韓冬雪+李浩

〔摘要〕 社區(qū)、社會組織、社會工作的“三社聯(lián)動”是我國社區(qū)治理機制的創(chuàng)新。當(dāng)前，“三社聯(lián)動”面臨著政社關(guān)系沒有理順、聯(lián)動工作體系不健全、居民參與不足等問題。實踐證明，社區(qū)聯(lián)合黨建對破解“三社聯(lián)動”治理機制的瓶頸具有重要意義。聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動”科學(xué)對接的社區(qū)治理復(fù)合制結(jié)構(gòu)，有助于形成新型政社關(guān)系，增強黨的執(zhí)政與服務(wù)功能，有利于社會資源的整合與優(yōu)化配置，促進公民社會的建設(shè)與公共理性的培育。

〔關(guān)鍵詞〕 社區(qū)黨建，“三社聯(lián)動”，“聯(lián)合黨建”，復(fù)合制結(jié)構(gòu)

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）05-0035-07

2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出，“統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用”要“推進社區(qū)、社會組織、社會工作‘三社聯(lián)動，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計服務(wù)項目、支持社會組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系” 〔1 〕。至此，“三社聯(lián)動”作為社區(qū)治理的一般工作機制得到了進一步明確和認可。“三社聯(lián)動”之所以能夠成為社區(qū)治理的一般機制，原因在于“三社”——社區(qū)、社會組織、社會工作是提高社區(qū)公共服務(wù)水平，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)必不可少的要素。我國的基層治理主要是社區(qū)治理，雖然社區(qū)是居民自治的場域，社區(qū)居委會是居民自治組織，但現(xiàn)實中社區(qū)居委會是兼具政府和社會雙重性質(zhì)的角色，社區(qū)對于溝通國家和社會而言有“上傳下達”的意義，正因如此，“三社聯(lián)動”本質(zhì)上是一種政社合作機制。受政社關(guān)系未理順、社區(qū)自治水平落后等影響，“三社聯(lián)動”機制的運轉(zhuǎn)遇到一些瓶頸。本文通過分析認為，社區(qū)聯(lián)合黨建是解決社區(qū)治理內(nèi)卷化和社區(qū)黨建形式化的關(guān)鍵一招，推動“三社聯(lián)動”的根本舉措是進一步完善社區(qū)聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)。

一、治理問題視域中的“三社聯(lián)動”

“三社聯(lián)動”作為政社合作治理的機制創(chuàng)新，主要是通過培育和發(fā)展社會組織、社工機構(gòu)，在社區(qū)治理中發(fā)揮其各自的優(yōu)勢，進而調(diào)整原有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理方式，形成新型的政社關(guān)系，最終提高治理的服務(wù)水平與效果。就此而言，對“三社聯(lián)動”機制創(chuàng)新的探索和總結(jié)，是推動構(gòu)建我國現(xiàn)代化治理體系的重要內(nèi)容。當(dāng)前，學(xué)界對三社聯(lián)動的概念、內(nèi)容的相關(guān)研究尚存在一些爭議，總結(jié)并概括了三社聯(lián)動的一些運轉(zhuǎn)模式，對解決三社聯(lián)動所面臨的諸多問題的思考逐步集中于如何建立和完善三社聯(lián)動的工作機制，但是所提出的推進策略仍然以宏觀指導(dǎo)為主，對建立聯(lián)動工作機制的一般規(guī)律還不夠具體和明確。尤其是沒有將社區(qū)黨建工作與之聯(lián)系起來考慮，因而成為一大缺憾，需要我們對社區(qū)治理實踐中的創(chuàng)新性成果——“聯(lián)合黨建”與“三社聯(lián)動”的科學(xué)對接——加以深入研究。

（一）“三社”的概念解析

“三社”中的社區(qū)如果作為日常中單獨被使用的概念，主要是指居民生活和企事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所在的地域和空間，而作為“三社聯(lián)動”的行動主體，社區(qū)主要是指社區(qū)居委會。社區(qū)居委會代表社區(qū)居民的利益和意志，對居民負責(zé)，社區(qū)公共服務(wù)的開展一般都需要經(jīng)過居委會，居委會同時也具有協(xié)助國家基層政權(quán)管理社會的職能，因此它是“三社聯(lián)動”的核心。在社區(qū)當(dāng)中，除居委會之外，還包括單位、企業(yè)、各類社會組織和居民等眾多主體，由于居民作為個體發(fā)起“聯(lián)動”的能力與意愿均顯不足，單位和企業(yè)又有其自身特定的目標，因而它們都無法作為“三社聯(lián)動”的主體。

