王杉杉

[摘要]經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，社會(huì)的轉(zhuǎn)型引發(fā)了很多的環(huán)境公害案件，環(huán)境民事公益訴訟制度成為社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。為推動(dòng)該制度的實(shí)施與發(fā)展，文章主要以訴訟中最為棘手的原告資格及范圍問(wèn)題進(jìn)行探討，提出擴(kuò)大適格主體范圍，對(duì)“機(jī)關(guān)”的規(guī)定予以明確，放寬對(duì)“組織”條件的限制，從訴訟主體資格層面為該制度的建設(shè)作出進(jìn)一步完善建議。

[關(guān)鍵詞]民事訴訟；環(huán)境民事公益訴訟；原告資格

2015年的“泰州天價(jià)訴訟案”，追溯于2011年泰州市6家化工企業(yè)為降低工業(yè)廢酸的處理成本，將廢酸直接交于沒(méi)有資質(zhì)的公司處理，導(dǎo)致古馬干河、如泰運(yùn)河嚴(yán)重污染。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)這6家企業(yè)提起了環(huán)境民事公益訴訟，訴訟中控辯雙方就原告主體資格進(jìn)行了激烈的辯論。此案最終經(jīng)江蘇省高級(jí)人民法院兩度開(kāi)庭做出二審判決以及最高人民法院駁回泰州1.6億元天價(jià)訴訟案再審申請(qǐng)，支持了原告請(qǐng)求被告企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)1.6億余元的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定了泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為社會(huì)組織具有提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。這一做法為今后各地法院審理類似環(huán)境污染案件訴訟主體資格的認(rèn)定起到了巨大的示范效應(yīng)。環(huán)境民事公益訴訟這一新型制度其主要為保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公共利益，任何公民、法人或其他組織（包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)）在認(rèn)為環(huán)境已經(jīng)或正在或?qū)?lái)受到直接或間接的損害時(shí)，均有權(quán)以自己的名義代表國(guó)家或社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公益侵害人的行為提起訴訟，要求行為人停止環(huán)境侵害行為，并追究其相應(yīng)法律責(zé)任的訴訟制度。為推動(dòng)該制度的適用與發(fā)展，本文主要從原告資格及范圍為切入點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行探析。

一、環(huán)境民事公益訴訟原告資格的法律規(guī)定

我國(guó)法律有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟制度的立法還不夠健全，該制度的法律規(guī)定首見(jiàn)于《民事訴訟法》第55條，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”可以針對(duì)環(huán)境污染案件向人民法院提起公益訴訟，此即環(huán)境民事公益訴訟制度的確立。但法律對(duì)具體的“機(jī)關(guān)”卻沒(méi)有明確?！董h(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）第58條對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了明確，即該“組織”必須要在設(shè)區(qū)的市級(jí)政府登記、專門(mén)從事環(huán)境公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄。盡管《環(huán)保法》對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了細(xì)化，但法律對(duì)“機(jī)關(guān)”的范圍仍然不夠清晰，還是處于理論爭(zhēng)議的階段。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)方面的法律中，對(duì)“機(jī)關(guān)”有規(guī)定的當(dāng)屬《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款中規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”。而對(duì)于其他的機(jī)關(guān)，我國(guó)法律并未有所明確。

二、檢察機(jī)關(guān)作為原告資格的思考

（一）理論優(yōu)勢(shì)

首先，無(wú)論是大陸法系，還是英美法系，多數(shù)國(guó)家均把檢察院作為有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的當(dāng)然主體，檢察院作為最高法律秩序和道德秩序的代表者，有權(quán)對(duì)民事和行政爭(zhēng)議進(jìn)行干預(yù)。作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其始終肩負(fù)維護(hù)和保障國(guó)家公共安全和社會(huì)公共利益的重?fù)?dān)。其次，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性加之信息公開(kāi)制度的不完善，導(dǎo)致環(huán)境污染案件中證據(jù)收集的難度加大，而檢察院擁有專業(yè)的法律人才，國(guó)家財(cái)政的支撐，強(qiáng)大的調(diào)查取證權(quán)，這些先天的優(yōu)勢(shì)能夠?yàn)槠溆行崞鹪V訟提供更多的硬性保障。

