■卞文志

新政布局農(nóng)業(yè)PPP將在六大領(lǐng)域發(fā)力

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財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部最近發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）?！秾?shí)施意見(jiàn)》提出將重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。有關(guān)專家分析認(rèn)為，PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)、期限較長(zhǎng)又具有微利的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合，且市場(chǎng)規(guī)模巨大。

一、在布局中吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)

《實(shí)施意見(jiàn)》提出，在布局農(nóng)業(yè)PPP投資時(shí)，要合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保障合理回報(bào)，確保公平競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格債務(wù)管理，強(qiáng)化信息公開(kāi)，嚴(yán)格績(jī)效監(jiān)管。具體包括“鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與PPP項(xiàng)目”“保障各類市場(chǎng)主體平等參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目合作，消除本地保護(hù)主義和各類隱形門(mén)檻”“嚴(yán)禁通過(guò)政府回購(gòu)安排、承諾固定回報(bào)等方式進(jìn)行變相舉債”等。

在政策保障方面，《實(shí)施意見(jiàn)》明確，要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；優(yōu)化資金投入方式，探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入機(jī)制，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；拓寬金融支持渠道，充分發(fā)揮中國(guó)PPP基金和各地PPP基金的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)資金加大對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的融資支持；完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度；加強(qiáng)項(xiàng)目用地保障，在當(dāng)?shù)赝恋厥褂弥虚L(zhǎng)期規(guī)劃中全面考慮農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)需求，并給予優(yōu)先傾斜，為項(xiàng)目用地提供有效保障等。

《實(shí)施意見(jiàn)》要求各地加大政策保障，包括強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、優(yōu)化資金投入方式、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用、拓寬金融支持渠道、完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目用地保障等?！秾?shí)施意見(jiàn)》還要求相關(guān)地區(qū)和部門(mén)結(jié)合實(shí)際和工作重點(diǎn)，分階段、分類型、分步驟推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP工作，鼓勵(lì)試點(diǎn)先行，完善相關(guān)政策，形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關(guān)專家表示；“農(nóng)村投融資體制改革是下一步‘三農(nóng)’工作的重點(diǎn)，因?yàn)槟壳稗r(nóng)業(yè)投資的主體是財(cái)政，未來(lái)必須以財(cái)政作為杠桿撬動(dòng)更多社會(huì)資本、金融資本投資農(nóng)業(yè)，這也是國(guó)家正在推行的政策方向。”為此專家認(rèn)為，可以由國(guó)家通過(guò)財(cái)政注入資金成立擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司，如果社會(huì)資本投入后出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，這類政策性的擔(dān)保，保險(xiǎn)公司可以賠付一部分。這樣可以把銀行、金融等各方的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

值得注意的是，在引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展PPP實(shí)踐的過(guò)程中，最受矚目的往往都是圍繞資金展開(kāi)。除了融資和資金的投入外，債務(wù)的控制也至關(guān)重要。為此《實(shí)施意見(jiàn)》要求，各地財(cái)政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)要認(rèn)真組織開(kāi)展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，嚴(yán)禁通過(guò)政府回購(gòu)安排、承諾固定回報(bào)等方式進(jìn)行變相舉債，嚴(yán)禁項(xiàng)目公司債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

二、新政凸顯出政策路徑一脈相承

近年來(lái)，PPP投資正成為各領(lǐng)域的熱點(diǎn)而屢獲政策傾斜。所謂PPP，就是指政府和社會(huì)資本合作模式，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，目前在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)始廣泛采用PPP模式。其中，農(nóng)業(yè)作為投資規(guī)模巨大、回收周期長(zhǎng)、見(jiàn)效較慢的投資行業(yè)，且與民眾生活息息相關(guān)，正需要PPP作為手段發(fā)揮積極作用。

作為投資農(nóng)業(yè)的重頭戲，社會(huì)資本將會(huì)投向哪些具體領(lǐng)域，這在PPP投資領(lǐng)域備受矚目?；诖?，《實(shí)施意見(jiàn)》提出，將重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與六大領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給：一是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用無(wú)害化處理和大型沼氣工程;二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，支持集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，支持開(kāi)展耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田輸配電等建設(shè);三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，支持通過(guò)“生產(chǎn)+加工+科技”，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、創(chuàng)新體制機(jī)制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;四是田園綜合體，支持以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益的田園綜合體;五是農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)，支持農(nóng)產(chǎn)品交易中心、生產(chǎn)資料交易平臺(tái)、倉(cāng)儲(chǔ)基地建設(shè)，支持區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌創(chuàng)建;六是“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持信息進(jìn)村入戶、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商平臺(tái)、智能物流等建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