各類社會組織既能夠主動發(fā)起“聯(lián)動”為社區(qū)提供服務(wù)，同時也是被聯(lián)動的主要一方。根據(jù)“中國社會組織網(wǎng)”網(wǎng)上辦事大廳的劃分，我國社會組織一般包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、涉外社會組織 〔2 〕，學(xué)界對“三社”中社會組織的具體所指尚存在爭議，例如作為“三社”中的社會組織是“具有非國家性和非市場性的組織”還是也包括“公有、服務(wù)、商業(yè)和互惠等組織”，是“地域內(nèi)社會組織，還是地域外社會組織，抑或兩者均可” 〔3 〕。對此有學(xué)者認為社會組織應(yīng)僅指“新型社會組織”，主要是“政府著力培育的公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，特別是以社會工作者為主體的社會工作專業(yè)機構(gòu)” 〔4 〕。本文認為，對“三社”中社會組織的界定要避免想當(dāng)然和復(fù)雜化，應(yīng)當(dāng)在把握上述四種類型社會組織特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)社區(qū)建設(shè)的實際需要來判斷。在此意義上，任何有利于社區(qū)發(fā)展、能夠提升社區(qū)居民生活水平和社區(qū)治理效果的社會組織都應(yīng)當(dāng)作為“三社聯(lián)動”的主體。

“三社聯(lián)動”中的社會工作是指能夠提供專業(yè)社會工作服務(wù)的社工機構(gòu)和社工團隊。對于當(dāng)前部分地區(qū)缺少甚至沒有專業(yè)社會工作機構(gòu)和社會工作者，而由原社區(qū)工作人員考取專業(yè)社會工作者資格的情況，本文認為原社區(qū)工作人員在考取專業(yè)社會工作者資格之后，由于其人事關(guān)系仍屬于社區(qū)居委會，其應(yīng)當(dāng)仍然屬于“三社”中的社區(qū)一方。這樣可以避免混淆社區(qū)居委會工作人員和專業(yè)社會工作者帶來的混亂，有利于鼓勵欠發(fā)達地區(qū)專業(yè)社會工作機構(gòu)的發(fā)展，同時也有助于緩解社區(qū)的資金和人事負擔(dān)。

（二）“三社聯(lián)動”的內(nèi)容及其運轉(zhuǎn)模式

社區(qū)居委會、社會組織、社會工作三者構(gòu)成社區(qū)居民自我管理和自我服務(wù)的主要載體?！叭纭敝孕枰?lián)動的原因在于作為居民共同生活的家園——社區(qū)，其內(nèi)部公共事務(wù)的處理需要由社區(qū)各方主體共同承擔(dān)，其中一些事務(wù)還必須引入相關(guān)方面的專業(yè)人員。

1.內(nèi)容：社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)。從現(xiàn)有的研究來看，在談及“三社聯(lián)動”所針對的社區(qū)公共事務(wù)時，曹志剛提到了“社區(qū)管理協(xié)調(diào)、社區(qū)服務(wù)提供、社區(qū)矛盾調(diào)解、社區(qū)文化活躍” 〔5 〕；顧東輝將“社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、民政工作” 〔3 〕相并列；葉南客、陳金誠將主要公共事務(wù)概括為社區(qū)建設(shè)，社區(qū)建設(shè)又具體包括社區(qū)公共管理和社區(qū)公共服務(wù) 〔6 〕；等等。本文認為，社區(qū)治理與國家治理、社會治理等是較高一級的概念，在表述當(dāng)中，不應(yīng)再將社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全等概念相并列，社區(qū)治理是指針對一切與社區(qū)相關(guān)的公共事務(wù)進行的治理活動，社區(qū)治理包括社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理。根據(jù)《意見》，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理涉及勞動就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生計生、教育事業(yè)、社會服務(wù)、住房保障、文化體育、公共安全、公共法律服務(wù)、調(diào)解仲裁等，還有與社區(qū)相關(guān)的法規(guī)、制度、機制、信息化等建設(shè)。因此，“三社聯(lián)動”的內(nèi)容包括對社區(qū)內(nèi)與社區(qū)居民的利益密切相關(guān)的多種公共事務(wù)的治理，且主要集中于社區(qū)公共服務(wù)類。endprint

2.運轉(zhuǎn)模式：角色和關(guān)系。對于“三社”如何聯(lián)動，在實踐中又形成了哪些模式，學(xué)界主要從社區(qū)、社會組織、社會工作各方在社區(qū)治理中的地位和角色入手進行研究，并根據(jù)三者相互間的關(guān)系總結(jié)出聯(lián)動的模式和過程。