（二）實(shí)踐成果

2015年2月最高人民檢察院出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)將探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度作為檢察改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。同年7月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院開(kāi)展公益訴訟改革試點(diǎn)工作，明確了檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的案件可以提起民事公益訴訟，同時(shí)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在該類環(huán)境民事公益訴訟案件中以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，被告沒(méi)有反訴權(quán)。此項(xiàng)規(guī)定避免了檢察機(jī)關(guān)在行使民事公益訴權(quán)時(shí)身份的尷尬。目前，全國(guó)各地由檢察機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)的環(huán)境民事公益訴訟已有多例。“許建惠、許玉仙污染環(huán)境民事公益訴訟案”就是一個(gè)典型案例。目前，試點(diǎn)工作的積極開(kāi)展為日后檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作為原告資格的思考

（一）現(xiàn)實(shí)困境

環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境保護(hù)的公共職能，是國(guó)家環(huán)境資源和環(huán)境利益的代表者和維護(hù)者，其有權(quán)力也有職責(zé)針對(duì)侵害環(huán)境的行為采取行政措施。正是基于其擁有強(qiáng)大的行政執(zhí)法手段，若賦予其啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的資格，是否具有免除其監(jiān)管不力之責(zé)。明明可以通過(guò)環(huán)境監(jiān)管就可以解決的環(huán)境問(wèn)題，偏偏訴諸于司法救濟(jì)，難免會(huì)造成行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)。因而，反對(duì)者們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。但實(shí)踐告訴我們，僅僅靠行政手段并不能解決環(huán)境污染及公害問(wèn)題，公益訴訟制度可以彌補(bǔ)行政處罰的很多不足，使那些潛在的污染者們有所顧忌。

（二）地位優(yōu)勢(shì)

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性加之對(duì)各種污染檢測(cè)的精確性，需要這樣一個(gè)更加專業(yè)化的主體在其他有資格的主體不能或不知如何行使訴權(quán)時(shí)發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在法律認(rèn)可環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)有環(huán)境民事公益訴權(quán)的同時(shí)，為防范其行政權(quán)力的擴(kuò)張，可對(duì)其原告資格設(shè)置一定的限制。例如，窮盡行政救濟(jì)原則。當(dāng)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)用盡行政手段仍不能對(duì)損害環(huán)境的行為予以制裁時(shí)，方可行使環(huán)境民事公益訴權(quán)。這樣既可以防止行政權(quán)與司法權(quán)的沖突，減少法律資源的浪費(fèi)，又可以從訴訟制度層面推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。

四、對(duì)有關(guān)組織作為原告資格的思考

《環(huán)保法》第58條的規(guī)定，使能成為民事公益訴訟適格起訴者資格的組織很少，主要原因如下：

（一）登記條件限制太嚴(yán)

登記作為公益訴訟適格原告的一個(gè)必要條件，登記之后擁有一個(gè)資格讓其合理化和合法化無(wú)可厚非，但把登記的機(jī)關(guān)只限定一個(gè)，而一家獨(dú)大的結(jié)果往往會(huì)造成壟斷。對(duì)于只能在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)進(jìn)行登記會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。

（二）成為適格原告時(shí)間過(guò)長(zhǎng)

環(huán)境公益訴訟作為一個(gè)新興的名詞和嶄新的訴訟模式進(jìn)入大眾視野時(shí)間并不久，人們的觀念和思想還未跟上節(jié)奏，而時(shí)間的要求把許多有能力的環(huán)保組織拒之門(mén)外。該規(guī)定已有5年，立法的初衷應(yīng)該是想提高作為公益訴訟適格原告的能力，使其不會(huì)因?yàn)槟芰Φ娜毕荻荒芎芎玫貞?yīng)訴。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，并不會(huì)因?yàn)槌闪⒌臅r(shí)間長(zhǎng)而能力就強(qiáng)，門(mén)檻太高只會(huì)讓極少數(shù)的環(huán)保組織參與其中，造成壟斷的尷尬局面。endprint

