李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅱ：主體梳理

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責任追究；責任主體

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，需要明晰承擔水土資源損害責任的相關(guān)主體。在系統(tǒng)梳理水土保持管理體制的基礎上，分析了水土保持管理事權(quán)關(guān)系，進而梳理總結(jié)出了承擔水土資源損害責任的相關(guān)主體，為界定水土保持責任、構(gòu)建水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度提供支撐。

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，需要明晰責任追究的范圍，即界定承擔水土資源損害責任的相關(guān)主體。水土管理涉及國家、省、地市、縣等多級黨委與政府部門，牽扯水利、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個行業(yè)管理部門，實際水土資源損害必將涉及不同層級、不同行業(yè)管理部門的黨政領(lǐng)導干部。為科學界定水土資源損害的責任主體，本文在梳理水土保持管理體制及水土保持事權(quán)關(guān)系的基礎上，概括總結(jié)了承擔水土資源損害責任的相關(guān)主體，以期為構(gòu)建水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度提供支撐，進一步推動水土保持生態(tài)文明建設進程。

1 水土保持管理體制概況

根據(jù)水土保持法規(guī)定，我國水土保持管理的組織工作是在各級政府的領(lǐng)導下，由各級水行政主管部門負責管理，國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。具體來講，我國水土流失及其綜合防治涉及地方黨委政府和行業(yè)管理部門，其中行業(yè)管理部門又包括主管部門(含派出機構(gòu))、協(xié)同管理部門、其他有關(guān)部門等[1]，詳見表1。

表1 承擔水土保持管理職責的相關(guān)責任主體

2 水土保持管理事權(quán)關(guān)系分析

分析中央與地方、行業(yè)管理部門間的水土資源管理事權(quán)關(guān)系，可以更好地梳理水土保持各相關(guān)工作部門黨政領(lǐng)導干部的責任，為合理界定應當承擔水土資源損害責任的相關(guān)主體提供依據(jù)。

2.1 中央與地方事權(quán)關(guān)系

根據(jù)我國當前的治理體系及財稅體制現(xiàn)狀，水土保持管理屬于中央和地方共同行使事權(quán)的事務。但是，根據(jù)水土保持相關(guān)事權(quán)的特征及事權(quán)運行的流程不同，中央與地方共同行使事權(quán)的職能分工稍有不同。

2.1.1 分級管理的事權(quán)

分級管理事權(quán)即依據(jù)特定標準將事權(quán)分成不同的級別，然后由中央和地方的業(yè)務主管部門分別行使[2]。對于特定標準，則根據(jù)相關(guān)事務的具體特征，進行定性(初級和高級、普通和重大等)或定量(基于投資量、工程量等)分類。水土保持領(lǐng)域分級管理的事權(quán)主要涉及跨區(qū)域的事項、分級審批和分級監(jiān)管。跨省級行政區(qū)域的水土保持管理相關(guān)事權(quán)都屬于中央。分級審批和分級監(jiān)管通常是根據(jù)水土資源領(lǐng)域事項的重要性(工程量、投資量、審批權(quán)限等)進行劃分，包括建設項目水土保持方案審批、水土保持設施驗收、水土保持建設工程審批與驗收、生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督檢查、生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測等。

以水土保持方案審批為例，水行政主管部門審批水土保持方案實行分級審批制度：①國務院審批(核準、備案)項目、跨省(區(qū)、市)項目和中央立項水利項目的水土保持方案，由國務院水行政主管部門審批；②中央審批立項的生產(chǎn)建設項目和限額以上技術(shù)改造項目的水土保持方案，除了國務院水行政主管部門審批的項目，均由省級水行政主管部門審批；③地方審批立項的生產(chǎn)建設項目和限額以下技術(shù)改造項目的水土保持方案，由相應級別的水行政主管部門審批；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、個體及其他項目的水土保持方案，由項目所在縣級水行政主管部門審批；⑤跨地區(qū)項目的水土保持方案，報上一級水行政主管部門審批。同時，要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門審批的水土保持方案，報上一級人民政府水行政主管部門備案。

2.1.2 過程分工的事權(quán)

過程分工的事權(quán)即中央和地方在不同階段介入某一事權(quán)運行過程。過程分工的事權(quán)是最為常見的，尤其在政策領(lǐng)域最為普遍。根據(jù)決策與執(zhí)行的方式不同，過程分工的事權(quán)又可以分為剛性約束下的事權(quán)分工和彈性約束下的事權(quán)分工兩類[2]。

(1)剛性約束下的事權(quán)分工，主要包括決策和監(jiān)督兩個方面，在中央和地方形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”事權(quán)運行流程, 如中央在起草法規(guī)、擬定政策、制定規(guī)劃、出臺規(guī)章/標準/技術(shù)規(guī)范決策之后，地方才能行使其政策執(zhí)行的職能，然后中央通過工作考核、工作檢查、監(jiān)測等手段，監(jiān)督地方落實政策的效果。剛性約束的事權(quán)分工體現(xiàn)在水土資源領(lǐng)域，主要包括水土保持相關(guān)法律法規(guī)、水土保持相關(guān)政策、水土保持規(guī)劃、水土保持行業(yè)標準/技術(shù)規(guī)范、水土保持監(jiān)測與公告等，以及配套的貫徹落實監(jiān)督管理措施等。這類事項的相關(guān)責任較為明確，是水土資源損害責任追究中應重點考慮的內(nèi)容。

