摘要 《巴黎協(xié)定》為全球應(yīng)對(duì)氣候變化確立了“自下而上”的治理路徑，有助于增強(qiáng)各類行為體的參與動(dòng)力，而后續(xù)的巴黎進(jìn)程更適用于建立以跨國氣候伙伴關(guān)系為代表的治理模式。在這一模式下，主要施動(dòng)者是地方政府和包括氣候NGO、市民社會(huì)在內(nèi)的非國家行為體。他們不僅在議程設(shè)定、透明度、監(jiān)督執(zhí)行和代表利益攸關(guān)方等方面具有不可替代的作用，而且還具有擅長短期本土化項(xiàng)目管理等優(yōu)勢。本文從國際關(guān)系的跨國行為體視角出發(fā)，對(duì)這類伙伴關(guān)系的興起及其合法性、有效性進(jìn)行分析，所獲得的基本結(jié)論為：①各國達(dá)成《巴黎協(xié)定》的內(nèi)在邏輯有助于跨國伙伴關(guān)系發(fā)揮作用；②當(dāng)前跨國氣候伙伴關(guān)系參與全球氣候治理的路徑呈現(xiàn)不斷制度化的趨勢；③跨國伙伴關(guān)系治理的合法性和有效性具有一定特殊性；④非國家行為體在參與治理的過程中逐漸交叉，更易形成聯(lián)盟且相關(guān)的觀念外溢也更為便利。這一新興治理關(guān)系對(duì)中國的啟示包括：①重新審視非國家行為體在全球氣候治理中的作用；②評(píng)估一些具有重大影響力的跨國伙伴關(guān)系，并適當(dāng)鼓勵(lì)國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織參與全球進(jìn)程；③在國內(nèi)層面，以漸進(jìn)的方式，有針對(duì)性地參與、建立一些跨國氣候伙伴關(guān)系，有助于提升中國的城市與地方政府的氣候治理能力；④在國際合作中，利用非國家行為體的優(yōu)勢推動(dòng)中國所提出的南南氣候合作倡議及相關(guān)項(xiàng)目的落實(shí)，進(jìn)一步提升中國氣候治理的話語權(quán)，并彌補(bǔ)資金、技術(shù)及能力建設(shè)上的不足。

關(guān)鍵詞 氣候變化；跨國伙伴關(guān)系；全球治理；非國家行為體；《巴黎協(xié)定》

中圖分類號(hào) D815

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）09-0120-08DOI：10.12062/cpre.20170723

當(dāng)前，全球氣候治理已經(jīng)成為國際政治的常規(guī)領(lǐng)域之一。雖然現(xiàn)有狀態(tài)仍處在分散與碎片化的格局之中，但其模式轉(zhuǎn)向“多層治理”與“利害關(guān)系交織的網(wǎng)絡(luò)治理”的趨勢已較為清晰。國際上，很多氣候治理項(xiàng)目已經(jīng)超越了政府間的多邊協(xié)定，權(quán)力分散在社會(huì)組織和不同類型的行為體層面。其中，非國家行為體與地方政府已經(jīng)成為氣候變化政策領(lǐng)域的積極參與者，而其做法也往往領(lǐng)先于國家行為體[1]。整體而言，非政府組織、次國家行為體（如城市）較之過去擁有了更大的政策影響力。

同時(shí)，在國際氣候外交中，非國家行為體已經(jīng)與主要談判陣營共同構(gòu)建了一種“混合多邊主義”，導(dǎo)致公共部門與私人部門的界限不斷被打破。在這種背景下，跨國氣候伙伴關(guān)系的興起已經(jīng)不足為奇。同時(shí)，這種變化深層次地體現(xiàn)了全球氣候政策的協(xié)調(diào)需求。換言之，國家行為體與非國家行為體需要在一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行協(xié)同和資源互換，這種互動(dòng)不僅形成了相互依賴的關(guān)系，而且有助于制定氣候政策與提升項(xiàng)目運(yùn)行的有效性與合法性。所以本質(zhì)上，跨國氣候伙伴關(guān)系體現(xiàn)了不同行為體聯(lián)合行動(dòng)的特點(diǎn)。對(duì)此，聯(lián)合國秘書長古特雷斯也認(rèn)為，氣候公私伙伴關(guān)系不僅有助于應(yīng)對(duì)全球氣候挑戰(zhàn)，而且還可以提升聯(lián)合國治理體系的有效性。他認(rèn)為跨國公私部門的合作對(duì)“執(zhí)行”過程具有重要意義，體現(xiàn)了全球治理的宏觀趨勢[2]。