“三社”在社區(qū)公共事務(wù)治理之中的地位和角色。有學(xué)者從“三社聯(lián)動”中的行動主體所扮演的角色對當(dāng)前“三社聯(lián)動”的工作機制進行了分析。他們認為，從主體角色來看，社區(qū)居委會是以社區(qū)居民與基層政府的雙重代理人身份與社會組織及社會工作者在社區(qū)這個特定的場域中進行合作互動，主要扮演主導(dǎo)者、資源整合者的角色；社會組織主要是開展社區(qū)服務(wù)的重要載體、居民參與社區(qū)生活的有效途徑、社會工作者的就業(yè)渠道；社會工作者的角色一般是專業(yè)服務(wù)的提供者、資源鏈接者、專業(yè)指導(dǎo)者、組織協(xié)調(diào)者、倡導(dǎo)推動者 〔7 〕。

就三者之間的關(guān)系，有學(xué)者認為“居委會與社會組織的關(guān)系是基于契約（購買合同）的合作伙伴關(guān)系。居委會與社會工作者的關(guān)系，更多是提供入場通道和服務(wù)平臺。居委會與基層政府之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，促進政府實現(xiàn)自下而上的轉(zhuǎn)變。社會組織和專業(yè)社會工作嵌入社會管理體制中，能夠促進居委會能力的增強，提升工作理念和方法” 〔4 〕。通過對實踐中形成的幾種模式的具體內(nèi)容進行比較，可以發(fā)現(xiàn)，“社會組織委托型”“社會機構(gòu)服務(wù)型”“項目指導(dǎo)型”等三種模式的不同點在于，不同地區(qū)開展社區(qū)治理創(chuàng)新過程中對承擔(dān)社區(qū)服務(wù)主體的倚重有所不同，而三種模式的運轉(zhuǎn)機理基本可以概括為由政府及社會提供資金、社會組織和社工機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。而“社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型模式”的形成是由于欠發(fā)達地區(qū)社會組織發(fā)育程度低、缺少專業(yè)的社會工作機構(gòu)，因此只能以社區(qū)居委會作為提供社區(qū)服務(wù)項目的主體。

（三）“三社聯(lián)動”的困境與推進策略

“三社聯(lián)動”面臨的瓶頸主要是當(dāng)前多數(shù)社區(qū)仍停留在沒有聯(lián)動的層面，社區(qū)居民的參與程度不高，社區(qū)治理缺少資金與組織支持（尤其是欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)）。究其原因，主要是政社合作的制度機制不成熟，“社區(qū)社會組織的能力有待提升、社會工作專業(yè)服務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境需要進一步改善” 〔8 〕，等。對此，推進“三社”聯(lián)動的總體思路是以黨和政府為核心，進一步調(diào)動社區(qū)與社會力量完善社區(qū)建設(shè)，形成有效的治理結(jié)構(gòu)，建立完整的協(xié)調(diào)機制、協(xié)作機制和合作機制，明確街道、社區(qū)、社會組織、社會工作之間的關(guān)系與職責(zé)。推動“三社聯(lián)動”的具體策略以“進一步明確政府和社會各自的職能”“加強對社會組織培育”“提升社工機構(gòu)專業(yè)水平”等為主。

事實上，“三社聯(lián)動”本身是針對治理問題而在實踐當(dāng)中形成的合作機制，對“三社聯(lián)動”的研究不應(yīng)只局限于聯(lián)動的主體和聯(lián)動的內(nèi)容。作為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組成部分，“三社聯(lián)動”的運轉(zhuǎn)同樣受到基層治理結(jié)構(gòu)其余環(huán)節(jié)的影響，尤其是“三社”必然與基層重要的治理資源——黨組織存在緊密的聯(lián)系。而無論從實踐中抑或從理論上考察，我國基層黨建在社會治理過程中正發(fā)揮著越來越重要的作用，原有的黨政體制在現(xiàn)有的政社合作關(guān)系模式中逐漸形成一種具有特色的社區(qū)復(fù)合制治理結(jié)構(gòu)。在社區(qū)治理中，充分發(fā)揮“三社聯(lián)動”與基層黨建的合力效應(yīng)，需要對社區(qū)治理與基層黨建之間的關(guān)系作整體性分析。

二、社區(qū)黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)

