丁冬

國家煙草專賣局煙草經濟研究所 北京西城月壇南街55號 100045

綜述

國外電子煙管制概況及其對我國的啟示

丁冬

國家煙草專賣局煙草經濟研究所 北京西城月壇南街55號 100045

基于屬性定位、管制措施兩個維度，本文梳理了全球約80個國家和地區(qū)的電子煙管制政策。從屬性定位看，各國電子煙被視為煙草制品、醫(yī)藥產品或普通消費品；從管制措施看，各國政府從生產、銷售、使用、包裝與廣告、稅收五個方面對電子煙進行管制。最后，本文建議我國政府相關部門將電子煙視為煙草制品納入管制。

電子煙；煙草管制；煙草制品；醫(yī)藥產品

國內外電子煙市場規(guī)模正在迅速擴大，2013—2015年全球電子煙市場銷售總額以年均51.2%的比率高速增長a歐睿國際數據顯示，2013-2015年全球電子煙市場銷售總額分別為35億美元、65億美元、80億美元。。來自歐盟以及美、英、法3國的統(tǒng)計數據表明，近年來使用過電子煙的公民比例、使用電子煙的初高中生人數、戒煙者使用電子煙的比例、成年人中電子煙消費者比例呈快速增加態(tài)勢b歐盟、美國FDA、ASH（吸煙與健康運動）和YouGov調查數據顯示：2015年12%的歐洲公民使用過電子煙，而2012年這一比率僅為7%；2015年美國約300萬初高中生使用電子煙，比2014年增加了50萬人；英國電子煙使用者人數從2012年的70萬人增加到2015年的260萬人，2015年戒煙者使用電子煙的比例較2014年提高2.2%-6.7%；法國越來越多成年人傾向以電子煙代替?zhèn)鹘y(tǒng)卷煙，成年人電子煙消費者比例已從2012年的7.3%增長到2015年的21.3%。。從國內形勢看，2013—2015年中國電子煙市場銷售總額年均增長率為44.9%c歐睿國際數據顯示，2013-2015年中國電子煙市場銷售總額分別為人民幣13.1億元、17.4億元、27.5億元。，深圳等地的電子煙企業(yè)已經形成覆蓋原料、研發(fā)、制造、銷售、出口的完整產業(yè)鏈[1-3]。在此背景下，各國政府對電子煙的管控傾向愈加明顯，管制力度明顯加強。本文梳理全球80余國電子煙管制政策，為我國相關政策制訂提供參考。

1 各國對電子煙的屬性定位

各國電子煙管制策略并非十分明確，除部分完全禁止或暫未表態(tài)的國家外，諸國或將其視為煙草制品，或視為醫(yī)藥產品，抑或視為普通消費品（詳見表1）。下文將按照屬性定位依次介紹各國電子煙管制策略d文中各國電子煙管制政策更新至2015年9月，特殊注明施行年份的除外。。特別地，“歐盟”之概念雖將在文中出現，但列舉國家時，其作為區(qū)域組織而未被納入列舉范圍，實際上，當前歐盟立場也未能完全代表其范圍內所有主權國家的立場。此外，一些國家采取“分類管制”策略，根據煙油中是否含有尼古丁或煙草提取物、尼古丁含量與濃度等對電子煙進行分類，將不同管制措施應用于不同的電子煙類別。鑒于各國分類管制的分類標準差異較大，實施方式較為復雜，且分類之后落腳點仍是煙草、醫(yī)藥、普通消費品3種屬性定位，故本文未對分類管制策略作單獨介紹，僅作穿插表述。