(2)彈性約束下的事權(quán)分工，主要指中央部門借助資金、補助和獎勵等方式，激勵和引導地方工作重心，在中央和地方之間形成“決策—執(zhí)行—激勵”的事權(quán)運行流程。①補助和獎勵，中央部門在下達任務時，提供一定的補助和獎勵資金，完成相關(guān)任務的地方則獲得這些資金支持；②示范和評比，中央部門在地方層面開展政策試驗，樹立示范區(qū)，探索典型做法，然后推動地區(qū)交流，實現(xiàn)經(jīng)驗推廣。彈性約束的事權(quán)分工體現(xiàn)在水土資源領(lǐng)域，主要包括國家水土保持重點建設工程管理、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理等治理工程方面，以及水土保持科技示范園區(qū)、水土保持生態(tài)文明示范縣/城市等。這類事項屬于鼓勵、調(diào)動地方積極性的手段，水土資源損害責任追究時需要根據(jù)情況酌情考慮。

2.2 行業(yè)部門間事權(quán)關(guān)系

涉及水土保持管理的行業(yè)管理部門主要有水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、發(fā)展與改革、財政、環(huán)境保護、交通、建設等主管部門。行業(yè)部門間的事權(quán)關(guān)系較為復雜，其中水行政主管部門是水土保持的主管部門，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源部門是水土保持協(xié)同管理部門，發(fā)展與改革、財政、環(huán)境保護、交通、建設等部門按照職責各自負責水土保持相關(guān)工作?，F(xiàn)有管理體制下，行業(yè)部門水土資源保護與治理的相關(guān)職責存在一定交叉。

水行政主管部門負責涉及水土保持有關(guān)政策、法律法規(guī)、規(guī)劃、技術(shù)標準/規(guī)范等領(lǐng)域的事權(quán)，承擔生產(chǎn)建設項目水土保持審批并監(jiān)督實施、水土流失監(jiān)測與公告等事權(quán)。此外，水行政主管部門還承擔組織實施部分水土保持建設項目的事權(quán)。對其他行業(yè)部門或其他行業(yè)所屬的企事業(yè)單位負責組織實施的水土保持建設項目提供指導并負責監(jiān)督管理。

林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、交通、建設、環(huán)境保護等行業(yè)管理部門并不以水土資源管理為主，但是在本行業(yè)管理中融入了水土資源保護與治理的職責，體現(xiàn)了一崗雙責的特點。如交通部門在組織實施或監(jiān)督管理本行業(yè)生產(chǎn)建設活動過程中，需要發(fā)揮其監(jiān)督管理水土流失防治及水土保持措施落實的相關(guān)責任。

發(fā)展與改革和財政部門則主要是參照行業(yè)管理部門的意見進行相關(guān)審批及資金安排等事權(quán)。

3 水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責任主體

通過梳理水土保持管理體制及相關(guān)事權(quán)關(guān)系可知，我國水土保持管理體現(xiàn)了“條塊分割，以地方為主”的模式，承擔損害的黨政領(lǐng)導干部責任主體主要有地方黨委和政府領(lǐng)導干部及行業(yè)管理部門領(lǐng)導干部兩大類。地方黨委和政府領(lǐng)導干部，又可劃分為地方黨委和政府主要領(lǐng)導成員和分管水土保持管理的有關(guān)領(lǐng)導成員。其中，地方黨委和政府對本地區(qū)水土保持工作負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員是第一責任人，承擔主要責任，對涉及水土保持管理的集體決策也承擔主要責任。分管水土保持管理的有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任，主要涉及執(zhí)行、管理和監(jiān)督類的有關(guān)損害責任。行業(yè)管理部門領(lǐng)導干部，又可劃分為水行政主管部門領(lǐng)導干部和其他行業(yè)管理部門領(lǐng)導干部。其中，水行政主管部門領(lǐng)導干部主要承擔水土保持政策、規(guī)劃、執(zhí)行、許可與審批、監(jiān)測與公告、監(jiān)督與管理等相關(guān)責任；其他行業(yè)管理部門領(lǐng)導干部主要承擔行業(yè)內(nèi)涉及水土保持的行業(yè)政策、規(guī)劃、監(jiān)督管理等責任。

4 結(jié) 語

水土保持工作具有顯著的綜合性、復雜性和長期性特點，因此承擔水土資源損害責任的相關(guān)部門及責任主體也相對較多。梳理部門職責和水土保持事權(quán)關(guān)系，可以明晰水土保持管理責任主體及其相互關(guān)系，為下一步界定水土資源損害責任奠定基礎。

[1] 水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：水土流失防治政策卷[M].北京: 科學出版社，2010:123-124.

[2] 韓旭，涂鋒. 中央、地方事權(quán)關(guān)系研究報告[M].北京: 中國社會科學出版社，2015:63-67.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)10-0019-03

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-25