“三社聯(lián)動”作為政社合作治理機制的創(chuàng)新，其在運轉(zhuǎn)過程中同樣面臨社區(qū)治理內(nèi)卷化的問題，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在將資源下沉到社區(qū)的同時將大量基層管理的行政工作一并轉(zhuǎn)移給社區(qū)，增加社區(qū)的行政事務(wù)負擔(dān)；而“三社聯(lián)動”是以社區(qū)為核心，以居民的需求為出發(fā)點，充分發(fā)揮社會組織和社會工作者的服務(wù)功能，因此“三社聯(lián)動”既要避免成為政府行政管理決策輸出的“執(zhí)行機制”，同時也需要社區(qū)、社會組織、社會工作能夠在實現(xiàn)自主聯(lián)動和有效聯(lián)動中堅持社會主義的政治方向，提高社區(qū)服務(wù)水平。當(dāng)前，在眾多地區(qū)已經(jīng)得到大量實驗的“聯(lián)合黨建”與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)在黨建與治理兩個方面均取得突出的成績，既能夠保證黨對社會治理工作方向的引導(dǎo)，同時也為社區(qū)治理資源的整合、共享，社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、管理提供平臺。

（一）基層黨建與社區(qū)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

基層黨的建設(shè)和社區(qū)治理是當(dāng)前國家治理在基層的兩項主要方略。推動形成“一核多元”的基層治理結(jié)構(gòu)決定了基層黨建和城鄉(xiāng)社區(qū)治理并不是兩套相互獨立的方略，在實踐當(dāng)中，兩者既有各自的結(jié)構(gòu)與運轉(zhuǎn)機制，也有交叉與重疊的地方。通過考察社區(qū)治理和社區(qū)黨建在目標、主體、內(nèi)容、制度等方面的要素，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在的關(guān)聯(lián)，詳見表1。

從目標來看，《意見》指出城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體目標是：“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障?！彼€規(guī)定：“把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的主線……推動街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來?！?〔1 〕因此，社區(qū)黨組織建設(shè)與社區(qū)治理在構(gòu)建形成黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的現(xiàn)代基層治理體系上和凝聚黨員，服務(wù)群眾，提高社區(qū)居民生活水平，建立和諧幸福的生活共同體這兩個目標上是根本一致的。

從主體來看，基層黨組織建設(shè)的主體十分廣泛，既有垂直關(guān)系也包括橫向聯(lián)系，區(qū)（縣）黨委、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委、社區(qū)黨組織構(gòu)成垂直隸屬關(guān)系，而社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、企業(yè)、社會組織黨組織構(gòu)成橫向聯(lián)系，通過縱向管理和橫向聯(lián)合，基層黨組織形成了廣泛覆蓋社會層面的組織網(wǎng)格。與此相比，社區(qū)治理主體除區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等政府之外，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社會組織、社區(qū)工作者、駐區(qū)單位、企業(yè)由于各自功能和業(yè)務(wù)存在的差異較大，往往因共同處理一些事項而發(fā)生聯(lián)系，平時基本處于非鏈接狀態(tài)。但是，不難發(fā)現(xiàn)通過吸納黨員或黨組織嵌入的形式，基層黨建主體與社區(qū)治理主體幾乎可以形成一一對應(yīng)的格局，這為通過“聯(lián)合黨建”建立社區(qū)治理主體之間的聯(lián)動工作機制提供了條件。endprint

從內(nèi)容來看，隨著中國社會結(jié)構(gòu)的變遷，單位制向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，基層治理結(jié)構(gòu)面臨著黨本身的發(fā)展變化、政黨與社會的關(guān)系、社區(qū)黨建與社會主義基層民主政治的關(guān)系等眾多關(guān)鍵問題，社區(qū)黨建面臨著“黨建資源缺乏、流動黨員、老年黨員、‘兩新黨員的管理和教育困難” 〔9 〕等問題需要解決，如何使基層黨組織凝聚廣大黨員，投入到新時期中國現(xiàn)代化面臨的時代使命當(dāng)中，重新煥發(fā)中國共產(chǎn)黨服務(wù)群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的生機活力，始終發(fā)揮黨在領(lǐng)導(dǎo)中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)中中流砥柱的作用是社區(qū)黨建的根本方向。盡管基層黨務(wù)與社區(qū)公共事務(wù)相比而言有其自身的特殊性，但黨組織建設(shè)的根本目的仍然是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，只有將社區(qū)黨建的黨務(wù)工作與社區(qū)治理的各項工作結(jié)合起來，才能避免基層黨建的形式化。

