王 靜,杜為公,吳 悠,劉 俊

(武漢輕工大學(xué) 湖北縣域發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430023)

麻城市乘馬崗鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告

王 靜,杜為公,吳 悠,劉 俊

(武漢輕工大學(xué) 湖北縣域發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430023)

山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題是阻礙當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。使用問卷和訪談的方法對山區(qū)的典型代表麻城市乘馬崗鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：麻城市乘馬崗鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在信息不暢通、流轉(zhuǎn)方式單一、流轉(zhuǎn)價(jià)格不統(tǒng)一以及農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)平原耕地的問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員、農(nóng)地質(zhì)量、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)地確權(quán)以及社會(huì)保障體系等方面的缺陷是造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的深層次原因。要破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的困境，需要設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員，打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)；培育適合山區(qū)地帶規(guī)模經(jīng)營的新型流轉(zhuǎn)主體；建立科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制；加大對國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，突出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的示范效應(yīng)；繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)地確權(quán)登記制度；增加農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)，健全社會(huì)保障體系。

山區(qū)；麻城；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)

1 引言

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施意味著我國第一次實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，在30多年的時(shí)間里極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長。但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，原有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的弱勢逐漸凸顯，農(nóng)地細(xì)碎化、農(nóng)村勞動(dòng)力代際傳承的斷裂等問題已成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重大障礙。依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是破解當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的根本手段，已成為政府和社會(huì)的共識(shí)。

長期以來，農(nóng)地是農(nóng)民的基本保障。在保障農(nóng)民根本利益的情況下順利推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是考驗(yàn)政府執(zhí)政智慧的大事。我國幅員遼闊，多山區(qū)而少平原，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難易程度往往因地區(qū)差異而不同，實(shí)踐證明山區(qū)的農(nóng)地比平原更加難以流轉(zhuǎn)。

麻城位于大別山區(qū)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人均耕地面積約為1.06畝，低于全國平均水平。乘馬崗鎮(zhèn)是麻城的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，下轄43個(gè)村，人均平原耕地面積不足1畝，素有“七山一水二分田”之說，屬于典型的山區(qū)經(jīng)濟(jì)。盡管乘馬崗鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得了巨大發(fā)展，但近年來該鎮(zhèn)農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象普遍，已對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。當(dāng)?shù)卣谕ㄟ^農(nóng)地流轉(zhuǎn)來促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，但在實(shí)踐過程中卻面臨難以推動(dòng)的困境。那么，當(dāng)前乘馬崗鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀是什么？面臨哪些流轉(zhuǎn)問題？導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的深層原因又是什么？怎樣促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行？帶著這些問題，本研究對乘馬崗鎮(zhèn)下轄部分村進(jìn)行了為期21天的社會(huì)調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括農(nóng)戶家庭基本情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況和流轉(zhuǎn)環(huán)境情況，共走訪15個(gè)村，采訪麻城市國土資源局相關(guān)人士，收回150份問卷(有效問卷118份)、3段訪談錄音，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行定性和定量分析相結(jié)合的研究。

2 國內(nèi)外同課題研究概述

農(nóng)地制度改革是黨中央長期關(guān)注的焦點(diǎn)，為切實(shí)提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，黨中央致力推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，建立規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。比如，2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，《意見》指出應(yīng)“充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)作用，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展”。

國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究多集中于農(nóng)地的交易，包括農(nóng)地交易市場的形成、農(nóng)地交易價(jià)格的制定和農(nóng)地交易的影響因素等方面。政府在農(nóng)地交易市場形成過程中扮演的角色必不可少[1](Kironde，2000)，非農(nóng)勞動(dòng)力市場快速發(fā)育會(huì)促進(jìn)農(nóng)地交易市場的發(fā)展[2](Kung，2002)。農(nóng)地交易成本是導(dǎo)致農(nóng)地市場交易價(jià)格顯著差異的重要因素[3-4](Lence et al，1999；Chavas et al，1999)。農(nóng)地交易一般發(fā)生在熟人之間，雙方的關(guān)系是影響交易成功的重要因素[5](Perry et al，2001)，農(nóng)戶會(huì)優(yōu)先選擇與其有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的對方進(jìn)行農(nóng)地交易，在不存在這種關(guān)系時(shí)候會(huì)通過價(jià)格機(jī)制來進(jìn)行交易[6](Teklu et al，2004)。

