李濤

國(guó)務(wù)院辦公廳14日對(duì)外發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國(guó)將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時(shí)依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。這一未雨綢繆的制度安排是落實(shí)預(yù)算法規(guī)定、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的有力舉措，也是防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備。

預(yù)案規(guī)定，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分為I級(jí)（特大）、II級(jí)（重大）、III級(jí)（較大）、IV級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。根據(jù)預(yù)案，地方政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，通過(guò)清繳欠稅欠費(fèi)、壓減財(cái)政支出、處置政府資產(chǎn)等一系列短期和中長(zhǎng)期措施，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。預(yù)案明確，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則，省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，對(duì)地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)、存量或有債務(wù)、新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)等不同債務(wù)類型，將實(shí)施分類處置，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

由此，中國(guó)地方債的調(diào)整與改革來(lái)開(kāi)序幕。中國(guó)的地方債成為一個(gè)廣受關(guān)注的問(wèn)題，大概是在21世紀(jì)之后。兩個(gè)因素促使中國(guó)地方政府融資規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張。其一是2001年中國(guó)入世后，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的需求被快速釋放，從而催生了國(guó)內(nèi)制造業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)充。尤其江浙滬等沿海以加工貿(mào)易為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)地區(qū)，為滿足日益增長(zhǎng)的國(guó)際市場(chǎng)需求，開(kāi)始大量開(kāi)拓新的開(kāi)發(fā)區(qū)，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)落地奠定基礎(chǔ)。形成“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)園”、“產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”、“臨海產(chǎn)業(yè)園”等功能性新區(qū)。其核心目標(biāo)是針對(duì)全球的商業(yè)訴求和商機(jī)配置產(chǎn)業(yè)，形成專業(yè)化、針對(duì)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這一過(guò)程中，國(guó)內(nèi)相繼經(jīng)歷了家電、汽車、風(fēng)電、光伏等幾個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)輪動(dòng)。而開(kāi)發(fā)區(qū)的建立勢(shì)必需要“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，地方政府的融資需求由此被催生和放大。其二是隨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，進(jìn)一步需要城市基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化與提升和城市規(guī)模的擴(kuò)張與延伸。加之房地產(chǎn)市場(chǎng)化的推進(jìn)和2006年前后的人口逐漸接近峰值，中國(guó)的直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市的城市規(guī)模和邊界都呈現(xiàn)出趨于飽和的跡象。興建新城、產(chǎn)城融合、舊城改造由此成為急需啟動(dòng)的事項(xiàng)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入的持續(xù)性增長(zhǎng)不言自明。上述兩個(gè)因素在產(chǎn)業(yè)輪動(dòng)和經(jīng)濟(jì)周期以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的作用下相機(jī)疊加，極大的刺激了中國(guó)地方政府的融資需求。

若以比較視野來(lái)審視中國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題，似乎頗為嚴(yán)重。很多地方政府都入不敷出。只有深度體驗(yàn)中國(guó)國(guó)情，尤其參與地方政府的具體事務(wù)，才能真正理解中國(guó)式的政府融資行為和結(jié)果，而非道聽(tīng)途說(shuō)或人云亦云。

若以地方政府融資平臺(tái)、發(fā)債和地方政府引導(dǎo)基金的實(shí)踐為視角，毫無(wú)疑問(wèn)財(cái)政是一級(jí)政府重要的政策支點(diǎn)。財(cái)政結(jié)余越多，預(yù)算和決算越是精確就越符合客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，在應(yīng)付經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)訴求特別是基礎(chǔ)設(shè)施投入方面也越得心應(yīng)手。于是國(guó)內(nèi)理論界有一種看似正確實(shí)則荒謬的觀點(diǎn)：財(cái)政收支在任何情況下必須平衡，政府債務(wù)過(guò)高將降低本級(jí)政府信用。上述觀點(diǎn)看似正確并占據(jù)道德制高點(diǎn)，但實(shí)則都是一些閉門造車的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的主觀臆測(cè)。

政府借債和融資規(guī)模的多少不是最重要的，最重要的是政府融資之后去干什么。如果地方政府融資后，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，提高勞動(dòng)力的專業(yè)素養(yǎng)，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展塑造有力的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，那么就說(shuō)明本級(jí)地方政府的融資用在了孵育本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力方面，從而有利于本地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定高效增長(zhǎng)。而前期政府較高的融資規(guī)模也是值得的，只要風(fēng)險(xiǎn)可控。反之，若地方政府融資沒(méi)有用到能夠改變資源稟賦的方面則是危險(xiǎn)而低效的。從這個(gè)角度看，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，政府融資后干什么，而非政府融了多少資。也就是說(shuō)政府融資后的使用比政府融資的規(guī)模管控更重要。