從制度來看，社區(qū)黨建的主體都屬于中國共產(chǎn)黨的分支機構(gòu)或黨小組，黨員有著共同的信仰、綱領(lǐng)與行為準則，與社區(qū)治理主體相比較，“三社”由于價值追求、組織原則和工作程序缺少一致性，因而聯(lián)動工作體系的建立較為困難。但是通過在社區(qū)層面吸納和嵌入等形式加強社區(qū)黨組織與社會組織、社會工作機構(gòu)中黨組織、黨員的聯(lián)系，拓展基層黨組織和擴大黨的工作覆蓋面，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與社區(qū)的中觀層面，建立聯(lián)席會議、大黨委、區(qū)域化黨建等聯(lián)合黨建工作體系，能夠有效地達到組織、人力、物質(zhì)、文化、信息等資源共享的目的。

（二）聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)

基層黨的建設(shè)的形式化和社區(qū)治理內(nèi)卷化是目前基層治理面臨的主要問題。某些地方創(chuàng)新性地將基層黨建與社區(qū)工作有機結(jié)合，不僅豐富了黨的建設(shè)的內(nèi)容，使黨在基層的作用和活力更加明顯，同時也鞏固了黨同人民群眾之間的血肉聯(lián)系。更為重要的是，基層黨建的創(chuàng)新也為社區(qū)治理提供了有效的組織保障和制度支撐，有利于提升社區(qū)的自治能力，為推動“三社聯(lián)動”開創(chuàng)了新的思路。例如武漢武昌區(qū)的“整體性黨建”、上海市街道的“黨建聯(lián)合體”、南京鼓樓區(qū)的“一委兩體三會四機制”的社區(qū)“黨建扁平化”領(lǐng)導(dǎo)體制、溫州市的“社區(qū)化黨建”等等。

武漢武昌區(qū)的“整體性黨建”，其具體做法是首先完善組織體系，包括縱向到底與橫向到邊。縱向到底是指建立健全“街道大工委-社區(qū)大黨委-網(wǎng)格黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”的垂直架構(gòu)，橫向到邊是指街道黨工委與駐區(qū)單位聯(lián)建區(qū)域化黨組織。建立以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、群眾團體、社會組織共同參與的區(qū)域化組織體系和社區(qū)治理模式。遴選社區(qū)民警、小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、社會組織等方面的優(yōu)秀黨員代表兼任社區(qū)黨支部委員，組成社區(qū)“大黨委”。以區(qū)域黨建協(xié)調(diào)委員會、黨建聯(lián)席會、社區(qū)議事會為平臺，明確共建任務(wù)清單，建立駐區(qū)單位社會責(zé)任報告制度，完善駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的責(zé)任約束和考核評價機制。

溫州市的“社區(qū)化黨建”，以社區(qū)黨組織為中心，推行“1+N”組織設(shè)置模式和大黨委體制。在“1+N”中，1為社區(qū)黨組，統(tǒng)籌負責(zé)整個社區(qū)黨建工作；N為能隸屬于社區(qū)黨組織管理的單建和聯(lián)建黨組織，一般為村（居）、兩新組織等黨組織。其中聯(lián)建黨組織主要負責(zé)社區(qū)內(nèi)未建黨組織單位的黨員發(fā)展、管理和流動黨員的管理教育，以及流出黨員的協(xié)管，并發(fā)揮黨組織孵化器和黨員隊伍蓄水池的功能。對社區(qū)內(nèi)未建黨組織單位的黨員，組織關(guān)系統(tǒng)一轉(zhuǎn)到聯(lián)建黨組織。社區(qū)黨組織大黨委體制是指建立“社區(qū)大黨委”，領(lǐng)導(dǎo)班子成員人數(shù)按轄區(qū)內(nèi)的村（居）、“兩新組織”和駐區(qū)單位的黨組織和黨員數(shù)量而定，上述各黨組織負責(zé)人擔(dān)任社區(qū)黨組織委員，組織關(guān)系不隸屬于社區(qū)黨組織管理的單位黨員負責(zé)人可擔(dān)任兼職委員。此外，按照有利于整合社區(qū)內(nèi)黨建資源和力量、有利于提升基層黨組織服務(wù)能力和水平的原則，建立社區(qū)黨建聯(lián)席會作為統(tǒng)籌社區(qū)黨建工作議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 〔10 〕228-230。