那么，跨國氣候伙伴關(guān)系為何形成、具有何種功能、對(duì)全球氣候治理產(chǎn)生了哪些影響以及對(duì)中國參與全球氣候治理具有哪些啟示？本文試圖回答上述問題。文章分為四個(gè)部分，首先對(duì)當(dāng)前《巴黎協(xié)定》下的氣候進(jìn)程新特點(diǎn)進(jìn)行分析，再對(duì)跨國氣候伙伴關(guān)系的概念、產(chǎn)生條件及類型進(jìn)行剖析，隨后探討其合法性和有效性，最后在本文的第四部分提出這種治理形態(tài)對(duì)中國的一些基本啟示。

1 巴黎氣候進(jìn)程與“自下而上”的治理模式

國際制度與國際規(guī)范是全球氣候治理的基礎(chǔ)。國際制度是由一套相互依賴的規(guī)范、規(guī)則、原則、價(jià)值觀及決策程序所組成的，而國際規(guī)范則一般承載著道德和倫理要素，并用以約束國家的行為[3]。在2015年巴黎大會(huì)（COP21）之前，國際規(guī)范的道德壓力發(fā)揮了重要作用，強(qiáng)化了達(dá)成《巴黎協(xié)定》的政治動(dòng)力。但隨著2016年英國“退歐”和2017年美國總統(tǒng)特朗普正式宣布退出《巴黎協(xié)定》等逆全球化政治事件的不斷發(fā)酵，不僅應(yīng)對(duì)氣候變化的國際規(guī)范面臨著弱化的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)以聯(lián)合國為中心的國際氣候制度進(jìn)程也面臨一定程度的不確定性。相比之下，非國家行為體和次國家行為體氣候行動(dòng)的重要性突顯。

1.1 當(dāng)前國際氣候治理進(jìn)程的特點(diǎn)

經(jīng)過多年的國際氣候外交談判，各國在2015年達(dá)成了《巴黎協(xié)定》（簡稱《協(xié)定》）?！秴f(xié)定》不僅被視為未來國際氣候治理的路線圖，而且重振了聯(lián)合國氣候談判的信心。截至2017年4月5日，197個(gè)締約方中已有141個(gè)批準(zhǔn)了《協(xié)定》。目前，尚未批準(zhǔn)《協(xié)定》的主要是一些非洲和歐洲國家。其中，歐洲國家主要是受“退歐”事件的波及而出現(xiàn)推遲。從美歐的近期情況看，政府間氣候治理的政治意愿有所下滑。

然而，《巴黎協(xié)定》隱含了鼓勵(lì)非國家行為體參與全球氣候治理進(jìn)程的內(nèi)在邏輯。作為具有法律約束力的國際條約，雖然其細(xì)節(jié)仍在不斷明確之中，但其特點(diǎn)已經(jīng)比較明朗。

第一，強(qiáng)調(diào)政治意愿推動(dòng)的重要性?！靶坌摹保ㄕ我庠福┖汀靶袆?dòng)”是全球氣候治理的兩個(gè)支柱。氣候變化問題涉及全人類的生存與發(fā)展，加之，該問題是諸多復(fù)雜問題交織的產(chǎn)物，各國需要在多邊談判中尋求利益交匯點(diǎn)，并在減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、透明度等各項(xiàng)議題上體現(xiàn)平衡與包容性。非國家行為體十分重視提升政治意愿，并在全球氣候治理歷史上不斷提出倡議，推動(dòng)了國際進(jìn)程。因此，未來的治理需要主要大國、非國家行為體積極參與并共同提高議程的能見度。只有確保將意愿維持在較高的水平，才能推動(dòng)巴黎進(jìn)程的后續(xù)發(fā)展。