表1 電子煙屬性定位Tab.1 Product attributes of E-cigarettes

1.1 煙草制品

美國、韓國、新加坡等國將電子煙視為煙草制品進行管制（詳見表1）。歐盟對電子煙分類管制，新煙草產品指令（TPD指令）規(guī)定從2016年5月起將含尼古丁的電子煙納入管制范圍e歐盟將生產商選擇作為藥品銷售的電子煙或宣稱其產品具有戒煙功能的電子煙視為醫(yī)藥產品。。各國之間也存在細節(jié)差異，韓國f韓國將不含尼古丁的電子煙視為醫(yī)藥產品。韓國政府規(guī)定所有煙油需通過食品醫(yī)藥品安全廳（KFDA）認證，不含尼古丁的電子煙因屬于“吸煙習慣改善輔助劑”而被視為醫(yī)藥產品，只有獲得“新醫(yī)藥外品”許可后才能制造、進口和銷售。、多哥等國將含有尼古丁的電子煙視為煙草制品，立陶宛、馬耳他、泰國、越南等國將電子煙普遍視為煙草制品。美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）將電子煙視為煙草制品進行管制，按照《家庭吸煙預防和煙草控制法》，煙草制品的定義是由煙草制造或從中提取的且不能是藥品或醫(yī)療器械g美國作為藥品或醫(yī)療器械而銷售的電子煙由FDA藥物評估與研究中心管制。的產品，該法案授權FDA可以監(jiān)管其認為屬于（deeming）本法定義的其他煙草制品[4]。

1.2 醫(yī)藥產品

日本等國將電子煙視為醫(yī)藥產品進行管制（詳見表1）。其中，一些國家和地區(qū)將電子煙普遍視為醫(yī)藥產品，例如丹麥、愛沙尼亞、希臘、匈牙利、新西蘭、菲律賓、斯洛伐克、瑞典以及中國臺灣地區(qū)；一些國家以煙油是否含有尼古丁或煙草提取物作為是否被視為醫(yī)藥產品的標準，例如奧地利、加拿大、芬蘭、日本、瑞士h瑞士將不含尼古丁的電子煙視為普通消費品。將含有尼古丁的電子煙視為醫(yī)藥產品，而比利時、盧森堡將含有尼古丁且不含煙草提取物i比利時、盧森堡將含有煙草提取物的電子煙視為煙草制品。的電子煙視為醫(yī)藥產品。英、法兩國同歐盟類似，基于電子煙功效，采取分類管制策略[2]，將符合藥品或醫(yī)療器械定義的產品視為醫(yī)藥產品進行管制（其余視為煙草制品）。以法國為例，當電子煙以及煙油用于戒煙目的時，無論尼古丁含量多少與濃度高低，均視為醫(yī)藥產品，但若是非戒煙目的，則尼古丁含量≥10mg或濃度≥20mg/ml時需申請醫(yī)藥許可，獲批后視為醫(yī)藥產品j在法國，當電子煙以及煙油不被視為醫(yī)藥產品時，電子煙被視為一般消費品，受一般消費品安全法令監(jiān)管。。日本衛(wèi)生部認為電子煙大部分含有尼古丁，因此應與其他含尼古丁產品采取類似的監(jiān)管方式，參照《藥事法》視為藥品進行管理k日本《煙草商業(yè)法》規(guī)定，將使用煙葉、含有煙草提取物的電子煙視為煙草制品，由財政部監(jiān)管。。

1.3 普通消費品

意大利、俄羅斯、西班牙等國將電子煙視為電子類或食品類普通消費品進行管制（詳見表1）。雖然這些國家將電子煙視為普通消費品，但這并不意味著對電子煙不聞不問，例如，波蘭、烏克蘭政府分別對電子煙銷售、使用以及廣告促銷等行為進行了管制?？傮w上，各國電子煙管制政策仍處于快速發(fā)展變化的過程中，將電子煙視為普通消費品的國家正趨于減少。

1.4 其他

特定條件下，電子煙可能擁有除煙草制品、醫(yī)藥產品以及普通消費品之外的其他屬性。例如，在澳大利亞、加拿大、馬來西亞等國，部分電子煙或因煙油中含有一定數量的尼古丁而被視為毒品。這是因為，根據澳大利亞、馬來西亞的法律，未被用于醫(yī)療用途的尼古丁被定義為限制級毒品；加拿大政府規(guī)定，如果電子煙尼古丁含量超過4 mg，可視同為毒品[5]。