以上案例表明，“聯(lián)合黨建”主要是指以社區(qū)黨組織為核心，通過“大黨建、黨建聯(lián)席會、黨建社會化”等形式，組建由社區(qū)、駐區(qū)單位、企業(yè)、社會組織中的“黨政一把手”組成的聯(lián)合黨建委員會，聯(lián)合黨委會負責(zé)協(xié)商討論社區(qū)黨組織提出的有關(guān)社區(qū)黨建和社區(qū)治理的重大事務(wù)，部分社區(qū)由于缺少組織、資金、人力資源，進一步將區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級的社區(qū)工作負責(zé)人納入聯(lián)合黨建委員會之中，實現(xiàn)黨建與治理的扁平化格局，促進治理資源的優(yōu)化配置。其工作方法大致分為兩個部分，首先通過“吸納”或“嵌入”等方式，完善區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、駐區(qū)單位、企業(yè)、社會組織、樓棟等治理主體中的黨組織建設(shè)，實現(xiàn)縱向到底與橫向到邊的組織覆蓋網(wǎng)絡(luò)；其次通過“大黨委”“黨建聯(lián)席會”“區(qū)域化黨建”等形式，建立涵蓋社區(qū)治理主要各方負責(zé)人在內(nèi)的聯(lián)合黨建委員會?！奥?lián)合黨建”與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)是指在建立上述聯(lián)合黨委會的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)治理協(xié)商委員會或社區(qū)治理議事會，社區(qū)治理機構(gòu)與聯(lián)合黨建委員會的關(guān)系基本是“兩套機構(gòu)一班人員”，兩套機構(gòu)的“黨政一把手”由社區(qū)主要負責(zé)人“一肩挑”，或可以設(shè)立黨建專職副書記。在社區(qū)治理機構(gòu)中，可根據(jù)社區(qū)事務(wù)分設(shè)社區(qū)管理委員會、社區(qū)服務(wù)委員會等機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)便民大廳、社區(qū)服務(wù)中心等類似工作。同時，完善居民大會、居民議事會，建立述職評議制度，加強居民大會對上述機構(gòu)的監(jiān)督，詳見圖1。

三、“聯(lián)合黨建”推動“三社聯(lián)動”的優(yōu)勢與對接方案

隨著社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗不斷得到總結(jié)，治理思路的創(chuàng)新也不斷跟進，“三社聯(lián)動”作為我國社區(qū)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)模式已經(jīng)普遍推開并得到廣泛的認同。考慮到我國社會組織化程度較低，公民參與不足，而基層黨建兼具政、社兩種功能和特征，因此，“聯(lián)合黨建”可以成為解決“三社”聯(lián)動能力不足和社區(qū)黨建形式化兩個問題的關(guān)鍵“一著”。

（一）優(yōu)勢分析

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是我國國家治理體系的基礎(chǔ)層級，既為國家治理體系輸入權(quán)威性和合法性的“元治理”資源，同時也承擔(dān)著國家治理總體戰(zhàn)略決策的落實與實現(xiàn)。我國“現(xiàn)代化治理體系”的基本特征是黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的合作治理，這一特征在社區(qū)層級表現(xiàn)更加突出。目前，雖然在社區(qū)治理過程中形成了政府、社會、市場、個人等眾多治理主體共同參與的格局，但是多元主體之間能夠形成“血脈通暢”的治理結(jié)構(gòu)，仍有賴于突破體制性的障礙和完善“三社聯(lián)動”的工作體系?！罢绾献鳌钡那疤崾呛献鞯母鞣嚼迩遄陨淼穆毮?，明晰各自的優(yōu)勢與不足。從合作各方的具體情況來看，黨政在區(qū)（縣）以及街道一級的組織架構(gòu)與運轉(zhuǎn)機制已經(jīng)較為健全，優(yōu)勢在于掌握了充足的資源，不足之處在于無法使分配在各種社區(qū)事務(wù)上的資源達到效益最大化；而社區(qū)、社會組織、社工機構(gòu)等社會內(nèi)部各方的關(guān)系和各自的功能因高度的分化，使得它們在提供部分職能上具有專業(yè)優(yōu)勢而且有利于使資源利用的效益實現(xiàn)最大化，同時各主體間關(guān)系的復(fù)雜性也導(dǎo)致社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)與機制尚需探索和完善。具體到“三社聯(lián)動”提供社區(qū)公共服務(wù)工作當(dāng)中，“三社”之間需要進一步形成平等合作、相互信任的工作關(guān)系。endprint

綜上，以社區(qū)聯(lián)合黨建推動“三社聯(lián)動”，具有形成新型政社關(guān)系、加強政黨的執(zhí)政與服務(wù)能力建設(shè)、實現(xiàn)社會資源的整合與優(yōu)化配置、促進公民社會與公共理性培育等優(yōu)勢。分而論之：

