楊志茹

【摘 要】在我國，行政處罰的法律作用備受關(guān)注，不僅維護(hù)了社會公共秩序，還維護(hù)了公民和法人的權(quán)益。行政處罰涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，只有合理運(yùn)用，才會給社會帶來積極的影響。因此，必須對法治社會下的行政處罰制度予以規(guī)范?！吨腥A人民共和國行政處罰法》于1996年3月17日頒布，同年10月1日起施行?！缎姓幜P法》實(shí)施20多年來，從根本上制止了亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象，有力地促進(jìn)了政府依法治國和依法行政的進(jìn)程，切實(shí)保障了社會公民的基本權(quán)利。然而，在實(shí)施過程中也逐漸暴露出一些問題，例如立法中存在行政處罰法自身的相關(guān)規(guī)定不夠完善、與其他法律的不一致；實(shí)踐中處罰效果與立法要求存在差距、規(guī)避行政處罰法的規(guī)定、主體不夠規(guī)范、法定處罰程序沒有得到有效的執(zhí)行、自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范；監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制不健全等等。為了更有效的調(diào)整社會關(guān)系，必須對《行政處罰法》進(jìn)一步的分析與完善。

本文以我國行政處罰實(shí)踐中的困境為切入點(diǎn)，分析我國行政處罰立法中存在的問題、實(shí)踐中的弊端和監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制的不足，從相關(guān)立法、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制等幾個(gè)方面提出我國行政處罰困境的解決對策。

【關(guān)鍵詞】行政處罰；監(jiān)管機(jī)制；困境

一、我國行政處罰的困境

當(dāng)前，關(guān)于我國行政處罰概念的界定，通過行政法學(xué)界眾多專家學(xué)者的不同說法可得出不同的表述，但都不夠準(zhǔn)確。破壞行政管理秩序的違法行為不但要受到國家行政處罰的嚴(yán)厲制裁，而且這種行為必須是違反了行政法律規(guī)范中包含的強(qiáng)制性義務(wù)條款，同時(shí)行為尚未構(gòu)成犯罪。因此，它的定義應(yīng)當(dāng)有更為完整的表述：行政處罰是指為了保護(hù)公民、法人或是其他組織的合法權(quán)益，保障社會秩序、維護(hù)公共秩序，由具有行政處罰權(quán)力的行政主體對行政相對人違反行政法律法規(guī)、且尚未構(gòu)成犯罪的行政行為，依法實(shí)施的法律制裁。由此可見，我國的行政處罰有強(qiáng)制性、權(quán)限性、對象性以及目的性四個(gè)方面的特征。

在社會日常生活中，我國的行政處罰與廣大人民群眾密切相關(guān)，它滲透于各行各業(yè)，直接影響著公民的權(quán)益。我國的行政處罰行為，在法律、法規(guī)不斷發(fā)展和完善的進(jìn)程中，法治化逐漸得到實(shí)現(xiàn)。有別于其他行政行為，行政處罰幾乎滲透到行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，它在實(shí)踐中的成就不僅僅局限于對違法相對人的懲戒，同時(shí)也體現(xiàn)了對執(zhí)法者的行為用法律加以規(guī)制。它體現(xiàn)了中國正逐漸由人治社會向法治國家的轉(zhuǎn)變。無論是相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的推進(jìn)，還是勞動教養(yǎng)制度的廢止，都充分表明行政處罰僅僅是一種手段而非目的。更好的促進(jìn)行政法治建設(shè)，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供強(qiáng)有力的法律保障，是行政處罰在實(shí)踐中取得的卓越成就。我國行政處罰在實(shí)踐中取得一系列成就的同時(shí)，也存在著諸多困境：行政處罰法相關(guān)規(guī)定不完善；其他法律與行政處罰法不一致；處罰效果與立法要求存在差距；在實(shí)施中規(guī)避行政處罰法的規(guī)定；行政處罰的主體不規(guī)范；法定的處罰程序沒有得到有效執(zhí)行；自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范；監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制的不足。

