羅國瓊+康洋+沈東

摘 要：城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但隨著我國城市的快速發(fā)展，政府傳統(tǒng)模式下單一的融資渠道已經(jīng)無法滿足日趨增長的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。因此在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式成為了解決此難題的有效途徑。運用PPP模式降低政府財政負擔(dān)和負債水平，拓寬社會資本投資渠道，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

本文以某市政基礎(chǔ)設(shè)施項目為例，具體闡述項目狀況，詳細分析了PPP模式運用于此項目具有化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減輕財政支出壓力、完善某市政基礎(chǔ)設(shè)施的運營管理和供給效率等優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：PPP模式；市政基礎(chǔ)設(shè)施項目；

1 引言

任何一個城市的生存與發(fā)展很大程度上依賴于為促進各種社會活動而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。根據(jù)《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）（以下簡稱“36號文”）和《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）等文件精神，加強城市道路與橋梁的養(yǎng)護、改造，加強市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高既有路網(wǎng)的承載能力和運行水平，增加基本公共服務(wù)供給成為了我國市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的首要目的。但在當前形勢下，市政基礎(chǔ)設(shè)施一般具有建設(shè)成本高、周期長、管理混亂等特征，并且政府在資金和運營維護能力方面存在的局限性，因此在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，采用政府和社會資本合作（Pubic-private Partnership）模式實施項目，通過引入新的投融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險機制和監(jiān)管機制，有利于解決政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資、建設(shè)、運營維護中面臨的多方面問題。

本文筆者將結(jié)合某市政基礎(chǔ)設(shè)施項目（以下簡稱“該項目”），通過分析該項目的實際運作過程，與大家分享市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的經(jīng)驗，共同探討市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的發(fā)展趨勢與問題。

2 “某市政基礎(chǔ)設(shè)施項目”運用PPP模式案例介紹

2.1 案例選取原因

該項目包括18個市政道路基礎(chǔ)設(shè)施子項目，項目總投資約47億元。該項目具有整合要求高、協(xié)調(diào)面廣、工程量大及工期緊迫等特點，且該項目涉及了大量的征地拆遷補償費。具有一定的行業(yè)代表性，因此選取該項目作為案例分析。

2.2 項目概況

該項目包括了18個子項目，其中包括市政道路工程、管網(wǎng)工程、照明工程、交安工程、綠化工程、涵洞、管廊、橋涵工程、溝渠及相關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。該項目總投資約47億元，總投資包含了建筑與安裝工程費、工程建設(shè)其他費（包括部分征地拆遷補償費），預(yù)備費以及建設(shè)期利息。

2.3 項目運作方式

PPP項目的運作方式種類繁多，主要包括委托運營、管理合同、移交-運營-移交（TOT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）等。具體運作方式的選擇主要由項目概況、項目風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。根據(jù)該項目的實際情況，借助于決策樹分析工具，該項目采用“EPC+BOT”的運作方式。

2.4 項目合作期限

結(jié)合項目概況、項目投資總額、項目當?shù)刎斦话愎差A(yù)算支出數(shù)額以及對潛在社會資本方的市場測試，最總通過測算確定該項目合作期為15年，其中建設(shè)期3年，運營維護期12年。該項目合作期內(nèi)，項目公司投資建設(shè)形成項目設(shè)施固定資產(chǎn)屬政府方所有，項目公司僅在運營期內(nèi)擁有該項目固定資產(chǎn)的運營維護權(quán)，合作期結(jié)束后，項目公司按照PPP協(xié)議約定的移交范圍、移交標準和移交程序?qū)㈨椖吭O(shè)施向政府方進行無償移交。

2.5 項目回報機制

該項目是無使用者付費的市政道路，屬于非經(jīng)營性項目。社會資本方主要依靠政府付費收回投資成本及獲取合理利潤。綜合項目實際情況，決定采取“政府付費”的付費方式。該項目的“政府付費”由可用性服務(wù)費和運營維護費組成。

2.6 運營維護費的測算

該項目的運營維護費主要由外購動力費、維修費（含大修費）、人員工資及福利、項目公司管理費等費用構(gòu)成。該方案測算的數(shù)據(jù)由項目當?shù)厥姓缆愤\管部門提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為參考基數(shù)，并考慮每三年一次大修和每年按照2%的通貨膨脹率來進行測算。