第一，有助于形成新型政社關(guān)系。我國20世紀80年代以來的經(jīng)濟、政治和社會改革促使傳統(tǒng)政社高度同構(gòu)的生產(chǎn)與生活方式發(fā)生變化，對政社關(guān)系模式的探索經(jīng)歷了由政社分開到政社合作的變遷，隨著基層治理實踐創(chuàng)新的開展，一種新型的政社關(guān)系模式已經(jīng)得到孕育。“三社聯(lián)動”本是一種政社合作的治理機制，但是在實踐當(dāng)中卻遇到了聯(lián)動能力不足的瓶頸。如果由基層權(quán)力機構(gòu)區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）直接介入，必然導(dǎo)致重新回到政社不分的關(guān)系中去。而聯(lián)合黨建與社區(qū)治理的復(fù)合既為“三社聯(lián)動”提供了有效的運轉(zhuǎn)機制，為政府與社會的合作溝通提供了橋梁，而且避免了政府對社區(qū)事務(wù)的直接干預(yù)。

第二，有助于增強黨的執(zhí)政與服務(wù)功能。黨建與社區(qū)治理的復(fù)合制治理結(jié)構(gòu)為黨組織重新融入社會，改善黨對社會的凝聚、動員和整合能力的下降提供了契機，正如有學(xué)者指出的，黨在“城市社區(qū)這一新生社會空間中生存和執(zhí)政的主要挑戰(zhàn)是沒有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的支持和對資源的壟斷以及社區(qū)的微觀環(huán)境特征” 〔11 〕，“聯(lián)合黨建”的開展不僅通過“吸納”和“嵌入”等形式實現(xiàn)黨組織網(wǎng)絡(luò)對社會微觀環(huán)境的全覆蓋，加強了對新興社會領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，而且與社區(qū)服務(wù)相配合的“服務(wù)型”政黨建設(shè)、“學(xué)習(xí)型”政黨建設(shè)，能夠在“三社聯(lián)動”服務(wù)社區(qū)當(dāng)中強化中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政功能與服務(wù)功能。

第三，有助于實現(xiàn)社會資源的整合與優(yōu)化配置。“三社聯(lián)動”的根本目的是在社區(qū)治理中提高社會資源的整合并實現(xiàn)優(yōu)化配置，最終提高社區(qū)居民的生活水平和治理績效。社會資源的整合與優(yōu)化配置既需要聯(lián)動治理的主體從區(qū)域的視角進行整體統(tǒng)籌，同時也必須使聯(lián)動治理的各方發(fā)揮自身優(yōu)勢。建立社區(qū)聯(lián)合黨建委員會和社區(qū)治理協(xié)商委員會的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，以社區(qū)黨建的社會化、區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化實現(xiàn)對社會資源的整合，解決社區(qū)管理和服務(wù)資源不足的困境，避免資源浪費，同時社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會為核心能夠以社區(qū)實際為出發(fā)點，對聯(lián)動治理的目標、內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)劃，并及時調(diào)整社會組織與社工機構(gòu)的工作重心，提高后者在社區(qū)治理中的能動作用。

第四，有助于促進公民社會的建設(shè)與公共理性的培育。公民社會與公民文化的建設(shè)離不開對公共理性的培育，“三社聯(lián)動”為社區(qū)、社會組織、社會工作、居民參與公共事務(wù)治理，培育公共理性提供了實驗載體。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，治理主體各方在協(xié)商解決社區(qū)事務(wù)當(dāng)中容易產(chǎn)生以各自利益為出發(fā)點的矛盾，缺乏公共理性是導(dǎo)致“三社”難以聯(lián)動和公民參與不足的重要因素。但是，某些社區(qū)將社區(qū)事務(wù)的商討轉(zhuǎn)移到各方黨組織聯(lián)合開展的黨員生活會、黨小組學(xué)習(xí)會等會上進行協(xié)商時，發(fā)現(xiàn)各方參與討論的積極性有所提高，在存在較多矛盾的意見方面更加容易獲得一致。究其根本，黨在協(xié)商民主、批評與自我批評等方面的優(yōu)良傳統(tǒng)，有助于參與社區(qū)事務(wù)治理的各方能夠以更加平等、理性、負責(zé)的態(tài)度進行溝通和交流。

