金焱

美國正式啟動對華“301調查”，是美國總統(tǒng)特朗普上臺后首次對華正式采取強硬貿易措施，被輿論稱為“打響了中美貿易戰(zhàn)的第一槍”。

無論第一槍打響只是槍聲預警還是真槍實彈地進攻，到9月28日23時59分，針對“301調查”將進入新的階段——提交書面意見以及申請出席聽證會到此截止，10月10日，301條款委員會將在美國首都華盛頓舉行聽證會。

在特朗普祭出的貿易保護主義大旗下，貿易成為美國工人不幸的根源，也成為削弱美國競爭力的罪魁禍首。具體到中國，特朗普眼中的美中貿易圖景是，美國持續(xù)遭受貿易、就業(yè)、制造業(yè)損失，巨大的美中貿易逆差阻礙了美國經(jīng)濟的增長。

啟用“301調查”大棒

據(jù)美國商務部統(tǒng)計，美國對中國逆差從2001年的830億美元增長到2016年3470億美元，占美國整體商品貿易逆差7343億美元的47%。據(jù)美國國會日前發(fā)布的報告，今年上半年中美貿易逆差1706.7億美元，增長6.1%。美國商務部近日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，美國7月貿易逆差增加0.3%至437億美元；美國7月對中國貿易逆差335.6億美元，為2016年8月以來最大逆差。

美中貿易逆差的數(shù)據(jù)上升促使美國發(fā)起了首次針對中國知識產(chǎn)權保護的調查。特朗普的總統(tǒng)貿易團隊圍繞“301調查”行動迅速，似乎在證明美國對中國抬高貿易門檻的緊迫性。

8月14日特朗普簽署一份行政備忘錄，授權美國貿易代表審查“中國貿易行為”，包括中國在技術轉讓等知識產(chǎn)權領域的做法。在特朗普簽署行政備忘錄的第二天，美國商務部長羅斯在英國《金融時報》上撰文，控訴中國“不是選擇打造一個有全球競爭力的自由市場經(jīng)濟來展開競爭，而是選擇那些想在華經(jīng)營的美國企業(yè)，迫使它們轉讓專有技術和知識產(chǎn)權”。

8月18日下午，美國貿易代表處發(fā)布立案公告，這一公告的遣詞造句與特朗普的行政備忘錄高度相似。公告決定對中國政府采取的與技術轉讓、知識產(chǎn)權和創(chuàng)新相關的法律、政策及實踐操作進行調查，以判斷其是否屬于“可采取行動的措施”。特朗普及其貿易團隊擬定的貿易路線，在不同程度上挑戰(zhàn)了過去為全球貿易提供支撐的規(guī)則和制度。美國貿易代表辦公室發(fā)布的2017年貿易政策議程報告強調，特朗普政府將強力維護美國在貿易政策事務上的主權，不會受制于世貿組織裁決。

為了實現(xiàn)這一貿易路線，一些故紙堆里的貿易政策先后被調用。在《1974年貿易法》第301條之前，矛頭指向中國的還有4月份翻出來的《1962年貿易擴展法》第232條款。該條款授權商務部就進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品是否損害美國國家安全啟動調查。

近日美國商務部推遲了公布針對鋼鐵進口是否對國家安全構成威脅所進行的232條款調查結果，但8月底，特朗普遭美國鋼鐵巨頭聯(lián)合逼宮，這些鋼鐵工業(yè)企業(yè)高管聯(lián)合致函特朗普，要求立即采取進口限制，遏制美國鋼鐵進口的迅速回升，使得懸念頓生。

翰宇國際律師事務所國際貿易聯(lián)席主席弗蘭克·塞莫利茲對《財經(jīng)》記者說，沒什么能阻止美國政府通過世貿組織（WTO）來著手解決貿易糾紛，但特朗普政府顯然更傾向于獨立地采取單方面行動，而不是發(fā)起雙邊談判。從長遠的角度來講，單方面行動意味著美國政府更加獨立，更有控制力。中國如何回應“301調查”至關重要。

“301調查”的舊湯新藥

“301調查”這一貿易武器的鼎盛時期是上世紀80年代，直到90年代初期，隨后漸漸失去了用武之地。美國最近一次對中國進行此項調查發(fā)生在奧巴馬任期內。

“301調查”—— 《1974年貿易法》第301條由美國發(fā)起，旨在幫助美國產(chǎn)品打開國外市場。自1974年至今，美國政府共開展過122次“301調查”。1994年世界貿易組織（WTO）正式成立成為“301調查”的分水嶺。

