趙慧

隨著補貼加碼，降低甚至取消環(huán)保電價的聲音逐漸高漲。

大氣環(huán)境治理利劍高懸，作為耗煤第一大戶的煤電產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

7月26日，發(fā)改委、工信部等16部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，提出淘汰落后產(chǎn)能、嚴控新增產(chǎn)能、實施超低排放改造、節(jié)能改造、靈活性改造等多項目標和任務(wù)。16部委協(xié)同作戰(zhàn)加上若干從嚴政策措施，這被視為近年最有力度的一次煤電調(diào)控政策。

然而，在不少專家看來，相對于去產(chǎn)能，去除現(xiàn)行發(fā)電政策給燃煤發(fā)電提供的制度性保護更加艱難。8月18日，在北京舉辦的中國電力圓桌第十次平臺活動上，華北電力大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授袁家海在《發(fā)電計劃放開、煤電去補貼與擱淺資產(chǎn)處置》的研究報告中首次量化了煤電的諸項政策性補貼。

他表示，現(xiàn)行發(fā)電計劃政策和與之相配套的標桿上網(wǎng)電價政策及“三公”調(diào)度政策，給燃煤發(fā)電企業(yè)提供了有保障的回報預(yù)期，同時也提供了一系列事實上的顯性或隱性補貼?！鞍l(fā)電計劃保護給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補貼短期看似對煤電企業(yè)有利，但從能源轉(zhuǎn)型的大方向來看不利于電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級?！?/p>

顯性隱性補貼

“需要特別指出的是，報告雖借鑒了化石能源補貼的核算方法，但所界定的煤電補貼是現(xiàn)行體制給燃煤發(fā)電提供的制度性保護，不是一般意義上的化石能源補貼。”袁家海首先強調(diào)。

據(jù)他研究，我國在長期缺電情況下形成的發(fā)電計劃保護政策給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補貼有三項，一是基于計劃上網(wǎng)電量發(fā)放的環(huán)保電價補貼，二是計劃保護下煤電對可再生能源的擠壓，三是標桿上網(wǎng)電價對煤電企業(yè)的價格保護。

針對燃煤發(fā)電帶來的大氣污染問題，2007年以來，我國對燃煤電廠脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和投運給予資金補貼，尤其從2013年后，環(huán)保電價補貼政策不斷加碼，補貼金額逐年增加。

在假設(shè)煤電電量全口徑發(fā)放脫硫脫硝除塵補貼的情況下，袁家海核算發(fā)現(xiàn)，2013—2016年燃煤電廠環(huán)保電價補貼每年都超過1000億元。

近年，全國電力供應(yīng)過?，F(xiàn)象日益嚴重，火電利用小時數(shù)下降明顯。需求有限供應(yīng)過剩，可再生能源大量被棄，多地棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，導(dǎo)致可再生能源設(shè)備閑置，投資回報無法保障。

研究報告引用的數(shù)據(jù)顯示，2016年棄風(fēng)現(xiàn)象出現(xiàn)在內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等11個省份，全年棄風(fēng)電量高達497億千瓦時。棄光問題在西北5省份十分嚴重，2016年棄光電量達70.4億千瓦時。棄水現(xiàn)象主要出現(xiàn)在云南、四川兩省，其中四川累計棄水天數(shù)達179天，調(diào)峰棄水電量高達142億千瓦時，相當(dāng)于四川全年居民用電量的40%左右，若這142億千瓦時的電量投入使用，將節(jié)省400多萬噸標準煤，減少排放1100多萬噸二氧化碳。

“根據(jù)可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)原則，這些清潔能源本不應(yīng)該被白白浪費?！痹液１硎?，因此他們將在發(fā)電計劃保護下煤電多發(fā)電量視為對可再生能源的一種擠壓，核算出風(fēng)電、光伏、水電未能實現(xiàn)保障性發(fā)電部分的收益損失，并將其視為對燃煤發(fā)電的補貼。