2 各國對電子煙的管制措施

各國電子煙管制措施主要集中于生產、銷售、使用、包裝標示以及廣告贊助、稅收5個方面[5-6]（詳見表2）。

2.1 生產管制

對電子煙生產進行明令管制的國家和地區(qū)相對較少。巴西、希臘、以色列、阿聯酋等國以及印度部分地方政府禁止電子煙生產，智利、馬來西亞、中國臺灣等國家和地區(qū)也出臺了關于電子煙生產的管控規(guī)定（詳見表2）。巴西、希臘政府認為，電子煙煙油和燃燒釋放物中可能存在尼古丁及其他致癌物質，人體健康將受到危害，故而禁止生產電子煙；以色列衛(wèi)生部基于公眾意見反饋，禁止電子煙生產、營銷和儲存；智利衛(wèi)生部認為，政府有責任協(xié)助包含電子煙消費者在內的吸煙致癮者戒煙，因此加強了對各類煙草制品（含電子煙）生產、進口等方面的管控；馬來西亞政府規(guī)定，生產電子煙以及煙油必須經過注冊登記；中國臺灣地區(qū)將電子煙列為受管制物品，這意味著生產電子煙可能面臨監(jiān)禁和巨額罰款。另需指出，對于電子煙生產而言，管制并不一定體現為簡單地禁止或限制，更多時候它是“隱形”的。例如，嚴格的電子煙新品審批實際上也是管制——它為企業(yè)進入該行業(yè)設置了門檻。例如，2016年FDA新規(guī)明確要求，旗下產品在美國上市的電子煙生產商必須提供相應產品的成分清單并提交一份對公眾健康影響的代表性研究成果，否則煙草制品上市審批（PMTA）無法通過。而據無煙替代品協(xié)會（SFATA）測算，單位新品至少需耗費200萬美元才能滿足這一要求。換言之，FDA新規(guī)給電子煙生產商的新品審批大幅增加了難度。當前電子煙產品種類多，更新速度快，新品審批耗資較多或者程序繁瑣很可能導致小企業(yè)利潤減少、入不敷出，甚至被逐出市場。顯然，此類規(guī)定某種程度上達到了生產管制的效果。

表2 電子煙管制措施Tab.2 Regulation measuresfor E-cigarettes

2.2 銷售管制

2.2.1 禁止所有類型電子煙銷售

巴西、希臘、沙特阿拉伯、新加坡、塞舌爾等國明令禁止所有類型電子煙銷售（詳見表2）。巴西是較早嚴禁電子煙的國家，電子煙從來沒有獲得銷售許可，但是民眾可以從國外、網絡或者黑市上買到電子煙，2009年8月巴西國家衛(wèi)生監(jiān)督局下令禁止在境內使用和出售電子煙，電子煙入境將被沒收，己經擁有電子煙的人也不能繼續(xù)使用。新加坡、塞舌爾將電子煙視為“煙草仿制品”加以禁止。新加坡2010年7月開始禁止進口和銷售電子煙，自2015年12月全面禁止新型煙草制品（包括電子煙），該國煙草法案規(guī)定“任何人不得進口、分發(fā)、出售或為銷售提供任何形似煙草制品或包裝與常見煙草制品類似的食品玩具”。與新加坡類似，塞舌爾煙草控制法案規(guī)定“任何人不得制造、進口、供應、展示、分發(fā)或銷售任何形似煙草制品的糖果、點心、玩具或其他非煙草制品”。

2.2.2 限制含尼古丁電子煙銷售

澳大利亞、比利時、法國、日本、馬來西亞等國明令限制含尼古丁電子煙銷售（詳見表2）。分國別來看，多數國家規(guī)定銷售含尼古丁的電子煙需持有執(zhí)照或擁有醫(yī)學許可。例如，馬來西亞衛(wèi)生部以是否含有尼古丁為標準將電子煙分為兩類，只有持照藥劑師才能售賣含尼古丁的電子煙。澳大利亞法律禁止銷售非用于醫(yī)療用途的含尼古丁電子煙，近期該國又出新規(guī)，只有持有執(zhí)照的煙草銷售商才可以售賣電子煙，且需按照與普通煙草制品相同的方式進行銷售。比利時不允許含尼古丁的電子煙在市面上銷售，除非獲得醫(yī)學許可且于藥店出售。

