皇甫全歡

【摘要】水利工程是我國(guó)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展中起到了重要的推動(dòng)作用。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，現(xiàn)代化的農(nóng)田水利建設(shè)也在節(jié)能減排方面做出了巨大貢獻(xiàn)。本文就淮安市農(nóng)田水利建設(shè)管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并且總結(jié)了當(dāng)前在農(nóng)田水利灌溉中存在的問(wèn)題，并且提出了相應(yīng)的解決方法。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)田灌溉；節(jié)能減排

一、全市農(nóng)田水利發(fā)展情況

建國(guó)以來(lái)，全市農(nóng)田水利經(jīng)過(guò)幾十年的不斷建設(shè)、配套、提升和完善，農(nóng)田灌排標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)村水環(huán)境不斷改善，水管體制不斷健全。建成小型圩區(qū)513個(gè)，面積2107平方公里，建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)24個(gè)，其中淮漣、洪金等8個(gè)30萬(wàn)畝以上大型灌區(qū)，耕地面積376萬(wàn)畝。新開(kāi)大、中、小溝等28342條37327公里，新開(kāi)渠道39625條27236公里；山丘區(qū)興建塘壩2561座，有效庫(kù)容4040萬(wàn)方。形成了一套較為完整的防洪、排澇、灌溉、供水、降漬等水利工程體系。積極開(kāi)展小型水利工程管理體制改革，初步建立了科學(xué)的管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，為促進(jìn)淮安市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)田水利現(xiàn)代化水平從十二五初的65%提高到85%。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)田水利建設(shè)取得快速發(fā)展

一是建設(shè)引排通暢的農(nóng)村河網(wǎng)體系。

在實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)河道和村莊河塘基本疏浚整治的基礎(chǔ)上，建立了農(nóng)村河道輪浚和長(zhǎng)效管護(hù)制度，疏?？h鄉(xiāng)河道1656條、長(zhǎng)5336公里，疏浚整治村莊河塘7228條（面），完成土方8000萬(wàn)方。達(dá)到農(nóng)村河道“恢復(fù)引排，溝通水系、提高水質(zhì)、改善環(huán)境”的治理要求。

二是完善灌區(qū)灌排工程體系。

實(shí)施了淮漣、洪金等10個(gè)大中型灌區(qū)30期節(jié)水改造及小農(nóng)水重點(diǎn)縣等工程，改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌排條件，灌區(qū)骨干涵閘、泵站、防滲渠道，田間配套等工程的先后實(shí)施，灌區(qū)用水調(diào)度控制能力得到了進(jìn)一步提高，增強(qiáng)了灌區(qū)抗災(zāi)減災(zāi)能力。

三是建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

按照“標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、工廠化生產(chǎn)、專(zhuān)業(yè)化施工、科學(xué)化調(diào)度、常態(tài)化管理”要求，積極整合各類(lèi)農(nóng)田水利建設(shè)資金，連片推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利建設(shè)。實(shí)施了小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、規(guī)?；?jié)水、千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整理等小型農(nóng)田水利工程，全市旱澇保收田面積達(dá)572.5萬(wàn)畝，占耕地面積80%；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積達(dá)363.85萬(wàn)畝，占耕地面積50.2%。

（二）小型農(nóng)田水利管護(hù)體制改革取得突破

我市于2013年6月啟動(dòng)小型水利工程管理體制改革工作，較好地完成了調(diào)查登記、確權(quán)發(fā)證、建章立制、籌措管護(hù)經(jīng)費(fèi)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任等工作。截至目前，全市小型水利工程管理體制改革擴(kuò)大至112個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1456個(gè)村，涉及耕地面積651.6萬(wàn)畝，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村全覆蓋。全市完成了121座小型水庫(kù)、4.48萬(wàn)公里溝渠、4座小型水電站等的調(diào)查登記工作，明晰了工程產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證書(shū)，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任及管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立完善了小型水利工程管理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制及績(jī)效考核機(jī)制。

（三）農(nóng)田水利建設(shè)管理推進(jìn)措施得到強(qiáng)化

一是突出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

各級(jí)黨委、政府非常重視農(nóng)村水利建設(shè)工作，將其擺上重要位置，納入年度目標(biāo)考核，層層明確責(zé)任，狠抓措施落實(shí)，全力推進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)管理。特別將農(nóng)村飲水安全、縣鄉(xiāng)河道疏浚等工程列入市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，有力推動(dòng)了民生工程建設(shè)。