此外，研究報告認為，偏離市場均衡的價格保護給了發(fā)電企業(yè)額外收益，也是一種制度性的隱性補貼。長期以來，我國實行以計劃為主的方式進行電價管理，由政府直接制定各類電源的標桿上網(wǎng)電價和銷售目錄電價。

隨著電力市場的放開，電力直接交易如火如荼，而且電量不再執(zhí)行政府定價，更大程度上反映市場供求關(guān)系，2016年直購電交易規(guī)模約7000億千瓦時。袁家海通過近兩年來各地直購電競爭所帶來的電價降低空間，推算出計劃保護給燃煤發(fā)電企業(yè)的補貼額度。

根據(jù)他的核算，2016年，燃煤發(fā)電因發(fā)電計劃及其配套制度而享受的補貼合計為3057億元，其中，環(huán)保電價補貼1194億元，對可再生能源的擠壓補貼171億元，價格保護補貼1692億元。

不過，袁家海表示：“估算結(jié)果僅是對2016年的‘快照，對其解讀僅限于2016年這個特定時點?！?/p>

計劃放開 補貼取消

多重保護之下，燃煤發(fā)電由于獲得了有保障的回報預(yù)期，煤電裝機近年來迅猛增長。2015年和2016年，新建煤電機組仍達9214萬千瓦?！爱?dāng)前超出需求的投資計劃是煤電補貼帶來的直接負面效應(yīng)，計劃保護掩蓋了過剩煤電的資產(chǎn)擱淺問題。”袁家海說。

對燃煤發(fā)電的補貼開始引發(fā)討論。以環(huán)保電價為例，盡管隨著燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝裝機容量占比不斷上升，我國廢氣中的主要污染物二氧化硫和氮氧化物排放量逐年下降。但隨著補貼加碼，降低甚至取消環(huán)保電價的聲音逐漸高漲。

研究報告認為，環(huán)保電價作為一種經(jīng)濟刺激機制對大氣環(huán)境的改善能夠起到積極作用，毋庸置疑。但是，電力行業(yè)作為以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標的公益類國有企業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟，推進節(jié)能減排工作，改善大氣環(huán)境，淘汰和改造高污染的煤電設(shè)施，應(yīng)成為電企自身的社會責(zé)任。

根據(jù)“污染者付費”原則，煤電節(jié)能減排工作開展帶來的生產(chǎn)成本的增加，應(yīng)當(dāng)由煤電企業(yè)自己承擔(dān)，而不是由國家財政或消費者直接為其買單。

能源轉(zhuǎn)型的核心方向是發(fā)展低碳能源，而不僅僅是污染物的超低排放。投入大量的財政補貼到達不到排放標準的燃煤電站上，與建立最大程度環(huán)境友好的能源供應(yīng)體系目標并不一致。

至于可再生能源，袁家海表示，在可再生能源基金缺口700億的同時，煤電卻能享受高達3000億元的隱性補貼，其助推的煤電投資沖動與中國能源轉(zhuǎn)型方向背道而馳。

今年3月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》，明確了發(fā)用電計劃放開的推進路線圖。袁家海表示，隨著發(fā)電計劃的放開，對煤電行業(yè)的補貼將會大幅降低。endprint

他認為，以環(huán)保電價方式直接補貼煤電污染物控制是符合現(xiàn)有電價形成機制內(nèi)在邏輯的，但在未來則需要通過市場機制來傳導(dǎo)；價格保護補貼之所以存在是因為標桿上網(wǎng)電價機制對目前過剩的市場環(huán)境不敏感，競爭機制的引入會很快打破這種保護；煤電對可再生能源的電量擠壓是在當(dāng)前一個時期高棄置率環(huán)境下的階段性產(chǎn)物，隨著可再生能源并網(wǎng)效率的提高也將逐步取消。

據(jù)核算，補貼總額將由2016年的3057億元減少至2020年的264億～302億元?！半S著發(fā)電計劃的放開，失去了計劃保護的煤電在市場環(huán)境下競爭力將會降低，這有利于推動可再生能源發(fā)展和電力低碳轉(zhuǎn)型。”袁家海說。