奧爾布賴特石橋集團高級副總裁埃里克·阿爾特巴赫對《財經(jīng)》記者說，在世貿組織成立前，美國對其主要貿易伙伴不需要盡什么義務，在解決貿易爭端時，有很多騰挪的空間來單方面采取措施。里根政府時期共進行過49次“301調查”，有些甚至沒有行業(yè)協(xié)會或工會提出正式的請求，政府主動發(fā)起“301調查”。

里根政府頻頻動用“301調查”的原因之一，是《關稅與貿易總協(xié)定》（GATT）僅覆蓋了商品貿易，而不包括服務貿易、政府采購、國際投資、知識產(chǎn)權等領域的相關規(guī)定和糾紛排處機制。在美國主導下的關貿總協(xié)定烏拉圭回合談判之后，WTO正式成立，國際貿易爭端逐步轉移到了世貿平臺上，美國發(fā)動單邊制裁案例的數(shù)量和頻率顯著減少。

301條款授權美國貿易代表可對他國“不合理或不公正的貿易做法”發(fā)起調查，并可在調查結束后建議美國總統(tǒng)實施單邊制裁，包括撤銷貿易優(yōu)惠、征收報復性關稅等。這些“不合理或不公正的貿易做法”在上世紀70年代引發(fā)的“301調查”包括：1975年，美國雞蛋生產(chǎn)商要求政府調查他們在加拿大市場的份額；1976年，佛羅里達州柑橘委員會指控歐洲關稅歧視美國橙汁；1979年，美國雪茄協(xié)會要求政府對其在日本的銷售情況進行調查。

貫穿上世紀80年代前后的主題是日美貿易爭端，因而在1976年至1989年的十多年間，美國對日本鋼鐵、電信、木材、醫(yī)藥、半導體等制造業(yè)發(fā)起了14起“301調查”。

同樣，在上世紀八九十年代，美國認為中國臺灣未能執(zhí)行知識產(chǎn)權的相關規(guī)定，動用“301調查”單方面限制臺灣對美出口。

20世紀90年代，中國成為美國就知識產(chǎn)權而展開“301調查”和談判的主要對象之一。90年代美國對中國的4次“301調查”中，有3次是針對知識產(chǎn)權。endprint

1990年，美國將中國升級為“重點觀察國家”。1991年4月，美國對中國首次發(fā)起“301調查”。經(jīng)過六個月的調查，美國貿易代表的調查結論為“中國的知識產(chǎn)權執(zhí)法行為不合理，為美國商業(yè)帶來負擔和限制”，并公布了價值28億美元的預備性報復清單，擬針對中國出口到美國的成衣、運動鞋、玩具和電子產(chǎn)品等，征收高達100%的懲罰性關稅。

中國人民大學經(jīng)濟學院教授程大為對《財經(jīng)》記者說，“301調查”并不是一個最嚴厲的貿易保護政策，它是有伸縮性的。

1991年、1994年6月以及1996年4月美國對中國知識產(chǎn)權實施的“301調查”，最終通過談判獲得轉圜，以簽訂中美市場準入或知識產(chǎn)權備忘錄和協(xié)議告終。中美雙方在1992年、1995年、1996年簽訂知識產(chǎn)權方面的諒解備忘錄，中國承諾加強知識產(chǎn)權保護，并先后修訂了《專利法》、《商標法》，頒布《反不正當競爭法》等。

2010年10月，奧巴馬政府宣布接受美國鋼鐵工人聯(lián)合會的請求，對華清潔能源有關政策和措施啟動“301調查”。阿爾特巴赫當時作為負責中國事務的美國副助理貿易代表，也參與到當年的“301調查”工作中。

奧巴馬對華的“301調查”涵蓋了中國風能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)的154家企業(yè)，以查明美國相關企業(yè)的利益是否受到了損害。阿爾特巴赫說，那次“301調查”結束后，美國貿易代表向奧巴馬總統(tǒng)提出的政策建議是，中國的風能補貼計劃違反了世貿規(guī)則。奧巴馬政府決定就此補貼計劃與中國進行磋商。在磋商期間，中國政府表示補貼方案在逐步淘汰過程中，因而此案并未正式進入WTO爭端解決程序。

科技領域成主戰(zhàn)場

知識產(chǎn)權保護對經(jīng)濟的影響貫穿始終。美國商務部2016年的一份報告指出，知識產(chǎn)權密集型產(chǎn)業(yè)至少為美國提供了4500萬個就業(yè)機會，產(chǎn)業(yè)貢獻超過6萬億美元，占美國國內生產(chǎn)總值的38.2%。