二是突出規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

積極推進(jìn)縣級(jí)層面規(guī)劃統(tǒng)籌工作，成立縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)，發(fā)改、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等部門(mén)協(xié)調(diào)配合，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)各類(lèi)支農(nóng)涉水項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃安排，一張藍(lán)圖繪到底。

三是突出規(guī)范建設(shè)管理。

針對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)特點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，在嚴(yán)格項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制基礎(chǔ)上，積極推行規(guī)劃設(shè)計(jì)聽(tīng)證制、工程建設(shè)公示制、參建單位承諾制、農(nóng)民監(jiān)督員制新“四制”，努力提高建設(shè)管理水平。在項(xiàng)目建設(shè)中，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)打造新亮點(diǎn)，項(xiàng)目區(qū)做到溝、渠、田、林、路，橋、涵、閘、站全面配套，并與農(nóng)業(yè)園區(qū)、高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，共同提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

四是突出打造精品工程。

工程建設(shè)上，按照“建一處工程，成一道風(fēng)景”的理念，堅(jiān)持典型示范、全面推廣，對(duì)工程質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志、形象等統(tǒng)籌考慮，全面提升。大中型灌區(qū)改造工程在結(jié)構(gòu)型式上，按“節(jié)水、生態(tài)、景觀”的要求，做到工程實(shí)用、協(xié)調(diào)、美觀，洪澤周橋、洪金、淮安渠南、漣水漣東、漣西等灌區(qū)，建設(shè)生態(tài)節(jié)水型灌區(qū)取得良好實(shí)效。小型農(nóng)田水利工程按照“集中連片、整村推進(jìn)、科技先行、注重形象”的要求，大力推廣裝配式配套建筑物。農(nóng)村河道疏浚按照“河暢、水清、岸綠、景美”目標(biāo)，抓好工程實(shí)施和生態(tài)河道建設(shè)，推進(jìn)水美鄉(xiāng)村建設(shè)，高水平建成 “水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”5個(gè)和“水美鄉(xiāng)村”32個(gè)。

二、主要存在問(wèn)題

（一）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱

全市的機(jī)電排灌事業(yè)發(fā)展較早，大多始建于上世紀(jì)七、八十年代，由于年久失修，機(jī)電設(shè)備老化嚴(yán)重，部分泵站設(shè)備年代久遠(yuǎn)，有的廠家早已倒閉或轉(zhuǎn)產(chǎn)，修理配件已無(wú)法買(mǎi)到。全市現(xiàn)有固定泵站4320座，其中完好3221座，帶病運(yùn)行1033座，處于報(bào)廢狀態(tài)有66座，完好率較低。每年更新改造200座左右，僅占需要改造泵站的15%，且隨著時(shí)間的推移，老化的泵站積累越來(lái)越多，每年新增老化泵站近180座，建設(shè)改造的速度遠(yuǎn)跟不上設(shè)施設(shè)備老化的速度，難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌排需求。對(duì)照江蘇省農(nóng)田水利現(xiàn)代化指標(biāo)要求，中溝以上建筑物配套率要達(dá)到100%，小溝以上配套率達(dá)到90%以上，我市農(nóng)田水利工程配套率、完好率仍然不高。

（二）農(nóng)田水利工程建設(shè)管理統(tǒng)籌推進(jìn)力度不大

雖然各縣區(qū)根據(jù)《農(nóng)田水利條例》要求，編制了縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃，將其作為各部門(mén)建設(shè)農(nóng)田水利工程的重要依據(jù)，但是各部門(mén)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、考核評(píng)價(jià)等建設(shè)要求不盡相同，規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。各地都成立了農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)，但是有的縣區(qū)還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性運(yùn)行，部門(mén)之間各自為政、各管一塊的現(xiàn)象依然存在，在工程規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、骨干田間工程銜接等方面未能做到統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致后期項(xiàng)目調(diào)整較多，嚴(yán)重影響農(nóng)田水利建設(shè)資金整體效益的充分發(fā)揮。