2.2.3 設定電子煙最低購買年齡

不少國家明確設定了電子煙最低購買年齡。其中，洪都拉斯定為21歲，韓國定為19歲，美國、澳大利亞、英國、法國、意大利等國定為18歲（詳見表2）。此外，比利時擬設定最低購買年齡，其限制電子煙的皇家法令已經完成但仍未簽署發(fā)布，根據該法令，電子煙的銷售對象年齡限制同卷煙售賣要求一致，即最低為16歲。在已設定電子煙最低購買年齡的國家中，美國值得注意，18歲只是聯邦政府設定的底線，各州有權制定更為嚴格的標準，例如羅德島州規(guī)定電子煙最低購買年齡為21歲。實際上，設定最低購買年齡的目的是為了防止青少年接觸電子煙，為實現該目的，美國各州采取了不同辦法以減少青少年接觸電子煙的渠道，舉例而言，加利福尼亞州規(guī)定自動售貨機禁止銷售電子煙（酒吧除外，但酒吧附近的自動售貨機必須距離酒吧入口至少15英尺），田納西州以及猶他州規(guī)定公共場所禁止免費電子煙樣品的發(fā)放與贈送，猶他州還規(guī)定電子煙零售商獲得營業(yè)執(zhí)照以在州內擁有實體店面為前提。

2.3 使用管制

柬埔寨、約旦、阿聯酋等國明令禁止使用電子煙，奧地利、澳大利亞、比利時、韓國、馬耳他、西班牙、威爾士等國明令禁止在公共空間l公共空間指公共場所、工作場所的室內區(qū)域以及公共交通工具內，也包括部分特定公共場所與工作場所的室外區(qū)域。不同國家對于公共空間的界定存在差異。使用電子煙（詳見表2）。美國新澤西、北達科他、猶他等州已實施“室內禁電子煙”。以上諸國中，比利時、韓國等國明令公共交通工具中禁止使用電子煙。此外，澳大利亞擬禁止在載有16歲以下兒童的車輛中使用電子煙。西班牙政府于2013年12月出臺法令禁止在公共場所使用電子煙，同時禁止在藥店出售電子煙。威爾士政府于2015年6月討論通過了《公共健康法》提案，該法案禁止在封閉場所（如餐館、酒吧和工作場所）內使用電子煙。馬耳他政府于2010年1月明令禁止在公共場所消費電子煙，并禁止向未成年人出售電子煙。奧地利自2009年起試行部分禁煙令，近期該國議會決定于2018年5月起在酒吧和餐廳內實施全面禁煙（含電子煙），政府鼓勵酒吧和餐館老板于2016年7月前在各自場所內實行全面禁煙，并將把稅負減免作為激勵手段。

2.4 包裝標示以及廣告贊助管制

出臺相關法令條款明令限制電子煙包裝標示或明令禁止電子煙廣告贊助的國家包括美國、阿根廷、澳大利亞、英國、法國、愛爾蘭、日本、韓國等（詳見表2）。另外，美國印第安納州、新墨西哥州、南達卡他州、猶他州等對電子煙包裝材料與標識等有著較為詳細的規(guī)定，嚴禁電子煙篡改包裝的行為。阿根廷、澳大利亞等國政府認為，其煙草廣告、促銷和贊助禁令與其電子煙銷售禁令的關聯是內在的。美國FDA已將電子煙納入廣告監(jiān)管，企業(yè)需對煙油的成分以及健康風險進行提示，此外，2016年1月美國國會通過了電子煙油兒童安全包裝法案，主要針對5歲以下兒童，規(guī)定電子煙包裝必須具有兒童安全防護性能，即通過優(yōu)化包裝結構使兒童短時間內難以打開包裝，以防止兒童吞食含有尼古丁的煙油。英國標準局于2015年3月發(fā)布了電子煙相關產品標準草案《霧化產品（包括電子煙、煙油、電子水煙及相關產品）的生產、進口、測試和標識指南》[7]。愛爾蘭電子煙廣告和營銷新法規(guī)于2016年3月生效，法規(guī)規(guī)定電子煙生產商與銷售商不得對其產品進行廣告宣傳活動，不得對其產品發(fā)表相關的健康或醫(yī)療聲明，不能通過任何方式美化電子煙的作用。歐盟新煙草產品指令對電子煙廣告宣傳也作了嚴格限制，內容包括：僅供18歲以下人群收看的媒體禁止電子煙宣傳廣告；電子煙生產商與貿易商的宣傳廣告不應以任何形式鼓勵不吸煙者嘗試使用電子煙；電子煙宣傳廣告需明確其產品是電子煙，而非一種煙草制品[8-9]。