二、我國行政處罰困境的解決對策

（一）完善行政處罰的相關(guān)立法

1.完善《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定

（1）明確行政處罰實(shí)施的總體要求?！缎姓幜P法》中有明確規(guī)定，對于具體行政行為予以維持的情形有：內(nèi)容適當(dāng)、程序合法、證據(jù)確鑿、實(shí)施清楚、適用依據(jù)正確等；《行政訴訟法》中也有明確的規(guī)定，對于具體行政行為維持判決的情形有：符合法定程序、適用法律、證據(jù)確鑿等。按照上述兩條法律的要求，我們能夠總結(jié)歸納出《行政處罰法》具體實(shí)施的總體要求，即手續(xù)完備、處理恰當(dāng)、程序合法、定性準(zhǔn)確、證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚等。明確規(guī)定《行政處罰法》的總體要求，便于行政執(zhí)法人員在處理案件的過程中，采取統(tǒng)一準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)依法處罰。

（2）詳盡規(guī)定執(zhí)法人員的回避事項(xiàng)。對于回避問題的詳盡規(guī)定，可從對象、程序和理由三個(gè)方面來修改。第一，涉及與案件相關(guān)的審批、聽證、核審、翻譯、鑒定、調(diào)查取證等人員均應(yīng)回避。第二，對于回避程序上的問題，可借鑒相關(guān)訴訟法中的規(guī)定。第三，對于回避理由上的問題，可借鑒三大訴訟法和《公務(wù)員》法的規(guī)定，即本人、案件的當(dāng)事人、當(dāng)事人的近親屬、與本案有利害關(guān)系的近親屬、與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，均對本案的公平公正處理有直接或間接的影響。

（3）完善證據(jù)先行登記保存制度。由于該類制度的性質(zhì)屬于非行政強(qiáng)制，相關(guān)人員無法通過行政訴訟和行政復(fù)議程序維護(hù)合法權(quán)益。同時(shí)，行政執(zhí)法人員遇到阻燒、拒絕配合檢查等情形時(shí)的應(yīng)對措施較少。因此筆者建議，通過完善該項(xiàng)制度，有利于行政機(jī)關(guān)在社會管理和市場監(jiān)管活動中高效、快捷的履行執(zhí)法職責(zé)?！缎姓幜P法》的第37條中，建議行政機(jī)關(guān)可以提請公安機(jī)關(guān)給予協(xié)助，并對調(diào)查保障和執(zhí)法檢查措施逐漸細(xì)化。

（4）細(xì)化較大數(shù)額處罰的規(guī)定。行政處罰中的違法所得和較大數(shù)額的非法財(cái)物，應(yīng)當(dāng)告知行政相對人依法享有要求聽證舉行的權(quán)利，這是《行政處罰程序規(guī)定》中所提及的。然而，行政執(zhí)法部門的行政規(guī)章中依然存在不少不做要求的情況。因此應(yīng)該以保障行政相對人的合法權(quán)益為前提，依法享有舉行聽證的權(quán)利，在《行政處罰法》中應(yīng)當(dāng)逐漸細(xì)化和完善。

2.協(xié)調(diào)其它法律與《行政處罰法》的沖突

我國法律沖突問題主要分為三種形態(tài)，即橫向沖突、縱向沖突、地方與部門法律規(guī)范沖突等。其中《行政處罰法》與《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》就是縱向沖突中基本法律與一般法律的沖突問題。

（二）強(qiáng)化行政處罰執(zhí)法規(guī)范

1.推動公正文明執(zhí)法

處罰效果與立法要求的差距問題并不是局部的和個(gè)別的，它存在一定的嚴(yán)重性和普遍性，而形成以上問題的原因既有指導(dǎo)思想的偏差，又有制度建設(shè)上的問題。為了保證行政處罰公正文明執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)范化的措施予調(diào)整。

2.加強(qiáng)基層執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)

