趙新

[摘要]我國(guó)土地制度改革幾十年，集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)仍是遠(yuǎn)期目標(biāo)，目前土地制度的缺陷就是兩種土地所有權(quán)權(quán)能不對(duì)等，導(dǎo)致許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。本文通過(guò)列集體土地制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并就我國(guó)農(nóng)村土地制度現(xiàn)行模式和存在問(wèn)題以及政策建議進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]集體土地；制度現(xiàn)狀；建議

1、我國(guó)集體土地現(xiàn)狀

1.1土地股份制模式

以集體農(nóng)用地為主的農(nóng)村土地股份制改革，一般都基于農(nóng)民種地意愿不高、但又不愿意放棄承包權(quán)；另一方面一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民耕地不足甚至無(wú)地可耕，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求等因素而產(chǎn)生，做法與集體建設(shè)用地為主的股份制改革步驟基本相同，其成效主要表現(xiàn)為：通過(guò)土地股份合作社的運(yùn)營(yíng)，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，畝產(chǎn)平均產(chǎn)量普遍高于農(nóng)民自種；通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化耕作，單個(gè)農(nóng)戶(hù)的畝均經(jīng)營(yíng)管理成本大幅下降；入社農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地上的平均收入水平大幅提高，加上勞動(dòng)力得以解放、安心外出務(wù)工的收益，農(nóng)戶(hù)收入大幅增加。

1.2兩田制

“兩田制”是將耕地分為口糧田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶(hù)，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅：責(zé)任田則實(shí)行招租形式承包經(jīng)營(yíng)，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購(gòu)任務(wù)和繳納土地承包費(fèi)。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來(lái)，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田茌一定程度上彌補(bǔ)了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶(hù)、社會(huì)二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

1.3穩(wěn)定和調(diào)整并存

這種方式就是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的條件下，對(duì)土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。這是最常見(jiàn)的一種方式，被很多中等發(fā)達(dá)地區(qū)采用。較多時(shí)候是在農(nóng)民自發(fā)要求下進(jìn)行調(diào)整的。這種調(diào)整是由于人口的變動(dòng)，給土地產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的基本要求。土地承包權(quán)從根本上說(shuō)是一種社區(qū)集體成員權(quán)。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。如果土地集體所有制繼續(xù)保留，那就很難排除農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，也就無(wú)法從根本上消除對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

2、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題

家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民發(fā)自?xún)?nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國(guó)“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度的局限性逐漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對(duì)薄弱。

土地規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃已比較健全，且與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等銜接較好，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌管理，較好地指導(dǎo)了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)；而農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局，鄉(xiāng)村建設(shè)處于無(wú)序狀態(tài)，布局混亂、用地不經(jīng)濟(jì)在所難免。

2.2集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。

我國(guó)土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級(jí)集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴(yán)格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對(duì)集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.3農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒(méi)有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類(lèi)似于大海撈針式的選擇機(jī)制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。盡管近幾年，有關(guān)省市開(kāi)展了一些農(nóng)村土地交易試驗(yàn)，但其交易范圍、規(guī)模都有待拓展，市場(chǎng)亦需不斷規(guī)范。

3、政策建議

3.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，但對(duì)每一個(gè)主體而言，都沒(méi)有獲得“絕對(duì)”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對(duì)于每一個(gè)主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實(shí)際上，集體在現(xiàn)實(shí)生活中只有按照國(guó)家的有關(guān)政策實(shí)行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包地的權(quán)利：而落實(shí)到農(nóng)戶(hù)對(duì)于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶(hù)沒(méi)有土地的法律名義所有權(quán)，也沒(méi)有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國(guó)家在法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地沒(méi)有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家卻可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)政策對(duì)土地實(shí)施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒(méi)有對(duì)于農(nóng)地的絕對(duì)“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場(chǎng)化建設(shè)要求，苕要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

3.2積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

土地股份制的目的是土地的可流動(dòng)性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才會(huì)產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個(gè)方面：第一，積極建立鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺(tái)。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專(zhuān)門(mén)的權(quán)交易信息平臺(tái)以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時(shí)發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。