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究多集中于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要性和動(dòng)因、農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿、推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策。隨著改革的深入，原有農(nóng)地制度已不能很好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大背景下推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)地的合理利用是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收[7-8](谷素華，2011；李俊高等，2016)，但大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的引入會(huì)消解農(nóng)地保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的責(zé)任，對經(jīng)濟(jì)上處于劣勢的家庭生計(jì)有負(fù)面影響[9](張建雷等，2014)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要受利益驅(qū)動(dòng)[10](呂晨光等，2013)，同時(shí)受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移狀況、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步情況、農(nóng)民純收入、農(nóng)地信息化等多因素驅(qū)動(dòng)[11](石東梅，2014)。影響農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的因素包括勞動(dòng)力市場因素[12](張永強(qiáng)等，2014)、地域因素[13](陳浩天，2015)、社會(huì)保障因素[14](劉金蕾等，2014)、家庭和生產(chǎn)環(huán)境因素[15](呂東輝等，2015)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)過程中既存在政策執(zhí)行偏差、市場機(jī)制不完備、造成的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高等問題[16](舒全峰等，2014)，也存在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體太過復(fù)雜、監(jiān)督制度不完善等問題[17](黃英，2015)。制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策需要重點(diǎn)關(guān)注政府支持力度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的管理、社會(huì)資本的農(nóng)業(yè)投資[18](蘭曉紅，2010)，重視城鄉(xiāng)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)也有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)[19](冒佩華等，2015)。特別要防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，采用經(jīng)濟(jì)力或者超經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)行推進(jìn)，因?yàn)橹袊r(nóng)村農(nóng)地承擔(dān)了太多的責(zé)任，其非生產(chǎn)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生產(chǎn)功能[20](葉敬忠等，2016)。

現(xiàn)有研究表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要手段，需要有序推進(jìn)。我國幅員遼闊，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在各地的實(shí)踐過程中面臨很多不同問題，制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策時(shí)需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜。要了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，需要開展調(diào)查研究。農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告是在國內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上，為解決當(dāng)?shù)卮嬖诘膶?shí)際問題而進(jìn)行的深入研究。在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以推動(dòng)的背景下，不少學(xué)者采取實(shí)地調(diào)查的形式研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境、造成困境的深層原因，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況提出了有針對性的對策建議[21-27](王春超等，2008；鮮開林，2010；練建熙等，2010；李齊，2010；楊春玲，2015；李慧清等，2015；邵培霖等，2015)。但現(xiàn)有調(diào)研報(bào)告多以平原發(fā)達(dá)地區(qū)居多，山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)研報(bào)告較少，研究山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境及成因，提出針對山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境的建議，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3 乘馬崗鎮(zhèn)調(diào)查農(nóng)戶基本情況

3.1 家庭情況

對有效調(diào)查問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)：只有6戶農(nóng)戶為種養(yǎng)殖農(nóng)戶，占比約5.1%，絕大多數(shù)農(nóng)戶屬于兼業(yè)農(nóng)戶；戶主的平均年齡為53歲，沒有小于25歲的被訪戶主；戶主的受教育水平在小學(xué)及以下的約占47.5%，高中及以上只占約14.4%；參加調(diào)查的農(nóng)戶家庭共有518口人，家庭平均規(guī)模為4.4人；調(diào)查農(nóng)戶家庭農(nóng)地承包總面積671.2畝，實(shí)際經(jīng)營總面積455.2畝，每農(nóng)戶家庭平均承包農(nóng)地面積約5.7畝，平均實(shí)際經(jīng)營面積約3.9畝；去年家庭平均外出務(wù)工收入達(dá)到34565.3元，人均務(wù)工收入7855.8元，而每戶家庭農(nóng)業(yè)總收入的均值只有4365.6元，人均農(nóng)業(yè)收入992.2元。上述調(diào)查結(jié)果表明：乘馬崗鎮(zhèn)主要以兼業(yè)農(nóng)戶為主，戶主老齡化趨勢明顯，戶主的平均受教育水平較低。人均承包的農(nóng)地面積約1.3畝，大部分農(nóng)地處在山上，實(shí)際經(jīng)營面積人均約0.9畝，農(nóng)地人均實(shí)際經(jīng)營面積較少。家庭青壯年多在外務(wù)工，收入主要以務(wù)工收入為主，農(nóng)業(yè)收入占總收入比重較低。

