：下冊[M]．黃險峰，張帆，譯．第三版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：793

[5] 保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯．經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．蕭琛，主譯．第18版.北京 ：人民郵電出版社，2008：611.

[責(zé)任編輯 文 俊]

2017-03-29 作者簡介：劉秀光(1950—)，男，山東青州人，教授，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F293.30

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1009-1513(2017)03-0044-04