2.5 稅收

目前對于電子煙征稅的國家包括意大利、韓國、多哥等，美國部分州也對電子煙征稅或提議征稅（詳見表2）。歐盟也有電子煙征稅計劃。韓國征收特別健康稅，每毫升含尼古丁的煙油被征稅1.65美元；多哥對電子煙征收最高達45%的稅；意大利是歐盟第一個對電子煙進行征稅的國家，2015年1月該國進一步提高了電子煙產品的稅率。從美國各州看，華盛頓特區(qū)的電子煙稅率與傳統(tǒng)卷煙相同；明尼蘇達州的電子煙及傳統(tǒng)卷煙稅率為批發(fā)成本的95%；堪薩斯州對每毫升煙油征稅0.3美元；路易斯安那州以及北卡羅來納州對每毫升含尼古丁的煙油征稅0.05美元。

3 世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》與電子煙管制

世界衛(wèi)生組織（下文簡稱世衛(wèi)組織）《煙草控制框架公約》（FCTC）是世界上第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的公約，締約方每兩年召開一次大會。歷屆大會決議文本，可以體現世衛(wèi)組織的電子煙管制態(tài)度，其演變大致可分為四個階段：

3.1 締約方第一至二屆會議：對于電子煙管制工作未予表態(tài)

電子煙興起之時宣稱其具有幫助戒煙和減少吸煙的功能，并號稱所采用的是世衛(wèi)組織推薦的尼古丁替代法，電子煙知名品牌“如煙”2006年甚至謊稱其是世衛(wèi)組織推薦的戒煙產品。關于以上說法，除“如煙”為被推薦產品一事被中國區(qū)代表否認外，世衛(wèi)組織對其余說辭均未表態(tài)，《煙草控制框架公約》締約方第一至二屆會議亦未提及相關事宜。而實際上，尼古丁替代法雖然是世衛(wèi)組織認可的一種戒煙方法，但其推薦的戒煙品只包括口香糖以及貼片、含片等含有小劑量尼古丁的產品，并不包括電子煙，換言之，世衛(wèi)組織未曾認可電子煙的戒煙效果，也不曾推薦電子煙作為戒煙產品m參見《世衛(wèi)組織：不推薦任何產品，自然沒推薦過“如煙”》http://news.sohu.com/20061218/n247101788.shtml。世衛(wèi)組織關于電子煙的沉默態(tài)度持續(xù)至2008年。2008年9月世衛(wèi)組織負責非傳染病和精神衛(wèi)生部門的助理總干事阿勒旺（Alwan）博士指出：“電子煙不是已證實有效的尼古丁替代療法，并無任何科學證據證明該產品的安全性和有效性。電子煙推銷商應立即在其網站上以及其它宣傳材料中刪除關于世衛(wèi)組織認為該產品是安全有效戒煙工具的任何說法?！?/p>

3.2 締約方第三屆會議：認為將電子煙視為藥品尚需科學證據

《煙草控制框架公約》締約方第三屆會議2008年11月17—22日于南非德班市召開。在此之前，《世衛(wèi)組織煙草產品管制研究小組第五次會議的報告》于2008年11月12—14日公布，這一報告是世衛(wèi)組織首次審議電子煙。雖然締約方第三屆會議未將關于電子煙的章節(jié)納入決議文本，但《世衛(wèi)組織煙草產品管制研究小組第五次會議的報告》所代表的世衛(wèi)組織意見仍具有標志性意義。從該報告內容看，由于無法對電子煙的健康影響作出科學定論，世衛(wèi)組織對電子煙管制稍顯猶豫。報告不無顧慮地寫道“電子煙如能促進戒煙，則可以發(fā)揮增進公眾健康的功效；但如果在禁煙之外通過允許攝入尼古丁而維持對尼古丁的依賴，或如果促成原本不會使用煙草者初吸和轉吸卷煙，則可能損害公眾健康”。最終，世衛(wèi)組織認為“只有在科學研究成果顯示特定條件下會產生預期結果的前提下，并在主要藥品管制當局認可產品的安全性和有效性之后，才支持采用電子煙作為藥品治療?！?/p>

