□ 蘭順正

美國國家航天委員會的前世今生

□ 蘭順正

▲ 美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，要求重新設(shè)立國家航天委員會

美國總統(tǒng)特朗普不久前簽署了一項(xiàng)行政令，要求重新設(shè)立國家航天委員會。數(shù)位國會議員、工業(yè)界官員和“阿波羅11號”航天員奧爾德林等出席了在白宮舉行的簽署儀式。特朗普在持續(xù)10分鐘的簽署儀式上說，宣布重設(shè)國家航天委員會向世界發(fā)出了一個(gè)明確信號，即美國正在恢復(fù)令其自豪的航天領(lǐng)先傳承。特朗普還表示，國家航天委員會將成為政府內(nèi)引導(dǎo)航天政策的中樞，他將從那里聽取意見、信息和行動建議。

兩次組建兩次撤銷

美國國家航天委員會在歷史上經(jīng)歷了兩次組建和撤銷。該委員會曾經(jīng)分別存在于1958年至1973年以及1989年至1993年之間。

1958年美國國會發(fā)布了首部航天法，要求在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)建立一個(gè)9人的國家航空航天委員會。這個(gè)委員會應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)親自擔(dān)任主席，成員包括國防部長、國務(wù)卿、宇航局長、原子能委員會主席以及其他高級政府官員和3名平民。雖然艾森豪威爾當(dāng)時(shí)建立了一個(gè)航天委員會，但并沒有完全按照國會的要求來辦。實(shí)際上，他只是在國家安全委員會里安排了一些人來處理航天事務(wù)，并在國家安全委員會流程內(nèi)處理航天政策問題。在此期間，國家航天委員會并未發(fā)揮實(shí)際作用。

在肯尼迪政府初期，出現(xiàn)了一個(gè)啟用航天委員會機(jī)制的機(jī)會。1961年4月12日，蘇聯(lián)實(shí)施了第一次載人航天飛行，肯尼迪受此刺激，要求副總統(tǒng)約翰遜“出任航天委員會主席，負(fù)責(zé)全面調(diào)查美國在航天領(lǐng)域的狀況”。

航天委員會在1961—1962年期間雖然人員很少，但在其后的肯尼迪政府執(zhí)政期間卻一直活躍于航天領(lǐng)域，尤其是在如何組織政府活動、發(fā)展和運(yùn)行商業(yè)通信衛(wèi)星方面。

約翰遜政府時(shí)期，由副總統(tǒng)胡伯特·漢弗利在1965年出任航天委員會主任。但航天委員會在1964—1968年間沒有特別活躍的表現(xiàn)。到約翰遜政府末期，航天委員會已經(jīng)是一個(gè)名存實(shí)亡的機(jī)構(gòu)。

在尼克松的第一任期內(nèi)，航天委員會積極參與白宮關(guān)于“后阿波羅”航天計(jì)劃、國際航天合作新方式、是否研制航天飛機(jī)等重要事務(wù)的討論。但是該委員會從未公開介入軍事航天和國家安全航天事務(wù)，也沒有在高層決策中起到過主要作用。只是白宮辦公廳內(nèi)部幾個(gè)航天政策咨詢單位之一。

在尼克松第二個(gè)任期時(shí)，國家航天委員會被其宣布撤銷。尼克松認(rèn)為，美國國家航天活動的基本政策問題已經(jīng)解決，跨部門的必要聯(lián)系已經(jīng)建立起來，所以航天委員會不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，而這一觀點(diǎn)得到了副總統(tǒng)認(rèn)同。

在福特與卡特當(dāng)政期間，航天政策建議的制定由白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室負(fù)責(zé)。羅納德·里根出任總統(tǒng)后的前18個(gè)月里，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室依然是制訂航天政策的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1987年，國會曾試圖通過立法來重建獨(dú)立的航天委員會，參議院為此試圖提名一人出任航天委員會執(zhí)行秘書，并有權(quán)強(qiáng)迫此人作證。里根否決了這項(xiàng)法案。1988年，國會又在美國宇航局的1989年撥款法案中加入了創(chuàng)建國家航天委員會的條款。里根簽署了這項(xiàng)法案，但這項(xiàng)法案直到里根離任之后，才由下一任總統(tǒng)落實(shí)。新的國家航天委員會在1989年2月1日開始運(yùn)行，副總統(tǒng)丹·奎爾出任主席。

在其后4年中，國家航天委員會為陷入停滯的民用航天計(jì)劃復(fù)興起到了非常積極的作用。喬治·布什總統(tǒng)在1989年7月20日提出的重返月球、載人登火星“太空探索倡議”計(jì)劃，其主要幕后推動者就是國家航天委員會及其成員。蘇聯(lián)解體后，國家航天委員會開展外延性工作，在與新的俄羅斯政府建立商業(yè)及政府間航天合作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。但是，航天委員會的影響力局限在民用和商業(yè)航天領(lǐng)域，在國家安全航天相關(guān)活動中并沒有扮演過積極角色。另外，航天委員會經(jīng)常介入美國宇航局日常管理活動，引起了美國宇航局高層官員的強(qiáng)烈反感。1993年1月克林頓上任后不久，國家航天委員會和副總統(tǒng)航天政策咨詢委員會就停止了工作。