科學(xué)把握去補貼節(jié)奏

2016年，受標桿上網(wǎng)電價平均下降3分錢/千瓦時、電煤價格上漲、利用小時數(shù)下降、市場化交易等多方面影響，煤電行業(yè)經(jīng)濟效益急速下滑。當(dāng)年火電行業(yè)利潤總額下降43.5%，全年企業(yè)虧損面上升至27.3%。

2017年，局面更加惡化。截至6月30日，五大發(fā)電集團實現(xiàn)利潤僅121.8億元，與其高達4.2萬多億元的資產(chǎn)總額很不相稱，而且資產(chǎn)負債率高企，均超過80%，火電業(yè)務(wù)全面虧損。

有分析認為，隨著電力體制改革的不斷深化，嚴重過剩環(huán)境下煤電行業(yè)未來的經(jīng)濟效益前景不難預(yù)見，經(jīng)營危機必然成為亟待解決的問題。

研究報告也認為，隨著發(fā)電計劃放開，燃煤電廠實際能夠拿到的各種隱性補貼大幅降低，利潤空間將大幅縮減。另一方面，隨著大量燃煤電廠建成投產(chǎn)，產(chǎn)能過剩下煤電廠的經(jīng)濟效益將急劇下滑，會產(chǎn)生大量擱淺煤電資產(chǎn)。

擱淺煤電資產(chǎn)應(yīng)如何處置？袁家海表示，中國煤電行業(yè)的虧損和擱淺資產(chǎn)風(fēng)險是一個異常復(fù)雜的議題，政府實際的決策空間非常有限?！爸袊弘娦袠I(yè)高達95%的國有集中度充分說明了處置煤電擱淺資產(chǎn)的特殊國情，任由國有發(fā)電企業(yè)長期虧損會導(dǎo)致國有資產(chǎn)貶值，而能源行業(yè)的高負債高杠桿會進一步將擱淺風(fēng)險擴大到整個金融經(jīng)濟體系中?！?/p>

針對發(fā)電計劃放開和防范擱淺資產(chǎn)風(fēng)險，袁家海建議，首先，要科學(xué)把握發(fā)電計劃放開下的煤電去補貼節(jié)奏。

“計劃電量比重、環(huán)保電價水平和計劃電量對應(yīng)的標桿上網(wǎng)電價水平是決定煤電補貼的關(guān)鍵因素。針對發(fā)電計劃的電量和價格補貼，建議政府把握發(fā)電計劃放開進度，既要關(guān)注發(fā)電計劃放開所釋放的改革紅利，也要關(guān)注煤電企業(yè)的承受能力，在二者之間適當(dāng)平衡，但應(yīng)盡快明確環(huán)保電價降低和最終退出的時間表?！?/p>

其次，加快電力市場建設(shè)，促進燃煤機組定位由電量型機組向電力型機組轉(zhuǎn)變。袁家海說，市場化改革有明顯的去補貼效應(yīng)，但也會直接影響煤電企業(yè)受益，因此應(yīng)該盡快總結(jié)和推廣東北地區(qū)建立輔助服務(wù)市場的經(jīng)驗，妥善處理好改造煤電機組、提升靈活性服務(wù)與保障可再生能源消納的關(guān)系。

通過嚴控新增產(chǎn)能、最嚴格的環(huán)保標準淘汰落后產(chǎn)能，最大化降低煤電行業(yè)調(diào)整的沖擊，縮短陣痛期?！爸挥斜M快將煤電供應(yīng)能力調(diào)控到與新常態(tài)下的電力需求相匹配的水平，才能切實解決煤電行業(yè)的整體虧損問題。調(diào)整期間，政府對煤電企業(yè)虧損的規(guī)模和持續(xù)時間應(yīng)有正確的預(yù)期和足夠的容忍度?！痹液Ｕf。endprint