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況

對有效的調(diào)查問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)：在全部118份農(nóng)戶調(diào)查中只有16戶農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)總面積78.5畝，占調(diào)查農(nóng)戶承包農(nóng)地總面積的11.7%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)困難。但農(nóng)地拋荒面積有151.6畝，約占承包總面積的22.6%，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)對乘馬崗鎮(zhèn)村委書記和麻城國土局相關(guān)人士的訪談中進(jìn)一步了解到該鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模只占總農(nóng)地面積的10%左右，流轉(zhuǎn)對象多為農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)對象中企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶較少，目前只有2—3戶，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包、出租為主，由于農(nóng)民大量外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏勞動(dòng)力，拋荒的農(nóng)地面積逐年增加。

總之，乘馬崗鎮(zhèn)的農(nóng)地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，政府希望通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來解決當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際問題，但是在實(shí)際操作過程中卻遇到農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以推動(dòng)的困境，需要更深入的調(diào)查分析。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題分析

4.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢通，流轉(zhuǎn)渠道欠缺

在對乘馬崗鎮(zhèn)國土所相關(guān)人士的訪談中了解到“鎮(zhèn)政府中有一個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)辦公室，村政府中沒有設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，也沒有提供專門的機(jī)構(gòu)來發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息?！苯y(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)約7成農(nóng)戶在想要流轉(zhuǎn)農(nóng)地時(shí)往往是等待集體安排。調(diào)研結(jié)果顯示目前麻城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不能順暢流通，一般只有在被咨詢時(shí)政府才會(huì)提供有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的簡要介紹。

4.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式單一，流轉(zhuǎn)需求不足

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、委托經(jīng)營等幾種方式。轉(zhuǎn)包和出租是乘馬崗鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要流轉(zhuǎn)方式，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中8成以上采取的是轉(zhuǎn)包，1成左右農(nóng)戶采取的是出租，入股則占4%，而其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式幾乎沒有。就流轉(zhuǎn)的需求主體而言，目前只有2—3個(gè)企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶進(jìn)行過大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，主要是經(jīng)營生態(tài)農(nóng)莊或者搞養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈，還有很大部分山里的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不出去，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體類型和數(shù)量都較少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求不足。

4.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格地區(qū)差異較大

農(nóng)地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格在440元/畝左右，各地方價(jià)格并不一致。分析農(nóng)戶的調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格在300—500元/畝之間，在與農(nóng)戶的交談中了解到并沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)衡量農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，由村政府根據(jù)各流轉(zhuǎn)主體和市場情況確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，更多的是依賴當(dāng)?shù)卮逭土鬓D(zhuǎn)主體的主觀性判斷，缺少衡量農(nóng)地價(jià)格的統(tǒng)一指標(biāo)，使得各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格不一致，存在較大差異。

4.4 山區(qū)流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)烈，平原流轉(zhuǎn)意愿弱

調(diào)研數(shù)據(jù)表明農(nóng)戶的收入主要源于務(wù)工收入，占到農(nóng)戶總收入的80%以上。伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力尤其是青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力供給越來越不足，面對這樣的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶往往由于缺乏勞動(dòng)力愿意選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地。當(dāng)問及農(nóng)戶是否愿意農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，6成以上的農(nóng)戶表示愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但乘馬崗鎮(zhèn)地處大別山區(qū)，農(nóng)地大部分位于山區(qū)地帶，平原耕地較少，而山里農(nóng)地質(zhì)量較差，農(nóng)戶年紀(jì)大了也不好耕種，愿意流轉(zhuǎn)出去，但是平原上的耕地很少，年紀(jì)較大的農(nóng)戶又只會(huì)種田，認(rèn)為流轉(zhuǎn)出去后就失去了生活的依靠，所以不愿意流轉(zhuǎn)平原上的較好的耕地。由此可見，乘馬崗鎮(zhèn)多數(shù)農(nóng)戶還是愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)地，但主要還是山里的農(nóng)地，對保留平原上的農(nóng)地的意愿較強(qiáng)。

5 造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的深層原因分析

5.1 流轉(zhuǎn)信息員缺失，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)順暢推進(jìn)的前提是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的順暢流通，但在麻城市乘馬崗鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府內(nèi)并未設(shè)置相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員職位。據(jù)乘馬崗鎮(zhèn)國土資源所相關(guān)人士介紹，“如果企業(yè)或種植大戶想要轉(zhuǎn)入大面積農(nóng)地，一般會(huì)先找當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府，獲得鎮(zhèn)政府支持后再找當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?huì)，村委會(huì)再召開村民代表大會(huì)，向村民傳達(dá)企業(yè)和種植大戶的農(nóng)地需求，在征得村民同意后，統(tǒng)一測量被征地農(nóng)戶的農(nóng)地面積，再由村委會(huì)組織企業(yè)或種植大戶與農(nóng)戶簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同?！庇捎谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員的缺失，企業(yè)或種植大戶在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)不得不經(jīng)過繁瑣的手續(xù)，花費(fèi)較長的時(shí)間，而且一旦有農(nóng)戶不同意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，則前期的全部努力將會(huì)白費(fèi)，這無疑在無形中打壓了企業(yè)或種養(yǎng)植大戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。部分有意愿進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶希望轉(zhuǎn)入質(zhì)量較好的農(nóng)地，但是不知道有誰想要轉(zhuǎn)出去。由于農(nóng)地信息員的缺位，農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的信息所知甚少，使得“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”的不合理現(xiàn)象得以存在。

盡管鎮(zhèn)政府中存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)辦公室，但并未設(shè)置專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員，使得由上至下的多功能網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系無法有效建立，供求雙方信息無法順暢流動(dòng)，影響了農(nóng)地資源的合理配置。另外問卷調(diào)查顯示沒有一家農(nóng)戶對國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策非常了解，6成左右的農(nóng)戶只是比較了解，還有近4成的農(nóng)戶完全不了解國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。這表明當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的有效宣傳，大部分農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)知之甚少，急需農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的基本宣傳。

5.2 丘陵地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求不足

機(jī)械化耕種是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要模式之一，但是麻城市乘馬崗鎮(zhèn)地處大別山區(qū)，其中山地和低山丘陵面積占到全市面積的70%，平原面積占比較少，而且由于農(nóng)地的細(xì)碎化嚴(yán)重，使得農(nóng)業(yè)的機(jī)械化耕種難以施行。乘馬崗鎮(zhèn)主要以低山丘陵為主，人均平原耕地面積只有0.6—0.7畝，而山上農(nóng)地的土質(zhì)較差，同時(shí)缺少水源的灌溉，種植農(nóng)作物很容易發(fā)生旱情，因而農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)的主要是山上的農(nóng)地，這些原因使得目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要是想要發(fā)展養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈的大企業(yè)。據(jù)該鎮(zhèn)村委會(huì)書記介紹：“農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)出去的主要是山上農(nóng)地，山上農(nóng)地如果集中起來種植農(nóng)作物，由于不便于使用機(jī)械化操作，將達(dá)不到規(guī)模經(jīng)營的效果?！庇捎谇鹆甑貛мr(nóng)地環(huán)境的限制，使得整個(gè)麻城市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效需求不足，缺少新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體。

通過對農(nóng)戶的問卷和訪談?wù){(diào)查，絕大多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)他們在山上的農(nóng)地，甚至有的農(nóng)戶表示“希望政府能夠?qū)⑸缴系霓r(nóng)地集中收回，并給予被收地農(nóng)戶一定的補(bǔ)償”，這間接說明了麻城市內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給是充足的，但是山地的質(zhì)量和規(guī)模經(jīng)營的難度使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求不足，加上大量勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村會(huì)種地的農(nóng)戶越來越少，農(nóng)地的拋荒現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，乘馬崗鎮(zhèn)荒地面積已經(jīng)占到整個(gè)農(nóng)地面積的1/4，還有逐漸上升的趨勢，這嚴(yán)重妨礙了農(nóng)村農(nóng)地資源的合理利用，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而培育新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體顯得越來越重要。

5.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不健全，造成農(nóng)戶利益受損

農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格直接關(guān)系農(nóng)戶的切身利益，是農(nóng)戶流出農(nóng)地的基本動(dòng)力。但是實(shí)際中農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格不知或者知之甚少，當(dāng)問及農(nóng)戶每畝農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)，部分農(nóng)戶表示300多元/畝，部分農(nóng)戶表示每畝在400元左右，還有部分農(nóng)戶表示在500元/畝，沒有一位農(nóng)戶能夠準(zhǔn)確說出當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。因?yàn)閷r(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息的缺乏，絕大多數(shù)農(nóng)戶喪失了掌控農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的主動(dòng)權(quán)。

由于缺乏專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)和人員，政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制遲遲不能建立。流轉(zhuǎn)農(nóng)地的價(jià)格主要是在企業(yè)或種植養(yǎng)殖大戶在確定流轉(zhuǎn)的農(nóng)地后根據(jù)農(nóng)地市場情況，并與農(nóng)戶談判來確定的，合同簽訂一般在5年，5年以后企業(yè)或種植養(yǎng)殖大戶想要續(xù)簽然后再根據(jù)市場重新確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。盡管當(dāng)?shù)卣淖龇ㄒ呀?jīng)在一定程度上維護(hù)了農(nóng)戶的利益，但是由于缺少各種定量的價(jià)格評估指標(biāo)，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的價(jià)格確實(shí)帶有不少主觀性，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，使得流出農(nóng)地的農(nóng)戶利益蒙受損失。

5.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢，地區(qū)整體流轉(zhuǎn)計(jì)劃受阻

農(nóng)地整體項(xiàng)目能有效改善農(nóng)地的細(xì)碎化問題，對提高農(nóng)地的產(chǎn)出率具有重要作用。但是由于農(nóng)戶農(nóng)地已經(jīng)根據(jù)承包合同確定下來，如果農(nóng)戶不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地整理項(xiàng)目將難以實(shí)施。如農(nóng)村要重新整理一塊農(nóng)地，盡管大部分農(nóng)戶表示同意農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是由于極少部分農(nóng)戶農(nóng)地剛好處于要整理農(nóng)地的中間地帶，而這部分農(nóng)戶又極不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，則整個(gè)地區(qū)的農(nóng)地整理項(xiàng)目就無法繼續(xù)推進(jìn)。

極少部分農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不夠，農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得收益的示范效應(yīng)不足，當(dāng)村委會(huì)推進(jìn)一塊農(nóng)地的流轉(zhuǎn)時(shí)，盡管有80%以上的人都愿意農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是由于極少數(shù)農(nóng)戶不同意農(nóng)地流轉(zhuǎn)，那么整塊地就流轉(zhuǎn)不出去。由于極少部分農(nóng)戶認(rèn)識(shí)的局限性，往往阻礙了整個(gè)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)計(jì)劃的推進(jìn)，因而對這些農(nóng)戶宣傳和開導(dǎo)工作顯得尤為重要。

5.5 農(nóng)地確權(quán)登記滯后，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加

農(nóng)村農(nóng)地確權(quán)登記有利于保障農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)益，維護(hù)其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的利益，為此，2013年中央1號(hào)文件明確指出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。當(dāng)問及農(nóng)戶是否已經(jīng)進(jìn)行了農(nóng)地的確權(quán)登記時(shí)，多數(shù)農(nóng)戶表示不清楚，大部分農(nóng)戶只知道農(nóng)地的承包權(quán)。由于農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，權(quán)屬關(guān)系混亂，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的清晰界定存在較高難度，一定程度上影響了農(nóng)地確權(quán)的登記。目前麻城市下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村農(nóng)地確權(quán)登記工作還處在推進(jìn)過程中，將確權(quán)登記覆蓋整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)仍然任重而道遠(yuǎn)。

5.6 農(nóng)民主要依賴農(nóng)地解決后顧之憂

麻城市農(nóng)村社會(huì)保障體系近年來不斷完善，但是水平依然很低，農(nóng)地仍然被大部分農(nóng)戶視作生活的保障。國土局有關(guān)人士表示“當(dāng)將絕大部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶所保留的農(nóng)地小于0.3畝時(shí)，村委會(huì)會(huì)強(qiáng)制農(nóng)地轉(zhuǎn)入方為流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶購買農(nóng)村社保?！北M管這在一定程度上緩解了農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地之后的擔(dān)憂，但是由于要求較高，農(nóng)村社會(huì)保障的水平較低，不能有效激發(fā)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的熱情，特別是流轉(zhuǎn)平原耕地的熱情。部分農(nóng)戶直接表示種了一輩子地，不會(huì)做其他工作，如果把農(nóng)地全部流轉(zhuǎn)出去后，一家子的吃飯就成問題了。這充分表明了不健全的社會(huì)保障體系下農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)農(nóng)地之后自身生活的擔(dān)憂，完善社會(huì)保障制度，解決農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地之后的后顧之憂是當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)。

6 建議

6.1 設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員，打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)

信息的傳遞是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，破解農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不對稱的關(guān)鍵在于建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員來傳遞相關(guān)的信息。各村可以安排村干部擔(dān)任農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員，在保證一定辦公經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，由他來搜集和發(fā)布有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)戶在這個(gè)平臺(tái)上，可以對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策進(jìn)行咨詢，農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)可以給予農(nóng)戶一些與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的指導(dǎo)，監(jiān)督供求雙方合同的簽訂，并在發(fā)生糾紛時(shí)，進(jìn)行調(diào)解，進(jìn)而規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。而市政府可以設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的科技服務(wù)平臺(tái)，給予技術(shù)上的支持，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的經(jīng)營提供技術(shù)保障，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

6.2 培育適合山區(qū)地帶規(guī)模經(jīng)營的新型流轉(zhuǎn)主體

山區(qū)大規(guī)模機(jī)械化種植難度高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求方少，因此，培育適合山區(qū)地帶規(guī)模經(jīng)營的新型流轉(zhuǎn)主體成為關(guān)鍵。山區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于農(nóng)業(yè)機(jī)械具有特殊的要求，可以對不同廠家生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)進(jìn)行試驗(yàn)示范，選擇農(nóng)戶愿意接受的機(jī)器用具進(jìn)行推廣，同時(shí)組織專家對適合本地的農(nóng)機(jī)進(jìn)行研究，研發(fā)適合山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)機(jī)械。政府可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的形式入股，讓其憑借對農(nóng)地的熟悉程度發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提高生產(chǎn)效率。政府還可以努力培育壯大一些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，憑借農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的豐厚實(shí)力，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供銷一體化。

6.3 建立科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制

山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的另一大困境就是價(jià)格問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格是農(nóng)戶最關(guān)心的，許多農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的之一就是想獲得更高的收益，那么，建立科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制就顯得尤為重要。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須要保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，不能以犧牲農(nóng)戶的權(quán)益來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)當(dāng)積極向農(nóng)戶介紹農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格政策，避免農(nóng)戶因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)知識(shí)而盲目流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣梢栽O(shè)立專家組或者請相關(guān)的專業(yè)人士，對農(nóng)地的地理位置、農(nóng)地質(zhì)量以及農(nóng)地產(chǎn)出水平等進(jìn)行有效的評估，以供農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估時(shí)參考。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建立有效的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，對農(nóng)地未來的增減值、農(nóng)地征收所需的補(bǔ)償?shù)葐栴}作出明確的解釋和規(guī)定。