基層行政處罰執(zhí)法人員的各種素質(zhì)指標(biāo)中，包括法律文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，而其中最為基本的，也是最能區(qū)別于普通公民的一項(xiàng)便是法律文化素質(zhì)。只有建設(shè)一支真正懂法并富有敬業(yè)精神的執(zhí)法隊(duì)伍，才能取得更好的執(zhí)法成效?？蓮膱?zhí)法者應(yīng)當(dāng)具備法律至上的觀念、借助于多種渠道和方式開展法律知識的培訓(xùn)工作、考試準(zhǔn)入和定期考核相結(jié)合的法律制度以及準(zhǔn)確掌握行政處罰的程序要點(diǎn)等方面著手。endprint

3.明確執(zhí)法主體權(quán)限

目前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革明顯快于政治體制改革，政治體制改革無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巨大變革的情形下，明確執(zhí)法主體權(quán)限勢必成為依法行政的一個(gè)十分重要的補(bǔ)充。為了能夠保障行政執(zhí)法過程中行政處罰權(quán)的正確行使，建立健全執(zhí)法主體權(quán)限制度，提高依法行政水平。

4.推進(jìn)法定處罰程序的執(zhí)行

我國《行政處罰法》成立初期，基于立法條件的不夠成熟，在實(shí)施中程序比較簡單。隨著我國法制化進(jìn)程的不斷加快，行政機(jī)關(guān)和行政相對人對程序性的執(zhí)行和要求都在不斷的更新和變化。食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、工商總局、文化部、農(nóng)業(yè)部、交通部、工信部、環(huán)保部、公安部等部門在執(zhí)法活動中積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，并在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)分別制定了行政處罰程序的相關(guān)規(guī)章。尤其是《行政處罰程序規(guī)定》中將處罰告知前由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行核審做了明確的規(guī)定，全面審查做出處罰決定的案件，并依法向辦案機(jī)構(gòu)提出建設(shè)性的意見，如完善、修正、補(bǔ)正等方面的意見等。因此，應(yīng)當(dāng)對行政處罰案件的立案、調(diào)查、審核、聽證、決定、執(zhí)行、結(jié)案的各個(gè)環(huán)節(jié)的程序做詳細(xì)的規(guī)定。為了完善和實(shí)施行政處罰法的具體程序，在執(zhí)法監(jiān)督、集體討論、限期辦案等各個(gè)事項(xiàng)中也要做出進(jìn)一步的規(guī)定，從而做到行政處罰公平公正在程序上的保障。

5.完善行政裁量基準(zhǔn)制度

第一，明確主體位階。擁有行政執(zhí)法權(quán)的任何機(jī)關(guān)全部具備自由裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)，是當(dāng)前裁量基準(zhǔn)制定主體混亂的主要問題。因此，要想解決根本性問題，必須明確制定裁量基準(zhǔn)的主體位階

第二，統(tǒng)一規(guī)范形式。對行政裁量基準(zhǔn)效力的性質(zhì)在認(rèn)識上存在的偏差，是裁量形式不相一致的主要原因。因此，正確衡量與定位裁量基準(zhǔn)效力的性質(zhì)，是當(dāng)前實(shí)踐中正確統(tǒng)一規(guī)范形式的關(guān)鍵。

第三，引入公眾參與。行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)制度是內(nèi)部行政規(guī)則，它與行政相對人的權(quán)利義務(wù)不相關(guān)聯(lián)，對行政機(jī)關(guān)的裁量產(chǎn)生約束力可借助行政規(guī)則，從而對行政相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生間接性的影響。

（三）健全監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制

我國的《行政處罰法》頒布二十多年來，在實(shí)踐運(yùn)用過程中依舊存在大量的違法、越權(quán)等現(xiàn)象。在典型的行政處罰違法案件證實(shí)下，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為有跨越行政轄區(qū)的、有超越主管范圍的、也有適用失效多年規(guī)章而進(jìn)行處罰的。在行政處罰的具體行政行為中，一樁樁觸目驚心的案件暴露出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)的弊端。侵犯公民、法人及其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由在行政處罰中最容易發(fā)生。因而，健全監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制就顯得十分必要了。