第二，巴黎進(jìn)程具有“去中心化”以及動(dòng)員各類行為體的特點(diǎn)。實(shí)際上，巴黎氣候進(jìn)程的核心是國家自主減排貢獻(xiàn)（NDCs）所確認(rèn)的自愿方式。這種方式概括了各國的主要目標(biāo)和政策[4]，是一種務(wù)實(shí)的轉(zhuǎn)變，反映了全球氣候治理基于本地化的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，各國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向是從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式逐步轉(zhuǎn)向綠色低碳，而非國家行為體、次國家（地方政府、城市）行為體成為應(yīng)對(duì)氣候變化的原動(dòng)力。endprint

第三，巴黎進(jìn)程更加強(qiáng)調(diào)公共、私營部門的互動(dòng)與合作?！秴f(xié)定》強(qiáng)調(diào)全球行動(dòng)的透明度、國家自主減排的聲譽(yù)和動(dòng)力以及治理的多元參與等要素。同時(shí)，巴黎氣候進(jìn)程更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)行與履約的重要性?！秴f(xié)定》為此建立了若干能夠體現(xiàn)“自下而上”治理特點(diǎn)的進(jìn)程， 而且第13—15條（透明度、盤點(diǎn)與履約問題）也為非國家行為體的參與提供了相應(yīng)機(jī)制，這就為公共和私營部門的互動(dòng)提供了一定的制度空間。

最為重要的是，《巴黎協(xié)定》對(duì)公私部門在氣候領(lǐng)域的合作進(jìn)行了明確說明。第4條規(guī)定“建立相關(guān)機(jī)制，供締約方自愿使用，以促進(jìn)溫室氣體排放的減緩，并支持可持續(xù)發(fā)展”。該機(jī)制有利于公、私行為體參與減緩溫室氣體排放。而《協(xié)定》第8條提出，“加強(qiáng)公私部門參與執(zhí)行國家自主減排貢獻(xiàn)，特別是在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困等領(lǐng)域。通過減緩、適應(yīng)、融資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)，協(xié)助執(zhí)行國家自主減排貢獻(xiàn)”[5]。這些內(nèi)容都充分表明，國際社會(huì)希望非國家行為體參與全球氣候治理進(jìn)程。

總之，《巴黎協(xié)定》所確立的全球氣候治理體系是一種多元混合體制，需要國家行為體、次國家行為體及非國家行為體進(jìn)行持續(xù)地良性互動(dòng)，才能不斷提升相應(yīng)的國際規(guī)范并確保國際氣候制度的作用。

1.2 非國家行為體的作用在全球氣候治理中得到強(qiáng)化

近些年，數(shù)以千計(jì)由私營部門和地方政府組成了的眾多跨國氣候治理組織，其工作填補(bǔ)了由國家主導(dǎo)的全球氣候治理的空白，重新調(diào)整了全球氣候治理的走向。這些行為體通過公共和私營組織的合作構(gòu)建了相關(guān)網(wǎng)絡(luò)與制度，并將本土與全球應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)聯(lián)系了起來，進(jìn)而形成了治理領(lǐng)域中新的權(quán)威。總的來說，這些跨國網(wǎng)絡(luò)加上聯(lián)合國的國際條約制度創(chuàng)造了羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）所稱的“全球氣候治理機(jī)制復(fù)合體”（regime complex）。

從國際關(guān)系研究視角來看，行為體是最為基本的分析單位。國際社會(huì)中的國家行為體和非國家行為體（nonstate actors）共同構(gòu)成了一種二元?jiǎng)澐帧?017年6月，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》再次表明國家行為體在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的集體行動(dòng)缺陷。雖然由主權(quán)國家設(shè)計(jì)國際制度仍是基本規(guī)則，但非國家行為體的活動(dòng)已經(jīng)滲透到全球事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)國際制度的演變和發(fā)展也產(chǎn)生了重要的催化作用[6]。相關(guān)研究，如凱克（Margaret E. Keck）和西金克（Kathryn Sikkink）認(rèn)為非政府組織具有以下影響機(jī)制：一是，充當(dāng)信息的提供者，披露國家的言行差距，推動(dòng)承諾的履行。二是，抓住象征性的重大事件進(jìn)行渲染和施壓。三是，在國家行為體和正式政府間組織之間發(fā)揮影響。