由這六個(gè)投資領(lǐng)域可以看出，這些領(lǐng)域在以往也曾有過(guò)政策動(dòng)向，只不過(guò)此次《實(shí)施意見(jiàn)》更加明確和具體，凸顯了政策路徑上的一脈相承。比如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一直是決策層強(qiáng)調(diào)加以保障的，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，單純依靠政府投資顯然難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因此，向社會(huì)資本放開(kāi)，吸收更多資金和技術(shù)勢(shì)必達(dá)到事倍功半的成效。又如引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，進(jìn)口電商平臺(tái)和智能物流，算是契合了當(dāng)下社會(huì)資本熱衷的投資動(dòng)向，結(jié)合農(nóng)業(yè)細(xì)分市場(chǎng)，前景可期。

需要說(shuō)明的是，引導(dǎo)社會(huì)資本投資的目的就在于擴(kuò)大和提升公共服務(wù)供給及其產(chǎn)品的規(guī)模與數(shù)量。根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》，此次政府引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將探索農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施路徑、成熟模式和長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場(chǎng)化供給機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

三、社會(huì)資本要不斷探索投資新路徑

一直以來(lái)，之所以很多社會(huì)資本對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資望而卻步，除去認(rèn)清了農(nóng)業(yè)投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)外，尚未完善的投資環(huán)境亦是重要原因。無(wú)論是農(nóng)業(yè)用地的限制還是勞動(dòng)力成本和人才的引入機(jī)制，再加上農(nóng)業(yè)金融的滯后等都為農(nóng)業(yè)投資環(huán)境蒙上了陰影。當(dāng)然，為改善投資環(huán)境，有關(guān)部門(mén)近年來(lái)也在不斷探索新的路徑確保投資環(huán)境向好。比如，此前農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》就曾指出，要探索新型融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。

值得關(guān)注的是，在特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)模式的探索上，PPP模式要為多數(shù)企業(yè)熱捧，在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或?qū)⒊蔀橥苿?dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加速器。2016年7月，住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)。隨后，相關(guān)部門(mén)又接連發(fā)布建設(shè)指導(dǎo)、首批名單、千企千鎮(zhèn)工程、金融支持等相關(guān)文件，特色小鎮(zhèn)的全國(guó)化建設(shè)路徑逐漸明朗。

在政策東風(fēng)的推動(dòng)之下，全國(guó)各地很快拉開(kāi)了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的序幕。記者梳理發(fā)現(xiàn)，四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個(gè)地區(qū)相繼發(fā)布了發(fā)展規(guī)劃，其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個(gè)特色小鎮(zhèn)，包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮(zhèn)類型。此外，在用地規(guī)劃、專項(xiàng)資金、融資創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進(jìn)、綜合服務(wù)等方面，特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)可享受多重政策扶持。

在政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的一系列措施里，已明確了政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的創(chuàng)建模式，在融資創(chuàng)新方面，有關(guān)政策提出了采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、機(jī)制評(píng)審等模式，以推動(dòng)項(xiàng)目落地。有研究報(bào)告認(rèn)為，從目前來(lái)看，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來(lái)說(shuō)，該模式能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來(lái)源。此外，政府和社會(huì)資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，利于提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

此外，一些企業(yè)關(guān)于特色小鎮(zhèn)PPP模式的創(chuàng)新案例也得到了業(yè)界的認(rèn)可。像阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)，就采用了把長(zhǎng)期較低收益的PPP項(xiàng)目和短期的中等或者高收益的PPP項(xiàng)目結(jié)合的方式。事實(shí)上，華夏幸福開(kāi)啟特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后，其執(zhí)行總裁葉珺就曾明確表示，華夏幸福將會(huì)把已有的PPP模式經(jīng)驗(yàn)引入特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)之中，探索特色小鎮(zhèn)PPP模式。

總體來(lái)看，將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)是一個(gè)很好的嘗試。因?yàn)?，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，政府實(shí)際扮演的是一個(gè)委托者的身份，而企業(yè)則占據(jù)項(xiàng)目主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)及決策的地位。這種模式，對(duì)于政府而言，可以提高基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)的效率，從而獲得經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。目前，特色小鎮(zhèn)的政策春風(fēng)以及萬(wàn)億市場(chǎng)規(guī)模，已經(jīng)吸引了不少企業(yè)爭(zhēng)相布局。其中，面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型的房企來(lái)勢(shì)尤為迅猛，紛紛涉足特色小鎮(zhèn)或加碼開(kāi)發(fā)投資力度?！?/p>