1.健全監(jiān)督制約機(jī)制

在國家立法之外，從內(nèi)部和外部健全監(jiān)督制約機(jī)制是保障行政執(zhí)法人員正確行使行政處罰權(quán)的途徑之一，對公務(wù)員隊(duì)伍自身建設(shè)和行政主體工作效率的提高都具有十分重要的意義。

（1）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

行政執(zhí)法人員行政處罰權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制度主要應(yīng)當(dāng)從行政處罰案件評查制度、行政復(fù)議制度、行政處罰案件決定各案制度、行政執(zhí)法投訴幾個(gè)方面來健全。

（2）外部監(jiān)督機(jī)制

行政執(zhí)法人員行政處罰權(quán)的外部監(jiān)督制度主要應(yīng)當(dāng)從行政申訴專員制度、行政處罰訴訟制度、新聞輿論的監(jiān)督制度、行政處罰賠償制度幾個(gè)方面來健全。

2.完善責(zé)任追究機(jī)制

完善行政處罰執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持精心設(shè)計(jì)、審慎研究、實(shí)事求是的精神，為創(chuàng)建與時(shí)俱進(jìn)、操作可行、功能齊備、內(nèi)容充實(shí)的行政處罰執(zhí)法責(zé)任追究制度而努力，比如提高思想認(rèn)識、完善立法體系以及明確歸責(zé)原則等。

三、結(jié)論

通過對我國行政處罰困境的研究，分析了行政處罰在實(shí)踐中存在的問題，即行政處罰法相關(guān)規(guī)定不完善；其他法律與行政處罰法不一致；處罰效果與立法要求存在差距；在實(shí)施中規(guī)避行政處罰法的規(guī)定；行政處罰的主體不規(guī)范；法定的處罰程序沒有得到有效執(zhí)行；自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范；監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制的不足。因此，需要從立法、執(zhí)法、監(jiān)督的角度提出我國行政處罰困境的解決對策：

（一）完善行政處罰的相關(guān)立法。完善《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，明確行政處罰實(shí)施的總體要求、詳盡規(guī)定執(zhí)法人員的回避事項(xiàng)、完善證據(jù)先行登記保存制度、細(xì)化較大數(shù)額處罰的規(guī)定；協(xié)調(diào)與《行政處罰法》的沖突，設(shè)定簡易程序的適用條件、確定要告知的擬處罰內(nèi)容、規(guī)范案件移送和證據(jù)制度、完善行政處罰的救濟(jì)制度。

（二）強(qiáng)化行政處罰執(zhí)法規(guī)范。處罰效果與立法要求的差距問題并不是局部的和個(gè)別的，它存在一定的嚴(yán)重性和普遍性，為了保證行政處罰公正文明執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)范化的措施予以整；基層行政處罰執(zhí)法人員的各種素質(zhì)指標(biāo)中，包括法律文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，而其中最為基本的，也是最能區(qū)別于普通公民的一項(xiàng)便是法律文化素質(zhì)；為了能夠保障行政執(zhí)法過程中行政處罰權(quán)的正確行使，建立健全執(zhí)法主體權(quán)限制度，提高依法行政水平是關(guān)鍵；為了完善和實(shí)施行政處罰法的具體程序，在執(zhí)法監(jiān)督、集體討論、限期辦案等各個(gè)事項(xiàng)中也要做出進(jìn)一步的規(guī)定，從而做到行政處罰公平公正在程序上的保障；行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范化是行政相對人的權(quán)益得到合法保障的重要條件。

（三）健全監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。我國行政處罰的法律監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面逐一考量：即健全監(jiān)督制約機(jī)制、完善責(zé)任追究機(jī)制等。

總而言之，行政立法不足、行政執(zhí)法效率低下、行政監(jiān)督乏力等現(xiàn)狀是目前我國行政處罰面臨的困境，原有的執(zhí)法活動中存在的問題必然會影響行政執(zhí)法的工作效率和社會發(fā)展進(jìn)程的需要，必須要對其進(jìn)行改革。本文針對當(dāng)前我國行政處罰存在的困境提出了一系列的對策和建議，還有許多問題期待進(jìn)一步分析。

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