這其中的一個(gè)核心議題是，地方政府的融資規(guī)模究竟控制在多少是適度的？與GDP、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率或本級(jí)財(cái)政收入如何比較、權(quán)衡與協(xié)調(diào)？理論界在這方面可謂眾說(shuō)紛紜。但若以實(shí)踐的角度而言，更重要的是融資之后的投資效率。因此，筆者認(rèn)為除了對(duì)地方政府的投資規(guī)模進(jìn)行管控之外更為重要的是地方政府應(yīng)嚴(yán)格和細(xì)化的投資標(biāo)準(zhǔn)，明確投資方向，提高投資效率，從而獲得穩(wěn)定、可持續(xù)的投資收益。

與純粹的市場(chǎng)投資行為不同，地方政府作為行政主管實(shí)體，其投資行為具有全局性、宏觀性和全局性特征。既要考慮收益又要考慮社會(huì)效益和民生，既要保證安全又要具備公益性。因此政府投資的權(quán)衡機(jī)制和篩選標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

通常來(lái)看，地方政府的投資大致涵蓋以下一些內(nèi)容：

第一：盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施，既具有直接收費(fèi)權(quán)且收費(fèi)來(lái)源直接明確的基礎(chǔ)設(shè)施。如：收費(fèi)的高速公路、污水處理、民用垃圾處置、供暖供熱、城市管廊等。第二：非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施，包括舊城拆遷改造、集中居住、村鎮(zhèn)道路改造、橋梁非收費(fèi)道路的建設(shè)與維護(hù)、河道清淤等。第三：具有增長(zhǎng)潛力和發(fā)展前景的新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。第四：土地整治。特別是一級(jí)土地開(kāi)發(fā)。一級(jí)由此展開(kāi)的土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。通常由地方的土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)。

比較而言，盈利性基礎(chǔ)設(shè)施是上述四類中投資收益最為穩(wěn)定、安全、可靠地。收益也最為直接和明顯的。而其他三類則需要審慎對(duì)待并形成相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保投資收回并有溢價(jià)。而其中最為關(guān)鍵的就是對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的投資，這不僅關(guān)系到地方政府投資的安全性還關(guān)系到地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。由此，地方政府融資后形成的投資方向和內(nèi)容應(yīng)該細(xì)化和精確化。建立相應(yīng)的審核機(jī)制和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。明確哪些行業(yè)和領(lǐng)域是與本地資源稟賦相契合并具備長(zhǎng)足發(fā)展的，反之那些只是給財(cái)政帶來(lái)飲鴆止渴式增長(zhǎng)的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)則應(yīng)該被摒棄。以此才能確保投資的穩(wěn)健、持續(xù)和收益。綜上所述，政府確立投資標(biāo)準(zhǔn)既可借鑒市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的原則，又不能完全照搬市場(chǎng)原則。應(yīng)根據(jù)行業(yè)特征、政府職能特點(diǎn)、投資標(biāo)的的屬性、宏觀經(jīng)濟(jì)周期輪動(dòng)來(lái)綜合評(píng)判。建立投資指標(biāo)體系、風(fēng)控體系、投后管理模式、特別是確保退出機(jī)制。同時(shí)又要兼顧投資的新興產(chǎn)業(yè)與本地存量產(chǎn)業(yè)的銜接、互動(dòng)和融合。新興產(chǎn)業(yè)只有與本地既有產(chǎn)業(yè)相互融合才能具備持續(xù)增長(zhǎng)擴(kuò)張的底蘊(yùn)；本地的存量產(chǎn)業(yè)只有嵌入到新興產(chǎn)業(yè)才能的產(chǎn)能過(guò)剩的大環(huán)境中實(shí)現(xiàn)升級(jí)?？梢?jiàn)，建立科學(xué)的投資決策機(jī)制比管控投資規(guī)模更重要。

財(cái)政的本質(zhì)是政府信用在貨幣發(fā)行是市場(chǎng)中的應(yīng)用。入不敷出必然導(dǎo)致信用透支。但政府作為一種獨(dú)特的市場(chǎng)主體，具有其它市場(chǎng)主體所不具備的功能與優(yōu)勢(shì)。特別是期限錯(cuò)配和信用杠桿方面，具備極強(qiáng)的能量。過(guò)高的融資規(guī)模必然導(dǎo)致嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，但如果據(jù)此就否定政府融資的價(jià)值和效果無(wú)疑是飲鴆止渴、因噎廢食。確立合理適度的地方政府融資規(guī)模需要兼顧本地經(jīng)濟(jì)存量規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多重目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。不能聽(tīng)信某些民粹主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的信口雌黃。

當(dāng)前，決策層力推的PPP以及國(guó)內(nèi)如火如茶的政府引導(dǎo)基金，就是在兼顧本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和控制地方政府債務(wù)規(guī)模幾個(gè)目標(biāo)的背景下，將地方政府從融資主體的角色中解放出來(lái)。配合ABS、地方私募債等新穎的金融工具盤活地方存量資產(chǎn)，以PPP調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資本支撐地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金助推地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的均衡可持續(xù)發(fā)展。endprint