與此同時(shí)，這三個(gè)作用本身帶有一定的成見。當(dāng)前非政府組織產(chǎn)生影響的方式已經(jīng)超出了提出問題與設(shè)置議程、影響國家和國際組織的話語立場、制度程序、對(duì)跨國公司和國家的行為施加壓力的范疇，而且隨著全球治理的演變，不僅成為該進(jìn)程的一部分，而且已深度融入。因此，對(duì)非國家行為體的新認(rèn)識(shí)有助于理解現(xiàn)實(shí)政治。從根源上看，非國家行為體參與全球治理是經(jīng)濟(jì)全球化的結(jié)果。一方面，氣候變化不斷嵌入全球經(jīng)濟(jì)治理之中。另一方面，氣候領(lǐng)域的非政府組織數(shù)量眾多，其構(gòu)成存在復(fù)雜的背景、多樣的原則理念和資金來源。

非國家行為體能夠克服很多政府間合作的弊端，因此在政策倡議與執(zhí)行上具有一些優(yōu)勢（如出臺(tái)政策的速度、靈活性、制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)散低碳觀念等方面）。同時(shí)，這類行為體也有一些明顯的缺點(diǎn)與不足，導(dǎo)致其參與全球治理進(jìn)程時(shí)也面臨一些困難，制約了其作用，特別是在代表性、信息獲取和有效性上仍受制于國家行為體[7]。例如在2015年的巴黎談判中，很多非政府組織的活動(dòng)就受制于主辦國法國的管控。因此，與國家行為體展開跨國伙伴關(guān)系合作，可成為非國家行為體突破限制的一種策略。

總之，當(dāng)前全球氣候治理中形形色色的跨國伙伴關(guān)系并未過多受到美國退出《巴黎協(xié)定》、英國“退歐”的政治影響，仍然在這一領(lǐng)域不斷發(fā)揮日益重要的作用。簡言之，各類跨國伙伴關(guān)系的出現(xiàn)已經(jīng)成為全球氣候治理的一個(gè)重要維度。

2 跨國氣候伙伴關(guān)系的概念、類型與功能

在組建跨國伙伴關(guān)系治理的理念方面，1992年，羅西瑙（J. N. Rosenau）等人在《沒有政府的治理》一書中就對(duì)非國家行為體參與全球治理問題進(jìn)行了深入論述。1995年，全球治理委員會(huì)在其報(bào)告中提出，若民族國家制度正在變得無法處理這個(gè)地球最為緊迫的問題，如市場監(jiān)管和環(huán)境退化，那么由善意民眾組成的跨國網(wǎng)絡(luò)必須一起開展這項(xiàng)工作。由此可見，全球治理概念本身具有價(jià)值附加的特點(diǎn)。非國家行為體受此啟發(fā)，并獲得了參與全球治理的合法性。對(duì)此，批判理論認(rèn)為，非政府組織已經(jīng)推動(dòng)國際規(guī)范的擴(kuò)散，特別是使人權(quán)、民主、環(huán)境可持續(xù)性觀念方面的理念深入人心[8]。

2.1 跨國氣候伙伴關(guān)系的概念

整體而言，當(dāng)前全球?qū)用娴幕锇殛P(guān)系大致可分成兩個(gè)類別：一是松散的國家間伙伴關(guān)系，二是跨國伙伴關(guān)系。其中，政府間伙伴關(guān)系是一種典型的國家間合作，它不同于傳統(tǒng)談判陣營，如基礎(chǔ)四國、傘形國家、小島嶼聯(lián)盟等都是比較固定的利益共同體，但雙邊、多邊等多種重疊的政府間伙伴關(guān)系則更為松散。以多邊伙伴關(guān)系為例，美國、加拿大、墨西哥于2015年在氣候變化和能源領(lǐng)域建立了工作小組，協(xié)調(diào)相關(guān)政策，進(jìn)而建立了多邊合作關(guān)系。三邊希望共同提高電網(wǎng)的效率，尋求新型清潔能源技術(shù)，并且在協(xié)調(diào)法規(guī)以控制油氣行業(yè)碳排放等方面進(jìn)行合作。而在雙邊伙伴關(guān)系上，中美在2014—2016年共同推動(dòng)并引領(lǐng)了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的政治進(jìn)程，建立了戰(zhàn)略性的雙邊氣候伙伴關(guān)系。