今年早些時候，美國一個關注知識產(chǎn)權的委員會估算認為：偽造商品、盜版軟件和竊取商業(yè)機密對美國經(jīng)濟的拖累每年超過2250億美元，最多可能高達6000億美元。羅斯在其撰文中透露說，特朗普認為，中國要為此負一半的責任。

4月28日，美國貿易代表辦公室（USTR）發(fā)布2017年《特別301報告》，就全球貿易和知識產(chǎn)權發(fā)展情況進行總結和回顧。報告中，USTR繼續(xù)將中國列入優(yōu)先考察名單，并指出中國的一些長期性和新的知識產(chǎn)權問題值得關注，包括強制性技術轉讓要求、知識產(chǎn)權執(zhí)法的結構性障礙、廣泛存在的侵權活動。

美國在研發(fā)密集、高技術企業(yè)方面是世界領導者。塞莫利茲指出，美國企業(yè)最為擔憂的是對其知識產(chǎn)權的盜用。

中國首創(chuàng)創(chuàng)始人、董事長兼首席執(zhí)行官傅成對《財經(jīng)》記者說，無論修辭方式和應對措施如何改變，貿易沖突都悲劇性地一直在中美關系中扮演重要的角色，而如今雙方的角力點放在對技術和互惠的市場準入的推動力度上。

華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）近日發(fā)布的報告指出，中國目前在創(chuàng)新領域采取的是科技民族主義，即在犧牲外國科技企業(yè)利益的條件下保護本國企業(yè)。外國科技公司在技術上比中國競爭者要高，它們如果能夠得到市場準入，可能會改變中國市場。但與此同時，中國政府和中國公司將設法得到這些技術，它們擁有的最大籌碼是中國巨大的市場。

每個希望進入中國市場的美國公司都必須根據(jù)自己的情況作出商業(yè)決定。以蘋果公司為例，繼在北京和深圳之后，蘋果宣布將在上海和蘇州設立研發(fā)中心，這四大研發(fā)中心基本覆蓋了蘋果產(chǎn)品關鍵的供應鏈基地。對蘋果來說，中國是重要的成長市場，按照營收計算，中國市場未來將取代美國市場，成為該公司最大的市場。

在貿易代表辦公室公布的文件中，此次“301調查”的范圍主要包括：中國政府是否利用一系列的手段，包括通過含糊或者秘密的許可、開辦合資企業(yè)的要求、外資權益限制等方式干涉美國公司在中國的運作。這樣做的目的是強迫美國企業(yè)去轉移技術；中國政府是否通過發(fā)放牌照以及技術協(xié)商等方式迫使美國企業(yè)放松對于技術的控制，是否通過非市場手段下令轉讓技術。

在這一背景下，程大為指出，“301調查”的目的實際上是為美國在華投資的企業(yè)服務，創(chuàng)造好的投資環(huán)境。

布賴恩·奧肖內西是從事研究與發(fā)展許可貿易、國際技術轉讓和知識產(chǎn)權保護的國際性專業(yè)組織美加許可貿易工作者協(xié)會主席，同時也是律師事務所Dinsmore&Shohl的合伙人。

奧肖內西對《財經(jīng)》記者說，中國在知識產(chǎn)權保護、特別是專利制度保護方面取得了顯著的進步。中國懂得技術進步的重要性，懂得經(jīng)濟優(yōu)勢取決于技術優(yōu)勢，懂得積累和收集有價值的技術信息的能力至關重要。中國似乎在刻意營造這樣的信念：為促進中國的外商投資和技術發(fā)展，中國在大力保護知識產(chǎn)權，但這最多是相當膚淺的專利保護。專利只是問題的一部分，真正的知識產(chǎn)權保護取決于把知識產(chǎn)權視為私有財產(chǎn)的系統(tǒng)，防止其被偷竊或盜用。因此，中國的知識產(chǎn)權保護在期望與現(xiàn)實之間存在一個鴻溝。

傅成指出，“301調查”可能只是一個煙霧彈，更重要的還是CFIUS。對中國收購美國半導體技術和發(fā)展芯片行業(yè)，CFIUS一直持強硬態(tài)度。近日美國官員表示，美國政府準備加強對中國企業(yè)投資美國科技領域的審查，以更好地保護他們視為對國家安全至關重要的敏感技術，尤其是在人工智能和機器學習方面。

這在此次“301調查”也有所體現(xiàn)，美國政府調查的內容之一是，中國政府是否直接或者幫助一些中國公司通過系統(tǒng)投資并購的手段收買美國公司及其資產(chǎn)，以獲取先進技術以及知識產(chǎn)權，最終謀求大規(guī)模的技術轉移；中國政府是否支持入侵美國商業(yè)機構電腦系統(tǒng)的行為，通過黑客手段盜取知識產(chǎn)權以及商業(yè)機密。