（二）對接方案

諸如“大黨建”“黨建聯(lián)席會”“區(qū)域化黨建”“黨建社會化”等社區(qū)聯(lián)合黨建在本質(zhì)上是一種聯(lián)動的工作方法。在實踐當(dāng)中，已有諸多地區(qū)意識到并積極開展以黨建促治理，在社區(qū)治理與社區(qū)黨建復(fù)合制結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)初步形成了一些工作經(jīng)驗和模式。未來，要在此基礎(chǔ)上進一步將聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動”進行科學(xué)對接：

首先，完善聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動”對接的工作規(guī)范。各地可以根據(jù)自身的實際情況，制定黨建與治理對接工作條例，明確基層黨建與社區(qū)治理兩項方略各自的目標與計劃，重點是建立完善的社區(qū)、社會組織、社工機構(gòu)中黨組織聯(lián)合共建的目標、職責(zé)體系，完善工作開展的程序、考評機制等內(nèi)容，為對接的開展提供制度保障。

其次，在社區(qū)成立“三社聯(lián)動”黨建部。社區(qū)可根據(jù)現(xiàn)實需要在聯(lián)合黨建與社區(qū)治理復(fù)合制基礎(chǔ)上成立“三社聯(lián)動”黨建部，黨建部由社區(qū)居委會負責(zé)人、社會組織黨組織負責(zé)人、社會工作機構(gòu)黨組織負責(zé)人構(gòu)成，隸屬于社區(qū)聯(lián)合黨建委員會?！叭缏?lián)動”黨建部負責(zé)協(xié)調(diào)“三社”共同治理的社區(qū)事務(wù)，并向社區(qū)聯(lián)合黨建委員會負責(zé)，聯(lián)合黨建委員會根據(jù)需要及時向駐區(qū)單位、企業(yè)、居民等其他治理主體宣傳“三社聯(lián)動”的工作內(nèi)容。

再次，著重明確“三社聯(lián)動”黨建部職責(zé)，避免黨組織包辦一切事務(wù)?！叭缏?lián)動”黨建部應(yīng)根據(jù)社區(qū)事務(wù)的特點，有針對性地發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢。在公共事務(wù)管理、資源整合、組織協(xié)調(diào)等方面可重點突出聯(lián)合黨建部的聯(lián)動優(yōu)勢，而在公共服務(wù)的市場化選擇、服務(wù)內(nèi)容的水平提升等方面，要重點發(fā)揮社會組織、社工機構(gòu)等治理主體的作用。需要指出的是，諸如此類問題，可以在聯(lián)合黨建與“三社聯(lián)動”的復(fù)合制結(jié)構(gòu)內(nèi)部得到有效的協(xié)商解決，避免由于信息不暢、治理主體的地位差異而導(dǎo)致聯(lián)動的困境。因此，可以說聯(lián)合黨建的主要職責(zé)是為“三社”治理社區(qū)公共事務(wù)提供協(xié)商平臺，促進社區(qū)、社會組織、社工機構(gòu)形成平等互信的工作關(guān)系，同時做好組織協(xié)調(diào)工作。例如在社區(qū)公共服務(wù)購買當(dāng)中，黨建部要積極發(fā)揮黨員作用，做好項目購買前中后的組織協(xié)調(diào)工作：項目購買前要征集民意、設(shè)立項目，項目購買中要及時關(guān)注契約談判、項目開展、糾紛調(diào)解、監(jiān)督考核等事項，項目結(jié)束時要跟蹤績效評估、述職匯報等工作。作為復(fù)合制結(jié)構(gòu)中對接的另一頭，“三社”要分工負責(zé)項目的具體執(zhí)行。

可以看到，隨著居民對社區(qū)服務(wù)水平的需求不斷提高，通過創(chuàng)新基層治理的制度機制，發(fā)揮現(xiàn)有基層治理資源的整合優(yōu)勢與聯(lián)動功能已經(jīng)越來越重要。因此，在實踐當(dāng)中要著力提升基層工作隊伍的素質(zhì)，完善解決基層工作人員生活水平和個人發(fā)展問題的制度保障，使之能夠在進一步探索推進聯(lián)合黨建與社區(qū)治理復(fù)合制結(jié)構(gòu)的規(guī)范運轉(zhuǎn)中發(fā)揮創(chuàng)造性作用，避免黨建形式化加劇社區(qū)治理內(nèi)卷化現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正使聯(lián)合黨建盤活基層治理全局，實現(xiàn)“一子”解黨建形式化和治理內(nèi)卷化“雙征”的治理效果。

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責(zé)任編輯 周 榮endprint