3.3 締約方第四屆會議：公約秘書處提請將電子煙視為煙草制品

《煙草控制框架公約》締約方第四屆會議2010年11月于烏拉圭埃斯特角召開。會議秘書處在報告《控制和預防無煙煙草產品和電子煙》中，首次提請會議表明“其是否可將電子煙視為煙草制品，以及是否應將其列入工作小組今后的工作范圍”。此會議后，電子煙管制開始進入會議決議文本。關于電子煙成分和釋放物，會議引用了世衛(wèi)組織煙草產品管制研究小組總干事于2010年1月向世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會第126屆會議提交的報告，報告指出：通過電子煙攝入尼古丁的安全性仍有待證實，目前并無足夠科學證據核證電子煙屬于戒煙輔助工具。會議提出的電子煙管制建議大意為3點：一是管制尼古丁以及含尼古丁產品，電子煙可能傳送除尼古丁之外的其他有毒化學品和藥品成分；二是煙草制品和醫(yī)療產品管制結構應評估本國管制框架，對于聲稱具有治療功效的電子煙產品應核實其安全性與有效性；三是煙草控制機構與醫(yī)療產品管制機構之間、管制機構與公眾之間應強化研究結果和相關政策的交流。

3.4 締約方第五至七屆會議：電子煙管制建議逐漸細化

《煙草控制框架公約》締約方第五至七屆會議持續(xù)關注并強化了電子煙管制內容，從公約秘書處報告與會議決議文本看，電子煙管制建議涉及屬性定位、廣告宣傳、信息披露、使用場所以及吸食人群等多個方面。具體而言，第五屆締約方會議2012年11月于韓國首爾召開，會議對于電子煙的定位仍然基于世衛(wèi)組織煙草產品管制研究小組總干事于2010年1月向世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會第126屆會議提交的報告[10]，會議建議：締約方考慮對電子煙實行禁令；如將電子煙視為煙草制品之仿制品并加以禁止，則禁令應涵蓋所有電子煙；如不禁止電子煙，則建議分類管制；如締約方決定將電子煙視為煙草制品納入管制，則公約所有條款均應對其適用；對于市場上宣稱具有健康或治療效用的電子煙，生產商需提供數據證明所宣稱的效用真實存在；締約方有義務廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。第六屆締約方會議2014年10月于俄羅斯莫斯科召開，會議認為電子煙的戒煙作用、健康效應證據有限，大會建議：不得在室內使用電子煙；保證管制政策免受既得商業(yè)利益的影響；強化電子煙制品設計與信息披露的管制，電子煙的健康警示應當與證實的健康風險相一致；建議各國政府使用或加強本國現有煙草監(jiān)測監(jiān)督系統(tǒng)，以便按性別和年齡評估電子煙使用事態(tài)發(fā)展；禁止零售商向未成年人銷售電子煙，盡可能禁止自動售貨機售賣電子煙。第七屆締約方會議2016年11月在印度德里舉行，會議認為：從未吸煙的未成年人使用電子煙，可能使其開始吸煙的概率增加；要防止非吸煙者和青少年開始使用電子煙；應防止非電子煙使用者接觸電子煙釋放物?？梢?，第五至七屆《煙草控制框架公約》締約方會議電子煙管制建議正逐漸細化。

4 對我國加強電子煙管制的建議

顯然，全球大部分主要國家和地區(qū)已明確表達了電子煙管制立場并出臺了相關法規(guī)措施[4,7,11-12]。出臺電子煙管制意見，不僅是消費者健康與經濟權益保護的需要，也是當前外資進入、市場流失之際國家財政與煙草產業(yè)安全的需要。因此，我國應盡快采取措施強化電子煙管制[3]。

當前最為迫切的是要明確電子煙屬性定位，并在此基礎上盡快搭建符合我國國情的電子煙管制框架。中國是電子煙生產大國，在沒有充足科學證據的前提下，全面禁止電子煙既不現實也不合理。綜合考量，目前實際可供選擇的方案包括4種：方案一，把電子煙視為煙草制品進行管制；方案二，把電子煙視為醫(yī)藥產品進行管制；方案三，分類管制，根據是否含有煙草提取物、尼古丁含量與濃度等指標將電子煙分類，一類視為煙草制品，另一類視為醫(yī)藥產品或其他產品；方案四，把電子煙視為普通消費品（如電子產品、食品等）進行管制。

首先，方案二將電子煙視為醫(yī)藥產品，不宜選擇。把電子煙視為醫(yī)藥產品，不僅意味著認可其具有減少吸煙或者戒煙的醫(yī)療功能，而且意味著政策傾向上對其應予支持——從發(fā)展戒煙產品以利于控煙的角度考慮。然而這兩點均站不住腳。從相關研究最新進展看，相對于傳統(tǒng)卷煙，電子煙雖然危害性有所減弱，但健康風險依然存在；從國際電子煙管制趨勢看，以世衛(wèi)組織為代表的主張從嚴管控電子煙的力量愈發(fā)壯大，支持發(fā)展電子煙的輿論聲音愈發(fā)弱小，而且，從美國FDA想把電子煙納入藥品管制但被法院否決、歐盟想把電子煙納入藥品管制最后選擇分類管制的現實案例看，將電子煙視為醫(yī)藥產品的國際環(huán)境也并不適宜。

其次，方案三分類管制，理論可行，但或將大概率地出現操作性差、管制效率低的問題，不宜采納。分類管制需多個部門共同參與，其核心點與難點在于分類標準的制定與執(zhí)行，分類標準往往以煙油中煙草提取物、尼古丁或其他成分的含量為依據。目前電子煙在售品牌眾多，國內權威檢測機構與實驗室較少，電子煙是否可能傳送除尼古丁之外的其他有毒化學品和藥品成分仍無法確定。特別地，我國電子煙生產企業(yè)眾多，新產品層出不窮，以上種種無疑將增加分類標準制定與執(zhí)行的難度。一旦電子煙分類標準制定或執(zhí)行過程出現偏差，各部門容易出現權責不明、“九龍治水”的情況，管制錯位、越位、缺位難以避免。面對市場亂象，“政出一門”才是更好的選擇。

再次，方案四將電子煙視為普通消費品，無法適應形勢需要，不宜采納。在電子煙發(fā)展初期，將其視為電子類或食品類普通消費品或許合理。但當前電子煙迅猛發(fā)展，已快速積累起涉及消費者權益保障、市場競爭秩序、國內外寡頭資本博弈、煙草產業(yè)與國家財政安全等諸多較為嚴重的問題與矛盾，若將電子煙視為普通消費品而不予以明確定位，必然加劇當前管制不到位甚至缺位的惡劣狀況。

最終，相比較而言，本文認為方案一將電子煙視為煙草制品，最為可行。該方案的合理性在于“權責明晰、易于接受、框架成熟、利于控煙”。第一，電子煙是存在爭議的新產品，對電子煙施行單一部門統(tǒng)一管制較之多個部門分類管制具有效率優(yōu)勢，可以避免“九龍治水”的情況出現，即“權責明晰”；第二，電子煙是形似傳統(tǒng)卷煙的制品，在外形、使用方式、危害性等多個方面與傳統(tǒng)卷煙相仿，將其視為煙草制品管制，具有較高的社會接受度，即“易于接受”；第三，我國煙草制品管制框架已經非常成熟，將電子煙視為煙草制品，可直接利用現行的煙草專賣管理體系，快速高效地對電子煙全程管制，即“框架成熟”；第四，控制電子煙發(fā)展已逐漸成為國際共識，該共識在《煙草控制框架公約》締約方會議文本中已有所體現，而國家煙草專賣局作為我國控煙履約領導小組組成部門和單位之一，是我國煙草控制工作的重要推進者，將電子煙納入煙草管制，符合當前我國煙草控制工作的要求，即“利于控煙”?；谝陨?點，本文認為將電子煙視為煙草制品納入管制最為合理可行。

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Overview of e-cigarette regulation situation and some suggestions

DING Dong*
Tobacco Economy Research Institute, State Tobacco Monopoly Administration, Beijing 100045, China

Based on the dimension of products attributes and regulation measures, this article combed e-cigarette control policies of 80 countries around the world.E-cigarette is seen as a tobacco products, pharmaceutical products, or ordinary consumer goods given its products attributes, it was regulated by government in the aspects of manufacturing, sales, usage, packaging, and tax.It was suggested that e-cigarette be regulated as tobacco products in China.

E-cigarette; tobacco control; tobacco products; pharmaceutical products

丁冬.國外電子煙管制概況及其對我國的啟示[J].中國煙草學報，2017, 23（4）

丁冬（1987—），管理學博士，主要研究方向為三農問題、煙草經濟，Tel：010-63606153，Email：dingdong0923@126.com

2017-02-23；< class="emphasis_bold">網絡出版日期：

日期：2017-05-16

：DING Dong.Overview of e-cigarette regulation situation and some suggestions [J].Acta Tabacaria Sinica, 2017, 23(4)

*Corresponding author.Email：dingdong0923@126.com