3 “某市政基礎(chǔ)設(shè)施項目”運用PPP模式案例分析

3.1 PPP模式應(yīng)用于該項目的優(yōu)勢

（1）平滑政府財政支出，減緩政府風(fēng)險承擔(dān)

該項目前期資本性投入大，通過引入社會資本，可將短期建設(shè)支 出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)的分期支付，有利于平滑財政支付資金壓力，緩解 政府直接投資壓力，加快項目的有序建設(shè)。

（2）有利于轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)以往經(jīng)驗，政府傳統(tǒng)投資模式下，政府部門承擔(dān)了項目經(jīng)營 者和行業(yè)監(jiān)管者的雙重身份，投資建設(shè)效率、運營服務(wù)水平、行業(yè)監(jiān) 管水平等均需提高。通過引入政府與社會資本合作模式，選擇具備條件的社會資本參與到項目的建設(shè)、運營等過程中來，能在一定程度上形成投資建設(shè)主體多元化的格局，有利于從整體上提高項目投資建 設(shè)和運營效率，促進經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變，提升行業(yè)整體服務(wù)水平。

（3）優(yōu)化項目風(fēng)險分配

引入社會資本，通過合理的風(fēng)險機制和監(jiān)管機制，可改變在傳統(tǒng)模式由政府完全承擔(dān)風(fēng)險的不利局面，將風(fēng)險向社會資本轉(zhuǎn)移，有效減少政府承擔(dān)的潛在風(fēng)險。

實施政府和社會資本合作模式項目，有利于調(diào)動和發(fā)揮社會資本 專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，吸收行業(yè)先進管理經(jīng)驗，促進管理水平、科學(xué)技術(shù)的 提高和完善。

3.2 項目交易結(jié)構(gòu)分析

PPP項目的交易結(jié)構(gòu)是項目結(jié)構(gòu)設(shè)計中的核心環(huán)節(jié)，需要綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。在PPP模式下，不存在統(tǒng)一、固定的交易結(jié)構(gòu)。每一個項目，根據(jù)項目邊界條件的不同，就對應(yīng)著有不同的 交易結(jié)構(gòu)。目前我國的PPP咨詢機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，導(dǎo)致了目前PPP方案編制的水平參差不齊，目前一些剛?cè)胄械淖稍儥C構(gòu)沒有理解PPP項目的精髓，在方案的編制和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計中使用一些“套路”，在不同的項目之間相互抄襲。但要真正做好一個PPP項目，更多地是要根據(jù)具體項目的具體條件，結(jié)合交易各方的具體訴求和目標、項目建設(shè)范圍和資產(chǎn)范圍、項目資產(chǎn)權(quán)屬、項目運營、價格水平及收費機制等問題，在依法合規(guī)的前提下，最大程度地回應(yīng)各方關(guān)切目標，設(shè)計出更能符合各方當前與長遠利益交易結(jié)構(gòu)。endprint

關(guān)于交易結(jié)構(gòu)中的投融資結(jié)構(gòu)的比例，在結(jié)構(gòu)設(shè)計的時候應(yīng)考慮項目所在地財政支出情況，通過測算在不同投融資比例和合作期限的情形下，所得到的政府財政承受能力的情況，從而確定出最優(yōu)的項目合作期限和投融資比例。

3.3 項目回報機制分析

回報機制是政府和社會資本合作的最重要的基礎(chǔ)，關(guān)系到整個PPP項目的收益回報。項目的回報機制是社會資本取得投資回報的資金來源，根據(jù)PPP項目的運作方式以及項目邊界條件等情況，回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助、和政府付費等支付方式。

據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》統(tǒng)計，截至2016年12月末，全國入庫項目 11，260 個、總投資 13.5 萬億元。按照三種回報機制統(tǒng)計，使用者付費項目4687 個，投資 4.60 萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資的 42%和 34%；政府付費項目 3591 個，投資 3.37 萬億元，分別占 32%和 25%；可行性缺口補助項目 2982 個，投資 5.52 萬億元，分別占26%和41%，全年政府付費和可行性缺口補助兩類項目比重逐步提高到占60%左右，使用者付費項目比重逐步下降到占40%左右。