2008年8月，獲得總統(tǒng)候選人提名的巴拉克·奧巴馬承諾如果他當(dāng)選總統(tǒng)，將重新振作國家航天委員會，并要求該委員會直接向他本人報(bào)告，而不是通過副總統(tǒng)。奧巴馬承諾將重建這個(gè)直接向總統(tǒng)報(bào)告的委員會。該委員會將監(jiān)管和協(xié)調(diào)民用、軍用、商用和國家安全航天活動。但是奧巴馬就任后，上述選戰(zhàn)中的承諾并未落實(shí)。因?yàn)樯婕昂教斓牟煌块T均對集中化的航天管理體制提出了反對意見，尤其是國家安全航天界。

新國家航天委員會的作用

據(jù)報(bào)道，此次特朗普新設(shè)立的國家航天委員會在架構(gòu)上將同老布什政府時(shí)期類似，如特朗普此前就曾宣布的那樣由副總統(tǒng)彭斯領(lǐng)導(dǎo)，常任委員包括國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長、交通運(yùn)輸部長、國土安全部長、國家情報(bào)總監(jiān)、白宮管理與預(yù)算辦公室主任、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、美國宇航局局長、白宮科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國土安全與反恐事務(wù)助理、參聯(lián)會主席共12人，臨時(shí)委員為委員會主席指定的其他行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)及總統(tǒng)行政辦公室官員。而國家航天委員會的宗旨是向總統(tǒng)提供國家航天政策和戰(zhàn)略方面的咨詢建議，并根據(jù)總統(tǒng)要求開展一些頂層協(xié)調(diào)工作，具體職能主要包括六個(gè)方面：一是審議國家航天政策，制定國家航天活動戰(zhàn)略；二是就航天政策和航天相關(guān)問題向總統(tǒng)提供建議；三是對總統(tǒng)國家航天政策和戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)；四是促進(jìn)美國軍民商航天部門的合作及技術(shù)和信息的交流；五是就參與航天國際合作向總統(tǒng)提供建議；六是協(xié)調(diào)重大航天政策分歧。

筆者認(rèn)為此次設(shè)立的國家航天委員會，會對美國未來的太空活動產(chǎn)生大量積極的影響。

首先，由于當(dāng)前美國的航天活動主要涉及情報(bào)、軍事、民用和商業(yè)航天等部門，這些部門性質(zhì)截然不同但相互依賴，每個(gè)部門都為了各自不同的目的而制定計(jì)劃、投資和運(yùn)行，相互之間缺乏適當(dāng)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致太多的重復(fù)性工作，影響了美國航天事業(yè)的發(fā)展。而國家航天委員會的成立，可將性質(zhì)不同但相互依賴的航天部門（情報(bào)、軍事、民用和商業(yè)航天）組織起來共同服務(wù)國家利益，通過國家級監(jiān)管和組織協(xié)調(diào)，確保每個(gè)航天部門都在提升美國利益中扮演適當(dāng)?shù)慕巧_保國家資源都用于實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，鞏固美國航天領(lǐng)導(dǎo)地位。如在7月6日，剛上任不久的美國副總統(tǒng)兼國家航天委員會主席麥克·彭斯就訪問美國宇航局肯尼迪航天中心并發(fā)表演講，誓稱要恢復(fù)美國在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力，并將重返月球并登陸火星。

同時(shí)值得注意的是，此次的行政令要求設(shè)立“用戶咨詢小組”，類似于上屆國家航天委員會下設(shè)的“航天政策咨詢委員會”，以就航天問題向委員會提供外部建議。而兩者的一個(gè)不同之處是用戶咨詢小組強(qiáng)調(diào)“參與航天活動的各行業(yè)和其他非聯(lián)邦實(shí)體的利益在委員會內(nèi)要得到充分的代表，尤其是商業(yè)實(shí)體的利益”。筆者認(rèn)為，這意味著在將來商業(yè)航天在美國會得到進(jìn)一步的發(fā)展和重視。美國的商業(yè)航天發(fā)展起步較早，早在20世紀(jì)六七十年代就開始探索發(fā)展商業(yè)航天，20世紀(jì)八十年代起，美國各屆政府相繼發(fā)布了相關(guān)政策與法律，開始引導(dǎo)政府部門與私營企業(yè)開展合作，促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場競爭，打破傳統(tǒng)航天產(chǎn)業(yè)的壟斷模式，推動商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。在一系列政策與法律的支持下，美國商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)迅速崛起。目前美國知名民間航天公司有太空技術(shù)探索公司、藍(lán)色起源、維珍銀河等，這些企業(yè)對于美國航天事業(yè)的發(fā)展都有著不小的貢獻(xiàn)。

另外，國家航天委員會的建立，還將更好地協(xié)調(diào)美國與其他航天國家的外交關(guān)系。小布什當(dāng)政時(shí)期，美國的太空戰(zhàn)略顯得專橫而排外，不但在領(lǐng)先的領(lǐng)域?qū)で蠼^對太空優(yōu)勢，確保美國太空霸主地位；同時(shí)在太空部署武器的意圖更為明確，措詞更為強(qiáng)硬。奧巴馬上臺以后，對美國的太空戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整。在太空武器化問題上更加收斂,在太空合作和太空國際治理方面更加開放,并由單邊主義轉(zhuǎn)為多邊主義。同時(shí)明確了在太空開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)美國與其他國家的合作，使太空技術(shù)和太空開發(fā)能夠得到有效加強(qiáng)。而特朗普政府在太空政策上顯然一定程度上繼承了其前任的衣缽。此次建立的國家航天委員會負(fù)責(zé)提出國家航天政策和戰(zhàn)略建議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)航天活動，將能更有效地在國際上表達(dá)美國的航天利益訴求。同時(shí)國務(wù)卿、商務(wù)部長等作為國家航天委員會的成員，也為更好地協(xié)調(diào)美國與其他航天國家的外交關(guān)系提供了便利。★