6.4 加大對國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，突出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的示范效應(yīng)

農(nóng)戶的意愿是農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)施的關(guān)鍵，農(nóng)戶對國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識(shí)不足，很有可能導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈，最終致使整個(gè)流轉(zhuǎn)計(jì)劃失敗，所以山區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大對國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，突出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的示范效應(yīng)，改變農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面看法。無論是設(shè)立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息員還是打造流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，在傳遞農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的同時(shí)，都應(yīng)該向農(nóng)戶積極宣傳國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。每月按時(shí)下訪農(nóng)戶，進(jìn)行政策的宣傳，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功的案例，可以列為示范，可供有興趣進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶參考。對于那些不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，可以組織專門人員積極開導(dǎo)，解釋相關(guān)政策的同時(shí)，如實(shí)告知農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)收益，讓農(nóng)戶知道農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利弊，改變農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面看法，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效實(shí)施。

6.5 繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)地確權(quán)登記制度

破解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記滯后困境的方法是繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷完善農(nóng)地確權(quán)登記制度，清除農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的障礙。確權(quán)登記的滯后大大提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，從制度上影響了農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)。為此，山區(qū)政府需要從制度上打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙，一是要加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)的登記，盡快做到整個(gè)地區(qū)農(nóng)地確權(quán)登記全覆蓋；二是要在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

6.6 增加農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)，健全社會(huì)保障體系

在土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，要切實(shí)保障農(nóng)戶的正常生活，不能損害農(nóng)戶的應(yīng)有權(quán)益。農(nóng)戶對農(nóng)地的過分依賴導(dǎo)致他們對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的信心不足，要緩解這種現(xiàn)象，就要增加農(nóng)戶的就業(yè)機(jī)會(huì)，健全社會(huì)保障體系。一方面農(nóng)民只有擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，才不會(huì)對農(nóng)地過分依賴，才會(huì)愿意將其擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出，那么，提供各種形式的就業(yè)機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源是破解農(nóng)戶過度依賴農(nóng)地的關(guān)鍵。為此，山區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以提供技術(shù)培訓(xùn)，教農(nóng)戶一技之長；參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的企業(yè)或合作社可以優(yōu)先聘請失地農(nóng)戶，提供就業(yè)機(jī)會(huì)；將農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，公布就業(yè)信息，鼓勵(lì)農(nóng)民積極就業(yè)。另一方面政府要不斷健全社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等保障體系，切實(shí)保障農(nóng)民生活，生活有了保障，農(nóng)戶才愿放手農(nóng)地，才能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利發(fā)展。

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Investigation study on farmland transferin Chengmagang town

WANGJing,DUWei-gong,WUYou,LIUJun

(Research Center of Hubei County Economic Development, Wuhan Polytechnic University, Wuhan 430023, China)

The problem of rural land transfer is an important problem that hinders the local farmers' income increasing and rural economic development. After an investigation into farmland transfer by using questionnaires and interviews on theChengmagang townof Macheng City which is a typical mountain, this paper finds that: land transferinformationpresence, the single transfer mode, the not uniformtransfer price and farmers’ lower transfer aspiration are the main problems. The defects of farmland transfer information, land quality, land transfer price mechanism, farmers’ willingness to transfer, landright and the social security system have causedthe local land transfer problem.To solve the predicament of rural land transfer, we should set up a dedicated staff to build a service platform for the new rural land circulation, and cultivate the new scale management for the main mountainous areas, and establish scientific and reasonable transfer price evaluation mechanism, and increase the national land circulation policy propaganda, and continue to deepen the reform of agricultural land the property right system, and improve the social security system.

mountainous area; macheng; land transfer; agricultural

2017-03-10.

2017-04-10.

王靜(1990- )，男，碩士研究生，E-mail：wjwhpu@126.com.

杜為公(1963- )，男，教授，E-mail：18702711368@163.com.

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16BJY102)；國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目(13FJY007)；湖北省社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目(2014043).

2095-7386(2017)02-0084-07

10.3969/j.issn.2095-7386.2017.02.016

F 307.1

A