（三）農(nóng)田水利建設(shè)維護(hù)資金投入不足

一是農(nóng)田水利投入需求大。

根據(jù)農(nóng)田水利規(guī)劃，全市農(nóng)田水利工程估算總投資98億元，重點(diǎn)實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，土地整理項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工程以及高效農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，重點(diǎn)實(shí)施水源工程、泵站更新改造、渠系配套、高效節(jié)水灌溉等建設(shè)內(nèi)容，爭(zhēng)取到2020年，全縣能夠建成布局合理，設(shè)施配套，功能完備，運(yùn)行高效，環(huán)境優(yōu)美的小型農(nóng)田水利工程體系。而全市平均每年投資在9億元左右，需求和投入差距較大。

二是配套資金壓力加大。

隨著國(guó)家、省對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)投入的不斷加大，基層配套資金數(shù)額也隨之增加，水利部門(mén)項(xiàng)目地方配套在2016年以前是30%-40%，2017年開(kāi)始才降低到20%-30%，近三年我市農(nóng)田水利工程每年都要投資和配套4億元左右，配套資金籌集的壓力和難度很大，少數(shù)縣區(qū)難以足額、及時(shí)配套。面臨水利建設(shè)的投入政策，部分縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在沒(méi)項(xiàng)目想爭(zhēng)取項(xiàng)目，有了項(xiàng)目又配套不起的兩難境地。

（四）基層水利服務(wù)體系建設(shè)滯后

一是基層水利站建設(shè)與水利發(fā)展不相適應(yīng)。

主要體現(xiàn)在：工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足。目前，還有盱眙縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站沒(méi)有明確為全額撥款事業(yè)單位；全市水利站在編人員工資已全部納入縣區(qū)財(cái)政預(yù)算，但仍有212名在崗不在編人員工資沒(méi)有著落。工程技術(shù)人員不足。目前全市水利站107個(gè)，核定編制491個(gè)，現(xiàn)有人員668人，其中在編在崗379人、在崗不在編212人、占編不在崗77人。在職人員中工程技術(shù)人員不足50%，其中相關(guān)專(zhuān)業(yè)類(lèi)畢業(yè)的僅占20%，中高級(jí)職稱(chēng)人員僅有73人，50歲以上人員占近50%以上。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏和人員老化是水利站面臨的最大問(wèn)題。陣地建設(shè)滯后。有的縣區(qū)水利站基礎(chǔ)設(shè)施落后、辦公條件簡(jiǎn)陋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站“一個(gè)人、一間房、一張床”，技術(shù)裝備短缺，水準(zhǔn)儀、全站儀、GPS等工程勘測(cè)、施工管理設(shè)備無(wú)法配備，工作效能不高。

二是社會(huì)化服務(wù)體系不健全。

農(nóng)田水利工程缺乏專(zhuān)業(yè)化管護(hù)，村級(jí)水管員和管護(hù)人員主要是農(nóng)村中的留守人員，年齡普遍偏大，加之文化程度不高，缺乏必要的專(zhuān)業(yè)技能和業(yè)務(wù)知識(shí)，只能開(kāi)展簡(jiǎn)單的清理、保潔，無(wú)法勝任農(nóng)村灌溉用水管理、設(shè)施設(shè)備故障維修等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的管理工作。近年來(lái)，國(guó)家大力提倡培育農(nóng)民用水合作組織，我市也積極成立了一批，但是因?yàn)槿狈Τ掷m(xù)保障及補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制，無(wú)法真正形成協(xié)會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的獨(dú)立工作格局，不少協(xié)會(huì)或者組織沒(méi)有實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。

三、措施及建議

（一）繼續(xù)加大農(nóng)田水利設(shè)施投入

一是加大財(cái)政投入力度。

各縣區(qū)要及時(shí)落實(shí)地方配套資金和工程管護(hù)資金，通過(guò)建好、管好農(nóng)田水利工程，取得良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益來(lái)爭(zhēng)取更多的上級(jí)資金投入。在同一區(qū)域、同類(lèi)農(nóng)田水利工程建設(shè)，不同部門(mén)的項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不同，建議市財(cái)政統(tǒng)籌安排，加大轉(zhuǎn)移力度，提高市級(jí)配套標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一農(nóng)田水利市級(jí)投入標(biāo)準(zhǔn)，減輕縣級(jí)配套資金壓力。