（三）訴訟的相關(guān)費(fèi)用使成本增加

大部分環(huán)保組織的成立都是以公益性為目的，而一旦進(jìn)行訴訟，就一定會(huì)花費(fèi)較多的時(shí)間、精力，亦或是賠償部分金錢(qián)。實(shí)踐中，可以給予環(huán)保組織一定的獎(jiǎng)勵(lì)，則其發(fā)起人將會(huì)有更大決心和動(dòng)力去提起訴訟。故而，在起訴時(shí)應(yīng)給予環(huán)境保護(hù)組織緩交或免交訴訟費(fèi)用的政策，一方面是對(duì)原告付出諸多努力的肯定與支持，另一方面也激勵(lì)了一些有責(zé)任心有能力的人來(lái)成立環(huán)保組織。

五、公民個(gè)人作為原告資格的思考

（一）公民提起訴訟的爭(zhēng)議

在我國(guó)，法律并沒(méi)有承認(rèn)公民個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，主要基于以下幾點(diǎn)爭(zhēng)議：第一，公民環(huán)保意識(shí)淡薄。由于環(huán)境范疇非常龐大，公民很難意識(shí)到其享受的良好的環(huán)境賜予的這種非眼前性、非經(jīng)濟(jì)性利益，因而很少有這種保護(hù)環(huán)境公共利益的行動(dòng)。第二，公民力量弱小。由于環(huán)境污染案件的復(fù)雜性、潛在性，在收集證據(jù)、舉證責(zé)任等方面，公民個(gè)人往往顯得勢(shì)單力薄，難以與污染方，如企業(yè)抗衡。第三，防止濫訴。公民是一個(gè)龐大的社會(huì)主體，賦予其訴訟資格，可能涌現(xiàn)大量的環(huán)境民事公益訴訟案件。盡管實(shí)踐中存在這些具體爭(zhēng)議，但法律不應(yīng)否認(rèn)公民個(gè)人的這種資格，將公民納入環(huán)境民事公益訴訟制度主體范圍，是該新型制度發(fā)展完善的趨勢(shì)。

（二）公民納入主體范圍的可行性

首先，環(huán)境問(wèn)題的頻出，讓人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到環(huán)境重要性，促使人們積極地用各種手段去捍衛(wèi)環(huán)境公共利益。其次，環(huán)境侵權(quán)的高度專業(yè)性與技術(shù)性必將導(dǎo)致訴訟成本的加大，加之傳統(tǒng)厭訟心理的影響，公民不可能平白無(wú)故提起訴訟。一旦起訴，他們必帶著充足的熱情參與訴訟。再次，在舉證責(zé)任方面可以采取舉證責(zé)任倒置原則，即侵權(quán)主體就損害行為與因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)然，這也并非免除公民的一切舉證責(zé)任，其在提起訴訟之前仍應(yīng)向法院提供損害事實(shí)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系的證據(jù)。最后，突破傳統(tǒng)直接利害關(guān)系原則的限制?，F(xiàn)行私法制度受傳統(tǒng)直接利害關(guān)系原則的限制，關(guān)注的重點(diǎn)在于個(gè)人損失，不管這種個(gè)人損失是以人身傷害還是以財(cái)產(chǎn)損害的形式存在。把關(guān)注的重點(diǎn)置于個(gè)人損害而不是范圍更廣的環(huán)境公益損害，這也就直接限制了可以主張權(quán)利的主體范圍。公民是環(huán)境公共利益遭到破壞的最大受害者，賦予其環(huán)境民事公益訴權(quán)是理所應(yīng)當(dāng)之事。

六、結(jié)語(yǔ)

原告是接近正義的第一步。法律的目的在于維護(hù)正義保障權(quán)利，而不是限制原告資格及范圍。擴(kuò)大公民的主體資格，明確檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的“機(jī)關(guān)”資格，放寬對(duì)“組織”條件的限制，讓他們能夠行使保護(hù)環(huán)境的民事公益訴權(quán)，發(fā)揮自身特有的優(yōu)勢(shì)，在解決環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性時(shí)各盡其能，將更有利于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展，為保護(hù)人類共同的生存壞境做出巨大的貢獻(xiàn)。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint