陳寶勝，石淑花

(1.溫州大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 溫州 325035；2.溫州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 溫州 325035)

政策分析

中國(guó)扶貧政策模式變遷及其演化邏輯

陳寶勝1，石淑花2

(1.溫州大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 溫州 325035；2.溫州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 溫州 325035)

構(gòu)建扶貧政策模式分析的“思想-政策-績(jī)效”理論框架，對(duì)中國(guó)扶貧政策的思想理念、政策路徑、扶貧績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)分析和比較研究，發(fā)現(xiàn)中國(guó)扶貧政策主要存在制度整體扶貧、區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧和精準(zhǔn)扶貧三種模式。不同扶貧模式的思想理念、政策路徑和側(cè)重點(diǎn)均有所不同，但又存在一脈相承的邏輯關(guān)系。扶貧對(duì)象目標(biāo)逐步精準(zhǔn)集中、扶貧主體由單一走向多元、扶貧政策機(jī)制逐步脫虛向?qū)?、脫貧方式由外生輸血式脫貧轉(zhuǎn)向自我造血式致富則構(gòu)成了中國(guó)扶貧政策路徑演進(jìn)的基本規(guī)律。以共同富裕為目標(biāo)的社會(huì)主義制度是貫穿于中國(guó)扶貧政策模式變遷的思想制度邏輯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口逐步減少、扶貧目標(biāo)對(duì)象不斷聚焦是決定扶貧政策模式變遷的現(xiàn)實(shí)邏輯。

扶貧政策模式；制度整體扶貧；區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧；精準(zhǔn)扶貧

新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在扶貧領(lǐng)域取得了巨大成就，迅速使全國(guó)貧困人口從1985年的12 500萬(wàn)人下降到2016年的4 335萬(wàn)人。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》，中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。在扶貧實(shí)踐領(lǐng)域取得巨大成就的同時(shí)，國(guó)內(nèi)扶貧相關(guān)理論研究也發(fā)展迅速，學(xué)者就扶貧的意義、經(jīng)驗(yàn)、途徑、存在的問(wèn)題與對(duì)策等進(jìn)行了深入探討。但現(xiàn)有研究主要關(guān)注特定時(shí)期或特定扶貧政策的內(nèi)容及其執(zhí)行效果，對(duì)中國(guó)扶貧政策模式變遷關(guān)注不夠，僅有少量研究嘗試對(duì)中國(guó)扶貧政策模式作出階段劃分，但未能闡明中國(guó)扶貧政策模式變遷的內(nèi)在邏輯。鑒于此，本研究構(gòu)建“思想-政策-績(jī)效”分析框架，對(duì)中國(guó)扶貧政策的思想理念、政策路徑和扶貧績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)分析和比較研究，借以闡明中國(guó)扶貧政策的模式變遷和演化邏輯。

一、文獻(xiàn)綜述和研究框架

關(guān)于中國(guó)扶貧政策模式及其歷史演進(jìn)的理論研究主要有三個(gè)進(jìn)路：

一是以特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)考察中國(guó)扶貧政策模式的階段演化情況。如張琦、馮丹萌將中國(guó)扶貧政策分為1978—1985年的農(nóng)村制度性變革的減貧效應(yīng)集中釋放、1986—1994年的全面改革沖擊下確立貧困縣減貧新模式、1995—2000年的非均衡新格局下的專(zhuān)項(xiàng)扶貧政策創(chuàng)新、2001—2010年的輪動(dòng)到聯(lián)動(dòng)推進(jìn)下的整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)新模式以及2011年至今的連片開(kāi)發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧方略的融合推進(jìn)幾個(gè)階段。[1]而黃承偉、劉欣則根據(jù)新中國(guó)列任領(lǐng)導(dǎo)人的任期情況，對(duì)中國(guó)扶貧思想體系和政策模式演進(jìn)過(guò)程作了階段性解讀。[2]這種以時(shí)間為節(jié)點(diǎn)的扶貧政策模式分析方法，雖然能夠直觀呈現(xiàn)扶貧模式變遷的歷時(shí)性特征，但難以揭示扶貧政策模式變遷的內(nèi)在原因。

二是從消除貧困的方式和政策機(jī)制為視角考察中國(guó)扶貧政策模式的變化情況。如華正學(xué)根據(jù)反貧困的方式將新中國(guó)扶貧分為四個(gè)階段：1949—1978年的以社會(huì)救濟(jì)式扶貧為主的階段、1978—1984年的以體制改革推動(dòng)扶貧為主的階段、1984—1994年的以開(kāi)發(fā)式扶貧為主的階段、1994年至今的以攻堅(jiān)式扶貧為主的階段。[3]趙強(qiáng)社認(rèn)為，中國(guó)扶貧經(jīng)歷了以消緩社會(huì)絕對(duì)貧困為目的的救濟(jì)式扶貧(1949—1985年)、以解決溫飽為目的的開(kāi)發(fā)式扶貧(1986—2010年)、以實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”為目的的開(kāi)發(fā)式扶貧(2011—2020年)和新時(shí)期扶貧四個(gè)階段。譚賢楚認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策經(jīng)歷了“輸血”“造血”和“輸血與造血協(xié)同互動(dòng)”三種模式的演進(jìn)與變遷。[4]高炎瓊、唐忠義則認(rèn)為，我國(guó)扶貧政策經(jīng)歷了輸血式扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧和消除貧困三個(gè)階段。[5]以消除貧困的方式為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)扶貧模式作出劃分，在很大程度上從多個(gè)角度揭示了中國(guó)扶貧模式的階段性特征，但未能有效說(shuō)明消除貧困的方式發(fā)生變化的深層次原因。

三是以扶貧政策目標(biāo)區(qū)域?yàn)橐暯强疾熘袊?guó)扶貧政策模式變遷。申秋認(rèn)為，中國(guó)扶貧經(jīng)歷了瞄準(zhǔn)農(nóng)村集中貧困地區(qū)的體制改革下的救濟(jì)式扶貧(1978—1985年)、瞄準(zhǔn)貧困縣的開(kāi)發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅(jiān)(1986—2000年)、瞄準(zhǔn)貧困村的“大扶貧”格局的形成和發(fā)展(2001—2013年)、瞄準(zhǔn)貧困戶的脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧(2014至今)四個(gè)階段。[6]以政策目標(biāo)區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)扶貧模式的歷史階段作出劃分，從直觀上說(shuō)明了中國(guó)扶貧政策模式面向的區(qū)域范圍的變化，卻沒(méi)能說(shuō)明扶貧政策模式的區(qū)域范圍目標(biāo)發(fā)生變化的原因和本質(zhì)。

現(xiàn)有扶貧政策模式變遷研究主要關(guān)注了扶貧政策模式變遷的階段性及其特征，為進(jìn)一步開(kāi)展扶貧政策模式變遷的理論研究奠定了基礎(chǔ)，但整體而言存在以下不足：一是現(xiàn)有研究中關(guān)于中國(guó)扶貧政策變遷的劃分標(biāo)準(zhǔn)眾多且相對(duì)隨意，因而導(dǎo)致不同研究進(jìn)路對(duì)中國(guó)扶貧政策變遷的階段劃分與模式界定整體差異不大卻又難以達(dá)成一致，重復(fù)成果較多；二是現(xiàn)有研究基本都是以單一直觀標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)扶貧政策模式的階段變遷作出簡(jiǎn)單劃分，缺少綜合標(biāo)準(zhǔn)的全面解讀，因而導(dǎo)致對(duì)中國(guó)扶貧政策模式變遷的界定與認(rèn)識(shí)不夠深入；三是現(xiàn)有研究對(duì)1978年之前的扶貧情況關(guān)注較少，部分研究對(duì)扶貧階段劃分未與現(xiàn)時(shí)代接軌，未能完整呈現(xiàn)中國(guó)扶貧政策模式變遷的歷史圖景；四是缺少不同歷史階段中國(guó)扶貧政策模式變遷的系統(tǒng)性比較研究，未能有效揭示中國(guó)扶貧政策模式演進(jìn)的內(nèi)在邏輯與發(fā)展規(guī)律。

政策變遷理論認(rèn)為，政策變遷的核心是“新”理念的萌生、擴(kuò)散和穩(wěn)定化的過(guò)程。倡導(dǎo)聯(lián)盟理論認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化、民意與公眾輿論轉(zhuǎn)變、執(zhí)政者更迭、其他子系統(tǒng)的影響、政策效果反饋、以及不同聯(lián)盟之間的互動(dòng)等，都是導(dǎo)致政策變遷的動(dòng)力因素。多源流理論認(rèn)為，政策變遷的動(dòng)力因素主要在于問(wèn)題凸顯、政治形勢(shì)的變化和政策方案完善的需要。間斷均衡理論則認(rèn)為，導(dǎo)致政策變遷的主要?jiǎng)右蛟谟谕獠凯h(huán)境的變化和外部關(guān)注度的提高。以上表明，導(dǎo)致政策變遷的因素眾多，因此，以單一標(biāo)準(zhǔn)為視角顯然難以有效解讀中國(guó)扶貧政策模式變遷的內(nèi)在規(guī)律與演化邏輯。

楊藤原利用思想模型來(lái)解釋政策變遷，他認(rèn)為：“思想模型的構(gòu)成要素包括理念、話語(yǔ)和預(yù)期行動(dòng)，其作用機(jī)制表現(xiàn)為通過(guò)理念建構(gòu)、話語(yǔ)表達(dá)并形成預(yù)期行動(dòng)來(lái)描述政策問(wèn)題的原型，這種描述的外化形態(tài)即為政策文本。政策變遷跟隨思想模型對(duì)政策問(wèn)題原型的映像結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)的變化而發(fā)生?！盵7]在馬克思主義意識(shí)形態(tài)占主導(dǎo)地位的中國(guó)，思想理念毫無(wú)疑問(wèn)是影響政策變遷的重要變量，它決定了解決特定問(wèn)題的政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策行動(dòng)，進(jìn)而影響政策執(zhí)行的實(shí)際效果。扶貧是一個(gè)具有濃厚意識(shí)形態(tài)色彩的實(shí)踐領(lǐng)域，鄧小平提出“社會(huì)主義就是要消滅貧困”。可見(jiàn)，馬克思主義者是從意識(shí)形態(tài)和國(guó)家制度先進(jìn)性的高度來(lái)對(duì)待扶貧工作的?？疾旆鲐氄吣Ｊ阶冞w的規(guī)律和演化邏輯首先應(yīng)該考察扶貧政策模式背后的思想理念，進(jìn)而考察這一思想理念指導(dǎo)下的實(shí)際政策路徑與政策績(jī)效。由此，本研究構(gòu)建扶貧政策分析的“思想理念-政策路徑-扶貧績(jī)效”型理論框架，對(duì)中國(guó)扶貧政策的思想理念、政策路徑、扶貧績(jī)效開(kāi)展系統(tǒng)分析和比較研究，考察中國(guó)扶貧政策模式變遷的內(nèi)在規(guī)律和演化邏輯。

二、中國(guó)扶貧政策模式的歷史變遷

運(yùn)用扶貧政策分析的“思想理念-政策路徑-扶貧績(jī)效”型理論框架，考察中國(guó)扶貧政策的思想理念、政策路徑和政策績(jī)效，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)扶貧政策經(jīng)歷了從制度整體扶貧模式、到區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式、再到精準(zhǔn)扶貧模式三種主導(dǎo)性模式變遷，不同扶貧政策模式在其主導(dǎo)性思想理念、政策路徑和政策績(jī)效方面既存在一定差別、各有側(cè)重點(diǎn)，又存在一脈相承的邏輯關(guān)系。

(一)制度整體扶貧模式

新中國(guó)成立后，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)百?gòu)U待興，全國(guó)各地普遍貧困。在此背景下，毛澤東等第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，尤其是毛澤東通過(guò)對(duì)中國(guó)社會(huì)和農(nóng)民生活狀況的調(diào)查，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，指出貧困的根源：“主要是由已經(jīng)被推翻的半殖民地半封建社會(huì)的制度造成的?！币虼?，“社會(huì)主義是中國(guó)的唯一出路”[8]。由此，他認(rèn)為解決中國(guó)貧窮落后面貌的根本在于建立社會(huì)主義制度，希望通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)消除貧困，這種通過(guò)制度建設(shè)以期整體消除貧困的扶貧模式可以稱(chēng)作制度整體扶貧模式。

1.制度整體扶貧模式的思想理念。制度整體扶貧模式的思想理念包括：(1)社會(huì)主義制度是消除貧困的唯一出路。毛澤東認(rèn)為，變革社會(huì)制度是消除貧困的根本方法，希望通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，達(dá)到壯大國(guó)民經(jīng)濟(jì)、提高國(guó)民生活水平、消除貧困的目的。毛澤東認(rèn)為，舊的社會(huì)制度是導(dǎo)致中國(guó)貧困的根源。他在1949年政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上提出：“中央政府將帶領(lǐng)全國(guó)人民進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，掃除舊中國(guó)所留下來(lái)的貧困和愚昧?！盵9]他還說(shuō)：“為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災(zāi)荒，只有聯(lián)合起來(lái)向社會(huì)主義大道前進(jìn)。”[10](2)消除貧困的關(guān)鍵在于農(nóng)村扶貧。毛澤東指出：“中國(guó)的貧農(nóng)，連同雇農(nóng)在內(nèi)，約占農(nóng)村人口百分之七十”，“農(nóng)民在全國(guó)總?cè)丝谥写蠹s占百分之八十，是現(xiàn)時(shí)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要力量”，因而把消除農(nóng)村貧困作為反貧困工作的重點(diǎn)。(3)改革開(kāi)放是解決中國(guó)問(wèn)題的必由之路。新中國(guó)成立后的社會(huì)主義制度建設(shè)取得了切實(shí)成效，但由于種種原因，社會(huì)主義制度建設(shè)最終走向了誤區(qū)，出現(xiàn)了諸多不符合中國(guó)國(guó)情、阻滯生產(chǎn)力發(fā)展的因素，基于此，鄧小平指出：“如果現(xiàn)在再不實(shí)行改革，我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會(huì)主義事業(yè)就會(huì)被葬送?！婚_(kāi)放不改革沒(méi)有出路，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)沒(méi)有希望?！盵11]制度整體扶貧的思想，有著深刻的馬克思主義思想淵源。馬克思通過(guò)對(duì)資本主義生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系的分析，揭示資本主義經(jīng)濟(jì)制度的弊病，指出資本主義私有制是社會(huì)產(chǎn)生兩極分化的根源，從制度層面分析了資本主義的貧困問(wèn)題，并提出消滅私有制，建立生產(chǎn)資料社會(huì)公有制是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本路徑。馬克思在《資本論》中指出：“在資本主義制度下，企圖通過(guò)資本主義生產(chǎn)發(fā)展改變無(wú)產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)地位是不可能的，無(wú)產(chǎn)階級(jí)擺脫貧困的唯一出路是‘剝奪者被剝奪’，建立共產(chǎn)主義制度”[12]。

2.制度整體扶貧模式的政策路徑。制度整體扶貧模式的政策路徑包括兩個(gè)階段：一是社會(huì)主義制度建設(shè)階段，主要是推進(jìn)土地改革政策、農(nóng)業(yè)合作化政策和人民公社政策。1950年6月，國(guó)家頒布《土地改革法》，開(kāi)始實(shí)施土改政策，并于1952年確立了新的土地制度，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，希望為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供土地制度保障。1951年9月，中共中央召開(kāi)全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，肯定了農(nóng)村自發(fā)形成互助組的做法，引導(dǎo)農(nóng)民試辦初級(jí)社。1956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第3次全體會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，并于1956年底完成了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)個(gè)體農(nóng)業(yè)向社會(huì)主義集體農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。興辦人民公社是制度扶貧的第三個(gè)主要政策實(shí)踐。1958年8月，在北戴河召開(kāi)的政治局?jǐn)U大會(huì)議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社的決議》，著手在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)人民公社政策，希望通過(guò)人民公社實(shí)現(xiàn)共同富裕。二是改革開(kāi)放的制度再造階段。十一屆三中全會(huì)后，基于對(duì)中國(guó)國(guó)情和改革開(kāi)放重要性的認(rèn)識(shí)，鄧小平正式提出解放思想，大力發(fā)展生產(chǎn)力，對(duì)內(nèi)改革，對(duì)外開(kāi)放。改革開(kāi)放同樣是社會(huì)主義制度建設(shè)的延續(xù)，是對(duì)第一階段制度建設(shè)進(jìn)行的制度再造，是又一場(chǎng)全新的制度建設(shè)過(guò)程。作為制度扶貧的補(bǔ)充，20世紀(jì)50—70年代，國(guó)家建立了社會(huì)救濟(jì)制度，對(duì)緩解貧困、消除社會(huì)矛盾起到了重要作用。

3.制度整體扶貧模式的政策績(jī)效。土地制度改革，使3億無(wú)地或少地的農(nóng)民獲得了土地，60%～70%的農(nóng)民通過(guò)土地改革獲得了經(jīng)濟(jì)利益。[13]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)使社員收入得到了普遍提高。[14]人民公社時(shí)期，中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)也略高于人口增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到顯著提高，“20余年間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了根本改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)指標(biāo)均有大幅度的增長(zhǎng)”[15]。然而，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在兩年多的時(shí)間內(nèi)完成了原定10～15年完成的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，速度過(guò)快，一些地方出現(xiàn)了強(qiáng)迫農(nóng)民加入合作社的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。同樣，從理論上說(shuō)，人民公社實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制，消除了貧困人口，但由普遍貧窮跑步邁向共同富裕的愿景違背了生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，而且人民公社化運(yùn)動(dòng)后期出現(xiàn)了急于向共產(chǎn)主義過(guò)渡的情況，過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體主義、平均分配，降低了工人和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，人民生活水平下降，為大批脫貧人口重返貧困埋下隱患，背離了制度整體扶貧的初衷。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，才有了制度扶貧的第二階段，即改革開(kāi)放階段。改革開(kāi)放使中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速騰飛，在很大程度上達(dá)到了在全國(guó)范圍內(nèi)制度整體扶貧的一般性目標(biāo)，但其缺點(diǎn)是擴(kuò)大了中國(guó)貧富差距，也未能有效改變赤貧地區(qū)的貧窮落后面貌。

(二)區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式

區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式是指主要通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)政策來(lái)實(shí)施扶貧的政策模式。與制度整體扶貧模式希望通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)“大水漫灌”式的全國(guó)整體脫貧不同，區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式主要是希望通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)以改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、通過(guò)提高扶貧對(duì)象自我脫貧能力以達(dá)到使扶貧對(duì)象脫貧的目的。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式側(cè)重區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)，開(kāi)始重視扶貧對(duì)象的自我造血能力。

1.區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式的思想理念。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式的思想基礎(chǔ)主要包括：(1)扶貧是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)和基本保障。在通過(guò)改革開(kāi)放不斷完善和發(fā)展社會(huì)主義制度的同時(shí)，鄧小平在扶貧領(lǐng)域有不同于傳統(tǒng)制度扶貧的創(chuàng)造性思考，他把消滅貧困作為社會(huì)主義的目標(biāo)，又把消除貧困作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)和基本保障，他認(rèn)為“社會(huì)主義就是要消滅貧困”，只有創(chuàng)造更豐富的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，才能表明社會(huì)主義制度比資本主義制度更有優(yōu)越性，才能使社會(huì)主義得到人民的支持和擁護(hù)，“要頂住霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治的壓力堅(jiān)持社會(huì)主義，關(guān)鍵是要解決自身的貧困問(wèn)題”[16]。(2)允許一部分人先富起來(lái)，再“先富帶后富”。在扶貧領(lǐng)域，鄧小平認(rèn)為全民共同富裕不可能一蹴而就，只有允許“一部分人先富起來(lái)”，進(jìn)而通過(guò)“先富帶后富”，才能最終達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。因此，他提出“三步走”的戰(zhàn)略思想和從貧困到溫飽、從溫飽到小康、從小康到現(xiàn)代化的“臺(tái)階式”發(fā)展理念。(3)區(qū)域開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧的有效舉措?；趯?duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí)，鄧小平提出了沿海和內(nèi)地、東部和西部共同富裕的“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，為黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略奠定了理論基礎(chǔ)。(4)區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧的重點(diǎn)是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題。在鄧小平之后，江澤民、胡錦濤繼承并發(fā)展了鄧小平的扶貧思想，認(rèn)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是扶貧工作的重點(diǎn)，應(yīng)該“把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作的重中之重”，因而提出了“扶貧攻堅(jiān)”和“西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧思想是鄧小平在歸納總結(jié)馬克思主義反貧困理論中有關(guān)共同富裕的思想，并將共同富裕思想提升到社會(huì)主義本質(zhì)的高度的基礎(chǔ)上，找到了消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)路徑而提出的。

2.區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式的政策路徑。1984年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求“依靠國(guó)家必要財(cái)政資金，合理配置資金，重視利用山區(qū)農(nóng)、林、牧等自身優(yōu)勢(shì)，建立合理的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加智力投資。變單一經(jīng)營(yíng)為綜合經(jīng)營(yíng)，變自然經(jīng)濟(jì)為商品經(jīng)濟(jì)，糾正依賴思想。突出重點(diǎn)，應(yīng)集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題?！背醪教岢隽藚^(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧的理念。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式的政策路徑主要包括：(1)區(qū)域開(kāi)發(fā)政策。1986年全國(guó)人民代表大會(huì)六屆四次會(huì)議將“扶持老、少、邊、窮地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟(jì)文化落后狀況”列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)“七五”發(fā)展計(jì)劃，決定中央和地方政府每年撥出專(zhuān)項(xiàng)資金用于貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)，扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略全面啟動(dòng)。1999年，十五屆四中全會(huì)正式?jīng)Q定實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010)》強(qiáng)調(diào)，要把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，在上述四類(lèi)地區(qū)確定扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣；東部以及中西部其他地區(qū)的貧困鄉(xiāng)、村，則主要由地方政府負(fù)責(zé)。(2)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)資金。在具體扶貧政策方面，國(guó)家先后制訂實(shí)施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金幫助貧困地區(qū)改變貧困面貌，水利部、衛(wèi)生部、國(guó)家民委和民政部等國(guó)家部委相繼出臺(tái)具體農(nóng)村扶貧舉措，開(kāi)始了有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧工作：確定貧困縣、貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口，針對(duì)貧困縣安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款、以工代賑和財(cái)政發(fā)展資金，建立嚴(yán)格的扶貧管理責(zé)任制。(3)動(dòng)員全社會(huì)力量幫助貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。鼓勵(lì)各民主黨派、工商聯(lián)開(kāi)展“智力支邊”活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧開(kāi)發(fā)。2005年12月，胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)搞好中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧和東西扶貧協(xié)作工作，進(jìn)一步動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與扶貧開(kāi)發(fā)，拓寬扶貧開(kāi)發(fā)渠道，增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)合力?！?4)注重造血功能建設(shè)。國(guó)家積極出臺(tái)政策，開(kāi)展針對(duì)貧困地區(qū)的大規(guī)模的干部培訓(xùn)活動(dòng)，同時(shí)“以整村推進(jìn)、培訓(xùn)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)化扶貧為工作重點(diǎn)”，提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。

3.區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式的政策績(jī)效。改革開(kāi)放之后，我國(guó)農(nóng)村居民貧困線由1978年的100元持續(xù)上調(diào)到1994年的440元；對(duì)應(yīng)地，我國(guó)貧困人口也迅速由1978年的2.5億人減少到1984年的1.25億人，再減少到1994年的8 000萬(wàn)人；全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到1994年的7.7%。隨著《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》的實(shí)施，中國(guó)扶貧事業(yè)取得了巨大成就。從1994—2000年，經(jīng)過(guò)7年努力，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，全國(guó)貧困人口從8 000萬(wàn)人下降到3 000萬(wàn)人，貧困人口占農(nóng)村人口比重從8.72%下降到3%。592個(gè)國(guó)家貧困縣農(nóng)民人均純收入從648元增加到1 339元。國(guó)家級(jí)貧困縣的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、糧食、農(nóng)民人均收入比全國(guó)同期增長(zhǎng)的幅度分別高出4.4%、3.2%、0.7%、3.2%。2008年，國(guó)家將全國(guó)農(nóng)村居民貧困線由2006年的693元上調(diào)至1 196元，并在2010年再次上調(diào)至2 300元，使全國(guó)1億多人重新納入貧困人口規(guī)模，享受扶貧政策優(yōu)惠。貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，貧困人口卻在不斷減少。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署署長(zhǎng)海倫·克拉克高度評(píng)價(jià)中國(guó)的扶貧成就：“1981年至2005年期間，中國(guó)已成功帶領(lǐng)超過(guò)5.5億人口擺脫極度貧困的狀態(tài)，并在過(guò)去的40年間，在人類(lèi)發(fā)展上達(dá)到了最快的速度?！盵17]區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧效果顯著。

(三)精準(zhǔn)扶貧模式

十八大以來(lái)，著眼于“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)以“實(shí)現(xiàn)共同富?！睘楦驹瓌t的扶貧實(shí)踐模式作出進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新，提出了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的扶貧思想和政策舉措。所謂精準(zhǔn)扶貧是指“通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類(lèi)扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”[18]

1.精準(zhǔn)扶貧模式的思想理念。精準(zhǔn)扶貧模式主要源于以下基本思想：(1)消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)共同富裕是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一條主線，而目前消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的扶貧實(shí)踐已經(jīng)到了“啃硬骨頭，攻堅(jiān)拔寨”的沖刺階段。他指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。”(2)扶貧工作要實(shí)事求是。2013年11月，習(xí)近平在湖南考察時(shí)說(shuō)：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！睂?shí)事求是是馬克思主義思想的精髓，也是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的思想基礎(chǔ)。他指出：“實(shí)事求是，是馬克思主義的根本觀點(diǎn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人認(rèn)識(shí)世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方法?！盵19](3)扶貧工作要有效發(fā)揮中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，做到精準(zhǔn)扶貧。2015年，習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上指出：“在扶貧攻堅(jiān)工作中實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，堅(jiān)持中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)，注重扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六個(gè)精準(zhǔn)”[20]。(4)扶貧的關(guān)鍵在于提升貧困群體自身的脫貧能力。習(xí)近平把改變貧困群體的思想意識(shí)和發(fā)展能力作為扶貧的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。他指出：“擺脫貧困首要意義并不是物質(zhì)上的脫貧，而是在于擺脫意識(shí)和思路的貧困”“貧困地區(qū)發(fā)展要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力”“貧困并不可怕，只要有信心、有決心，就沒(méi)有克服不了的困難。”

2.精準(zhǔn)扶貧模式的政策路徑。自習(xí)近平總書(shū)記2013年11月首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念后，全國(guó)上下迅速推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧的政策路徑主要有：(1)扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡。2014年4月國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，提出對(duì)貧困戶建檔立卡工作的目標(biāo)、具體實(shí)施方法和工作要求，國(guó)家開(kāi)始對(duì)貧困戶進(jìn)行摸底調(diào)查，建檔立卡，查明貧困戶致貧原因。2014年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案的具體要求作出詳細(xì)規(guī)制。(2)積極推進(jìn)“五個(gè)一批”工程。中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議提出了精準(zhǔn)扶貧的“五個(gè)一批”，即產(chǎn)業(yè)扶持脫貧一批、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、社保兜底脫貧一批。(3)注重扶貧體制機(jī)制建設(shè)的制度化。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制?！弊詫?shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《關(guān)于改革財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見(jiàn)》《光伏扶貧工程工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見(jiàn)》《升級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》《關(guān)于建立貧困推出機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》《中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于發(fā)展資本市場(chǎng)作用服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等系列具體政策制度和體制機(jī)制。制度化是把精準(zhǔn)扶貧真正落到實(shí)處、保證精準(zhǔn)扶貧效果的長(zhǎng)效機(jī)制和根本保證。

3.精準(zhǔn)扶貧模式的政策績(jī)效。自2010年上調(diào)全國(guó)農(nóng)村居民貧困線至2 300元以來(lái)，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)線下，我國(guó)貧困人口規(guī)模由2011年約1.2億人依然下降到了2016年的4 335萬(wàn)人，證明我國(guó)扶貧政策績(jī)效顯著。為有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，全國(guó)2014年精準(zhǔn)識(shí)別12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、2 948萬(wàn)戶貧困戶、8 962萬(wàn)人貧困人口；2015年建檔立卡“回頭看”補(bǔ)錄807萬(wàn)人貧困人口，剔除929萬(wàn)人識(shí)別不準(zhǔn)人口。按照習(xí)近平切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的要求，全國(guó)先后調(diào)整3 500多個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、配強(qiáng)5 000多名貧困村黨組織書(shū)記，組織77.5萬(wàn)名干部駐村幫扶，選派19.5萬(wàn)名優(yōu)秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔(dān)任第一書(shū)記。通過(guò)努力，五年來(lái)，農(nóng)村貧困人口平均每年減少1 000萬(wàn)人，全國(guó)五年累計(jì)脫貧5 564萬(wàn)人，貧困人口發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個(gè)百分點(diǎn)，精準(zhǔn)脫貧成效顯著。

三、中國(guó)扶貧政策模式變遷的內(nèi)在邏輯

對(duì)不同扶貧政策模式的政策路徑進(jìn)行比較研究可以發(fā)現(xiàn)，扶貧模式一脈相承與漸進(jìn)革新相統(tǒng)一、扶貧對(duì)象目標(biāo)逐步精準(zhǔn)集中、扶貧主體由單一走向多元、扶貧政策機(jī)制逐步脫虛向?qū)?、脫貧方式由外生輸血式脫貧轉(zhuǎn)向自主造血式致富，是中國(guó)扶貧政策路徑演進(jìn)的基本規(guī)律和內(nèi)在邏輯。我國(guó)扶貧政策模式的演化歷程是長(zhǎng)期性繼承發(fā)展與階段性漸進(jìn)革新相統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程。制度整體扶貧、區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧和精準(zhǔn)扶貧三個(gè)階段的扶貧實(shí)踐模式不斷繼承和發(fā)展，揚(yáng)棄舊的模式、吸收發(fā)展新的模式，實(shí)現(xiàn)多元融合與創(chuàng)新。制度整體扶貧模式、區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式在我國(guó)特定的扶貧階段各自發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，但其并沒(méi)有因扶貧政策模式的時(shí)代性變遷而完全消失，實(shí)際上，制度扶貧和區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧自產(chǎn)生之日起，就貫穿于后續(xù)國(guó)家扶貧政策的始終。本研究只是根據(jù)特定階段的主要扶貧政策而對(duì)扶貧模式作出的階段模式劃分。

扶貧對(duì)象目標(biāo)逐步精準(zhǔn)集中。制度整體扶貧模式主要是在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)制度建設(shè)，以國(guó)家救濟(jì)為輔助手段，實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)的制度扶貧，這是由當(dāng)時(shí)全國(guó)整體貧困的國(guó)情決定的。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式在國(guó)家宏觀制度建設(shè)持續(xù)開(kāi)展的同時(shí)，將扶貧對(duì)象逐步向區(qū)域中觀轉(zhuǎn)移，這是因?yàn)橥ㄟ^(guò)前期制度整體扶貧的努力，國(guó)家整體貧困已經(jīng)得到緩解，局部貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯。精準(zhǔn)扶貧模式通過(guò)建檔立卡、精確識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、到村到戶、因戶施策、因人施策，其扶貧對(duì)象精準(zhǔn)到戶、到人，扶貧對(duì)象由區(qū)域中觀層面轉(zhuǎn)向家庭或個(gè)人微觀層面。從制度整體扶貧到區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，經(jīng)歷了扶貧對(duì)象范圍由宏觀全國(guó)層面到中觀區(qū)域?qū)用嬖傧蛭⒂^家庭和個(gè)人層面逐步精準(zhǔn)集中的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移過(guò)程。

扶貧主體由單一走向多元。制度整體扶貧模式主要由國(guó)家通過(guò)制度建設(shè)，輔以扶貧救濟(jì)對(duì)社會(huì)實(shí)施整體扶貧。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式開(kāi)始注重發(fā)揮區(qū)域政府的作用，并積極引入社會(huì)參與，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)和扶貧。精準(zhǔn)扶貧模式由國(guó)家主導(dǎo)，區(qū)域政府和基層組織、社會(huì)共同參與，同時(shí)重視貧困主體脫貧向富的主體作用，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同扶貧。因此，從制度整體扶貧到精準(zhǔn)扶貧，實(shí)際上是一個(gè)由國(guó)家單一主體逐步擴(kuò)展至多元主體協(xié)同扶貧的過(guò)程。制度整體扶貧模式主要通過(guò)制度建設(shè)開(kāi)展“面上”扶貧工作，輔以救濟(jì)手段幫扶特別困難群體，國(guó)家作為單一扶貧主體完全能夠滿足扶貧工作的實(shí)際需要，但隨著扶貧的逐步深入，當(dāng)區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧，尤其是精準(zhǔn)扶貧全面展開(kāi)時(shí)，區(qū)域開(kāi)發(fā)和精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際需要要求引入多元主體的共同參與，尤其是要達(dá)到“造血”功能的實(shí)現(xiàn)，必然需要被扶貧對(duì)象的主觀努力。從國(guó)家單一主體逐步擴(kuò)展到多元主體協(xié)同參與扶貧既反應(yīng)了國(guó)家治理理念由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，也是扶貧工作逐步走向深入的實(shí)際需要。

扶貧政策機(jī)制逐步脫虛向?qū)?。制度整體扶貧模式主要以制度建設(shè)作為扶貧的核心機(jī)制，雖然輔之以社會(huì)救濟(jì)制度幫扶特困人群，但就實(shí)際扶貧功能而言，制度整體扶貧模式的扶貧機(jī)制相對(duì)虛化。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式在保留傳統(tǒng)制度建設(shè)和社會(huì)救濟(jì)扶貧機(jī)制的同時(shí)，出臺(tái)了系列具有實(shí)質(zhì)性扶貧功能的政策機(jī)制，如設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、扶貧貸款、財(cái)政發(fā)展資金，出臺(tái)以工代賑政策、貧困地區(qū)干部培訓(xùn)政策和產(chǎn)業(yè)化政策，建立扶貧管理責(zé)任制，制定貧困標(biāo)準(zhǔn)、摸排確定貧困地區(qū)和貧困人口等。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧模式扶貧機(jī)制的實(shí)質(zhì)化扶貧功能進(jìn)一步增強(qiáng)，從扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡到“五個(gè)一批”工程以及系列具體精準(zhǔn)扶貧配套政策，都是實(shí)實(shí)在在、具體可行的扶貧政策。

脫貧方式由外生輸血式脫貧轉(zhuǎn)向自主造血式致富。從如何使貧困群體實(shí)現(xiàn)脫貧的脫貧理念來(lái)看，制度整體扶貧的脫貧理念顯然是希望通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)國(guó)民的內(nèi)生式造血功能，但由于具體國(guó)情的限制，制度扶貧模式的實(shí)際扶貧政策整體上較為虛化，其實(shí)質(zhì)性扶貧政策實(shí)際上表現(xiàn)為主要依賴輔助性手段的社會(huì)救濟(jì)，因此，從脫貧理念來(lái)說(shuō)，制度整體扶貧模式的脫貧理念實(shí)際上是一種外生輸血式脫貧，而不是希望從根本上改變貧困群體的思想理念和造血功能。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式不再局限于外生輸血式扶貧，而是希望通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)增強(qiáng)貧困地區(qū)的自我造血致富能力，表明其脫貧理念已經(jīng)發(fā)生較大變化。精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，精準(zhǔn)關(guān)注貧困者的致貧原因，通過(guò)定點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的方式，既借助外生輸血迅速使貧困群體擺脫貧困，又通過(guò)精準(zhǔn)幫扶轉(zhuǎn)變貧困群體的思想、提升貧困群體的自我造血致富能力，改變他們依賴外部輸血脫貧的現(xiàn)狀，達(dá)到最終自我造血致富的目的。

政策變遷過(guò)程理論認(rèn)為，政策變遷是因舊政策失效而通過(guò)政策創(chuàng)新尋求新的政策均衡的過(guò)程。[21]制度整體扶貧模式寄希望于通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)大范圍的“脫貧”，它一方面實(shí)現(xiàn)了城市脫貧的目標(biāo)，使城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但另一方面也造成了城鄉(xiāng)二元分割，導(dǎo)致農(nóng)村的相對(duì)貧困，改革開(kāi)放前的制度整體扶貧實(shí)際上陷入了政策失效的困境，因而才出現(xiàn)了第二階段改革開(kāi)放的制度再造。在制度整體扶貧模式取得實(shí)際成效的基礎(chǔ)上，制度整體扶貧已經(jīng)難以滿足扶貧工作發(fā)展的實(shí)際需要，扶貧政策必然要尋求新的政策創(chuàng)新以達(dá)到新的政策均衡。在此背景下，區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧應(yīng)運(yùn)而生。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧政策最終也陷入了政策邊際效應(yīng)遞減的困境，扶貧需要新的制度創(chuàng)新，這決定了扶貧政策必然由區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧。但深入考察不同扶貧政策模式的思想理念和政策路徑，我國(guó)扶貧政策模式變遷還有其內(nèi)在的演進(jìn)邏輯。

以共同富裕為目標(biāo)的社會(huì)主義制度是貫穿扶貧政策思想變遷的制度邏輯。從制度整體扶貧到區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)共同富裕是貫徹扶貧政策始終的指導(dǎo)思想，被作為社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，社會(huì)主義制度和共同富裕貫穿于不同扶貧階段模式的始終。當(dāng)然，不同扶貧階段對(duì)扶貧、共同富裕和社會(huì)主義制度之間邏輯關(guān)系的認(rèn)識(shí)略有差異。制度整體扶貧模式是希望通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕；在這里，消除貧困和共同富裕是可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的，而要消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，必須通過(guò)社會(huì)主義制度建設(shè)。區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧模式把消除貧困作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，但同時(shí)認(rèn)為消除貧困和共同富裕不可能一蹴而就，現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了我國(guó)必然長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，要消除貧困就要允許一部分人先富起來(lái)，再通過(guò)先富帶后富實(shí)現(xiàn)共同富裕。精準(zhǔn)扶貧模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義制度的制度優(yōu)勢(shì)對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的保障作用，社會(huì)主義建設(shè)取得的現(xiàn)實(shí)成果決定了可以通過(guò)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)消除貧困的目的。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口下降是決定扶貧政策模式變遷的現(xiàn)實(shí)邏輯。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化是決定扶貧思想變化的主要?jiǎng)恿?。新中?guó)成立初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于百?gòu)U待興狀態(tài)，全民貧困的現(xiàn)實(shí)以及新中國(guó)成立初期的政治語(yǔ)境和建設(shè)社會(huì)主義的動(dòng)員的需要，決定了必須把全民共同富裕作為公開(kāi)表達(dá)的扶貧目標(biāo)，也決定了必然寄希望于制度變革以實(shí)現(xiàn)整體脫貧。通過(guò)制度扶貧的努力，尤其是改革開(kāi)放對(duì)社會(huì)主義生產(chǎn)力的釋放作用，到1984年，全國(guó)貧困人口已經(jīng)下降到1.25億人，國(guó)家整體貧困狀態(tài)得到極大改善，先富群體和地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)，局部貧困問(wèn)題凸顯，而國(guó)家已經(jīng)積累了實(shí)施區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因而區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧應(yīng)運(yùn)而生。及至進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就，貧困人口進(jìn)一步減少，國(guó)家、社會(huì)積累了大量財(cái)富，政府治理能力得到極大提升，具備了定點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)不同扶貧政策模式的扶貧績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)考察可以發(fā)現(xiàn)，隨著扶貧政策的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)貧困人口逐步下降，呈現(xiàn)為全國(guó)整體貧困到區(qū)域貧困到少數(shù)貧困的發(fā)展趨勢(shì)。從制度扶貧到開(kāi)發(fā)扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，經(jīng)歷了從整體貧困到局部貧困再到個(gè)體貧困、亦即從整體扶貧到局部扶貧再到定點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的邏輯變遷，其潛含的內(nèi)在邏輯是中國(guó)貧困人口不斷減少、扶貧目標(biāo)不斷聚焦的演化過(guò)程。

四、結(jié)論與展望

考察中國(guó)扶貧政策模式變遷的內(nèi)在規(guī)律和演化邏輯可以發(fā)現(xiàn)，以共同富裕為目標(biāo)的社會(huì)主義制度是貫穿扶貧政策思想變遷的制度邏輯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口下降是決定扶貧政策模式變遷的現(xiàn)實(shí)邏輯，它們共同決定了中國(guó)扶貧政策對(duì)象目標(biāo)逐步精準(zhǔn)集中、扶貧主體由單一走向多元、扶貧政策機(jī)制逐步脫虛向?qū)崱⒚撠毞绞接赏馍捷斞D(zhuǎn)向致富式造血。通過(guò)努力，中國(guó)貧困人口實(shí)現(xiàn)了由全國(guó)范圍的貧困，轉(zhuǎn)向區(qū)域貧困，最終局限于局部少數(shù)貧困，為定點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有理由相信，經(jīng)過(guò)定點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的努力，新中國(guó)成立初期消除貧困的目標(biāo)將很快實(shí)現(xiàn)，貧困人口的再生造血能力必然得到極大提升。下一階段，中國(guó)扶貧政策可能會(huì)走向終結(jié)，未來(lái)“扶貧政策”的政策走向?qū)⑹侨绾翁嵘褪杖肴后w收入水平、促進(jìn)低收入群體走向共同富裕的“向富政策”，促進(jìn)走出貧困的低收入群體走向“富?！倍辉偈恰胺鲐殹?。

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Abstract:The theoretical framework of “thought-policy-performance” is constructed in the analysis of poverty alleviation policy model to systematically analyze and comparatively study Chinese poverty alleviation policy ideas, policy path, performance of poverty alleviation system. It’s found that China’s poverty alleviation policy mainly consists of three models, namely, overall poverty alleviation, regional development and targeted poverty alleviation.Different models have different ideological ideas, policy paths and focal points, but there is a logical relationship in the same strain.The poverty alleviation target is gradually concentrated, the subjects of poverty alleviation are changed from single one to pluralism, the mechanisms of poverty alleviation policy are changed from virtual state to reality, and the poverty alleviation ways are transformed from blood transfusion to self-hematopoietic enrichment,which constitutes the basic law of the evolution of China’s poverty alleviation policy paths. The socialist system with the goal of common prosperity is the basic ideological and systematic logic for the evolution of poverty alleviation policy in China. The development of economy and society, the gradually-reduced poor population and the constantly-concentrated poverty alleviation target are the realistic logic of the evolution of poverty alleviation policy.

Keywords:poverty alleviation policy model; institutional overall poverty alleviation; poverty alleviation by regional development; targeted poverty alleviation

[責(zé)任編輯：林麗芳]

ModelEvolutionofPovertyAlleviationPolicyinChinaandItsLogic

CHEN Bao-sheng1， SHI Shu-hua2

(1.School of Law and Politics，Wenzhou University，Wenzhou 325035, Zhejiang, China; 2.School of Marxism，Wenzhou University，Wenzhou 325035, Zhejiang, China)

C913.7

A

1674-3199(2017)05-0030-10

2017-07-31

江蘇省社科基金一般項(xiàng)目(13ZZB003)；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目(2014M561785)；中國(guó)博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目(2015T80631)

陳寶勝(1976—)，男，安徽無(wú)為人，溫州大學(xué)法政學(xué)院副教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后；石淑花(1992—)，女，河南伊川人，溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。