本案例中的項目為市政道路基礎(chǔ)設(shè)施，屬于非經(jīng)營性項目，無使用者付費。因此該項目采用“政府付費”的回報機制。

在該項目的財務(wù)測算中，將政府付費采用“股債分離” 的計算方式。將整個項目投資分為自有資金和融資兩個部分，自有資金部分考慮較高的合理利潤率，鼓勵社會資本在合作項目的過程中多使用自有資金，以保證項目建設(shè)融資的可靠性。而融資資金部分政府支出的是實際發(fā)生的貸款成本，這種股債分離的方式，既是在鼓勵社會資本僅多的使用自有資金，同時也體現(xiàn)了PPP模式的精神，有效的控制社會資本方的利潤，使其“盈利但不暴利”。

該項目中最突出的問題應(yīng)當屬于征地拆遷安置費，據(jù)政府初步統(tǒng)計，該項目的征地拆遷費預(yù)計在26億左右。如若把征地拆遷安置費全部納入該項目，將會導(dǎo)致該項目的政府支出責(zé)任超出政府一般公共預(yù)算支出的10%、社會資本方接受度低、項目落地困難等諸多問題。為解決此問題，實施機構(gòu)多次對潛在社會資本方做市場測試調(diào)查和咨詢機構(gòu)的反復(fù)測算，最終決定將征地拆遷安置費的40%納入本PPP項目的總投資中，其余不足部分由政府承擔(dān)。

3.4 PPP項目合同分析

PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。PPP項目合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會資本方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系以及PPP項目的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項目得以順利實施的保障。項目公司尚未成立時，由中標社會資本與實施機構(gòu)簽訂PPP項目合同，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙方關(guān)于該項目的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)；在項目公司成立后，由項目公司、實施機構(gòu)以及中標社會資本方簽署“PPP項目承繼合同協(xié)議書”。項目公司通過承繼合同協(xié)議書承繼中標社會資本在PPP項目合同中承擔(dān)的權(quán)利及義務(wù)。

由于該項目的子項目較多，導(dǎo)致了項目在時間節(jié)點的控制上相對與其他項目較為復(fù)雜，因此在該項目合同中，對于節(jié)點工期的控制有明確的約定。

該項目中的各子項目分別組織竣工驗收，各子項目分別從項目竣工驗收合格交付使用之日開始進入運營維護期。各子項目建設(shè)期以實際為準，但不得超過各子項目的計劃工期。建設(shè)期從第一個開工的項目開工之日起至所有項目全部竣工驗收合格之日止，為期三年。無論建設(shè)期是否超期，運營期均從項目竣工驗收合格交付使用之日開始進入運營維護期，但若由于政府方原因造成的延誤，建設(shè)期順延并按實際建設(shè)期計算建設(shè)期利息，政府方按合同約定承擔(dān)違約責(zé)任；若由于項目公司原因造成的延誤，建設(shè)期順延但建設(shè)期超期部分不計算建設(shè)期利息，社會資本方按合同約定承擔(dān)違約責(zé)任。

通過合同條款的約定，我們既鎖定了運營維護期，又界定了雙方的責(zé)任，確保了合同各方的權(quán)利義務(wù)對等。

4 結(jié)論

伴隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作也在不斷的深入，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施無論是規(guī)模還是數(shù)量都在明顯上升。市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制已從以前單一的政府投資逐步向市場化改革，政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能也在發(fā)生著變化。在這種背景下，積極在我國市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進和應(yīng)用PPP模式，有效的吸引民間社會資本參與項目中，從而有效地減輕了政府財政支出壓力，解決了政府融資困難，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的運營能力。

雖然我國目前正大力推進PPP模式的應(yīng)用，但從客觀事實來看，我國仍處在PPP模式的初級階段。PPP項目在實際推進過程中也暴露了一些問題，比如，“政出多門”、銜接配套不好、社會資本參與度不高、一些地方操作不規(guī)范等等。而且在推進市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)中，也不能一味的依賴PPP解決資金問題，對需要政府支付或補償?shù)腜PP項目做多了，政府會形成大量長期債務(wù)。

PPP模式猶如一把雙刃劍，PPP模式不失為政府推進市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的一個有效途徑，但同時也需要理解PPP模式的精髓，不能盲目的做PPP項目，否則就會適得其反。

參考文獻：

[1]《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）endprint