賭注和籌碼

美國信息技術與創(chuàng)新基金會主席羅伯特·阿特金森是“301調查”的擁躉。此前，1月份他在向美國國會作通報時稱，中國已到了不擇手段操縱市場、肆意竊取和脅迫美國進行知識轉移的境地。從半導體到電子商務，中國政府領導人毫不掩飾地表明了讓中國掌握自有技術的目標。endprint

阿特金森對《財經(jīng)》記者說，特朗普政府“301調查”的目的應該是阻止中國在創(chuàng)新上的重商主義做法，調查結束后，美國應堅持遵從規(guī)范和準則。美國政府通過此舉向中國政府施壓，希望中國更嚴格地遵守規(guī)則，并縮減創(chuàng)新上的重商主義政策。

中國半導體行業(yè)的勇往直前被認為是中國重塑科技競爭力的縮影。在阿特金森看來，中國嚴重依賴美國的半導體技術和軍事技術，“301調查”的焦點有可能集中于那些高端產(chǎn)業(yè)，如航空航天、高端制造業(yè)和生命科學。

但阿特金森強調說，美國政府的目的不是要阻止中國在這些領域取得成功，而是通過貿易施壓手段帶來公平競爭，結束強制性的技術轉讓要求，減少政府補貼，減少盜用知識產(chǎn)權的做法。

美國“301調查”對行業(yè)的影響還需要數(shù)月的時間顯現(xiàn)，不過業(yè)內人士認為中國的通信設備、集成電路等科技行業(yè)會受到負面影響。從美國對中國進口的商品構成來看，特朗普“301調查”重點打擊的是機電產(chǎn)品。

美國是中國機電產(chǎn)品出口第一大市場。2016年，對美機電產(chǎn)品貿易順差占中國機電產(chǎn)品貿易總順差的37.5%，是順差的最主要來源地之一。2017年上半年，美國從中國進口最多的商品品類是機電產(chǎn)品，占對中國總進口金額的49.8%。

圍繞機電產(chǎn)品的知識產(chǎn)權和技術轉讓的爭議也是近年中美貿易的重災區(qū)。據(jù)中國商務部消息，今年上半年，機電產(chǎn)品在美國對華雙反案件中的涉案金額為23億美元，是涉案金額最高的行業(yè)。

不過近年來，美國針對該領域的知識產(chǎn)權保護，更多的是用素有“世界上最嚴厲的貿易壁壘之稱”的“337條款”。據(jù)路透社報道，2017年以來，美國國際貿易委員會對華發(fā)起的“337調查”案件，集中在半導體、醫(yī)療設備、電子行業(yè)、電動車、智能制造及通訊工具等高技術領域。

布魯金斯學會外交政策項目約翰·桑頓中國中心和全球經(jīng)濟發(fā)展項目資深研究員杜大偉指出，“301調查”賦予總統(tǒng)廣泛的權力以應對不公平的貿易行為，問題在于，對中國開展“301調查”后實行任何小的懲罰，如對一些商品施加關稅，都只是象征性的；任何大的舉動都會對美國和世界經(jīng)濟造成破壞。杜大偉對《財經(jīng)》記者說，“我不認為特朗普有中間路線可以選擇?！?/p>

而且，中國經(jīng)濟對出口的依賴已不同從前，中美經(jīng)濟在貿易上制衡對方的能力勢均力敵。杜大偉指出，中國對美的出口現(xiàn)在僅占中國國內生產(chǎn)總值（GDP）的不到5%，伴隨著中國經(jīng)濟增長模式從出口和投資向更依賴服務和消費轉型，美國市場對中國經(jīng)濟增長的相對重要性將繼續(xù)縮小。在硬幣的另一面，美國的科技企業(yè)卻不會輕易放棄中國市場。即使回顧歷史，美國“301調查”對中美貿易造成的負面影響也很有限。

根據(jù)“301調查”相關的法律規(guī)定，美國貿易代表處需要在啟動調查后的12個月作出決定。相關企業(yè)擔心這個調查可能會拖到2018年中期的法定期限之前。當然，調查也可能提早得出結論。

中美貿易關系目前處在重大的不確定期，特朗普政府需要兌現(xiàn)“美國優(yōu)先”、它擔負著減少美國的貿易赤字，為美國人爭取就業(yè)機會的重擔。

一年以后的現(xiàn)在，“301調查”水落石出，但現(xiàn)在沒人能說清屆時特朗普政府與中國的貿易關系會指向何方。endprint