二是加大對(duì)農(nóng)田水利工程維修管護(hù)投入。

農(nóng)田水利“三分在建、七分在管”，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)田水利投入結(jié)構(gòu)，建議加大維修、管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入比例，研究專(zhuān)項(xiàng)安排維修、管護(hù)經(jīng)費(fèi)政策，制定工程建設(shè)中安排一定比例用于維修、管護(hù)費(fèi)用措施，保證工程維修、管護(hù)工作得到穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)保障，農(nóng)田水利工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益。將小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，市級(jí)財(cái)政按2元/畝進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，確?？h、鄉(xiāng)財(cái)政安排小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)不少于5元/畝。同時(shí)鼓勵(lì)管護(hù)組織自籌、“民辦公助”、“一事一議”等方式籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾及社會(huì)力量參與小型水利工程建設(shè)管理的積極性。

（二）加大農(nóng)田水利統(tǒng)籌整合力度

一是充分發(fā)揮農(nóng)田水利規(guī)劃委員會(huì)職能。建議縣區(qū)政府進(jìn)一步明確縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)及其辦公室職責(zé)，規(guī)范議事審查操作程序，確立縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃在農(nóng)田水利建設(shè)中的指導(dǎo)地位，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，積極整合中央與地方、各部門(mén)之間的相關(guān)資金、技術(shù)等資源，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，加強(qiáng)部門(mén)合作，統(tǒng)籌安排，形成齊抓共管、共同推進(jìn)的良好局面。完善健全農(nóng)田水利規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)議事常態(tài)化、決策制度化和作用最大化。

二是強(qiáng)化農(nóng)田水利公共服務(wù)管理水平。建議各縣區(qū)成立黨委分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，水利、財(cái)政、農(nóng)工部、農(nóng)委、住建、交通、國(guó)土等部門(mén)為成員單位的農(nóng)村公共設(shè)施“五位一體”管護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化黨委政府主導(dǎo)，多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，從深化推進(jìn)農(nóng)村改革的全局出發(fā)，立足統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”工作中面臨的突出問(wèn)題，大力推行“五位一體”管護(hù)模式，進(jìn)一步創(chuàng)新整合機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村其他領(lǐng)域管護(hù)體制機(jī)制改革，使農(nóng)村要素資源合理配置、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，保證有限的管護(hù)經(jīng)費(fèi)充分發(fā)揮效益，努力提高農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施管護(hù)水平。

（三）加大對(duì)基層水利服務(wù)體系的扶持力度

一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利工程建設(shè)與管理的末梢，與群眾的聯(lián)系最直接，是水利工作全面實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著編制、組織實(shí)施本地農(nóng)村水利規(guī)劃以及本地各部門(mén)實(shí)施的農(nóng)村水利工程監(jiān)督管理等諸多職能。建議市、縣財(cái)政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站辦公運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（務(wù)）站各項(xiàng)收支。針對(duì)近年來(lái)基層水利站進(jìn)人難的問(wèn)題，建議人事部門(mén)能夠降低水利站事業(yè)人員錄取的學(xué)歷門(mén)檻，讓一些水利、工民建畢業(yè)的大專(zhuān)生能夠充實(shí)到基層水利隊(duì)伍。

二是加大社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。各縣區(qū)認(rèn)真落實(shí)五部委鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的文件精神，用好用足農(nóng)田水利建設(shè)資金的2%，支持開(kāi)展農(nóng)民用水合作組織基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備裝備、人員培訓(xùn)等能力建設(shè)，鼓勵(lì)其成為農(nóng)田水利及其他涉水支農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)和管理主體。小型水利工程要強(qiáng)化分級(jí)管理，縣級(jí)水利工程，由縣級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)落實(shí)縣級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)管理；鄉(xiāng)級(jí)水利工程，可由鄉(xiāng)級(jí)人民政府委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站統(tǒng)一管理，探索財(cái)政購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)行物業(yè)化管理；村級(jí)水利工程，要大力推行“五位一體”或“5+1”管理模式，與農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行管理機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，提高管理水平和效果。