在應(yīng)對(duì)公共政策問題時(shí)，跨國伙伴關(guān)系通常被界定為政府公共部門、企業(yè)和非政府組織等行為體之間進(jìn)行自愿合作的跨國關(guān)系。一般來說，它具有最小程度的制度化、共同的但非等級(jí)制的決策結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)[9]。換言之，伙伴關(guān)系的建立是為了解決全球治理之難題。

在國際關(guān)系研究中，全球氣候治理主要包含三個(gè)要素：行為體間的互動(dòng)、無政府狀態(tài)下的合作以及參與的自主性。廣義的全球氣候治理一般涉及多個(gè)組織、機(jī)構(gòu)及治理體系的廣泛關(guān)聯(lián)，不同行為體構(gòu)建了不同的跨國網(wǎng)絡(luò)。而根據(jù)不同動(dòng)機(jī)、利益訴求和治理功能，跨國網(wǎng)絡(luò)可以劃分為三種不同的類型：一是帶有工具性意圖的網(wǎng)絡(luò)，如跨國公司和銀行；二是對(duì)因果關(guān)系具有共同理解的網(wǎng)絡(luò)，如科學(xué)團(tuán)體或“認(rèn)知共同體”；三是以共同的道德觀念或價(jià)值觀念為動(dòng)機(jī)的跨國倡議網(wǎng)絡(luò)[10]。以此來看，跨國氣候伙伴關(guān)系所形成的網(wǎng)絡(luò)基本上兼具了這三種類型的特點(diǎn)。endprint

在氣候伙伴關(guān)系的治理模式下，主要施動(dòng)者是包括氣候NGO、市民社會(huì)在內(nèi)的非國家行為體與包括城市、地方政府在內(nèi)的次國家行為體?？鐕锇殛P(guān)系的行為體帶有多元性，具體可包括國際和國內(nèi)的非政府組織、基金會(huì)、媒體、宗教團(tuán)體、跨國公司和科學(xué)團(tuán)體、區(qū)域和國際政府間組織的秘書處、各國政府行政和立法機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門、城市、地方政府等行為主體。

在國際實(shí)踐層面上，聯(lián)合國多邊環(huán)境大會(huì)推動(dòng)了環(huán)境與氣候伙伴關(guān)系的興起與發(fā)展。聯(lián)合國所提出創(chuàng)新手段之一就是構(gòu)建公私伙伴關(guān)系。2002年在南非約翰內(nèi)斯堡舉辦的可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議（WSSD）將這種伙伴關(guān)系定義為建立自愿、非政治談判性質(zhì)、涉及多方利益攸關(guān)者的多邊合作計(jì)劃，即第二類成果（Type II）的概念。換言之，跨國伙伴關(guān)系需要建立來自各國政府、地方政府、政府間國際組織、非政府組織、市民社會(huì)的聯(lián)盟，而不是政治談判達(dá)成的協(xié)議和承諾，即第一類協(xié)議（Type I）。

總之，約翰內(nèi)斯堡大會(huì)政治宣言的第26條不僅提出了跨國伙伴關(guān)系的概念，而且倡導(dǎo)促進(jìn)伙伴關(guān)系的發(fā)展?？梢哉f，伙伴關(guān)系是一種介于松散、非正式的合作關(guān)系與高度制度化合作之間的一種形式[11]。

2.2 跨國氣候伙伴關(guān)系的類型

從詞義上看，跨國（transnational）更多強(qiáng)調(diào)的是“自下而上”跨越國界的特點(diǎn)，而非僅僅是國家間（政府間）的互動(dòng)（international）。根據(jù)巴克斯蘭德（K. Bckstrand）的劃分，跨國氣候伙伴關(guān)系主要存在三種類型：次國家間的合作網(wǎng)絡(luò)、非國家行為體組建的企業(yè)、行業(yè)和NGO聯(lián)盟，以及跨國公私混合型伙伴關(guān)系[12]。

在次國家層面，區(qū)域、城市等層面的跨國氣候伙伴關(guān)系發(fā)展迅速。全球絕大部分的能源消耗發(fā)生在國際大都市內(nèi)，因此，城市對(duì)于導(dǎo)致氣候變化負(fù)有最大責(zé)任。目前，這些大城市已聯(lián)手應(yīng)對(duì)氣候變化，并于2005年在倫敦成立了的C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟。通過分享信息與合作，C40成員城市在建筑、交通等領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)得以快速發(fā)生功能性外溢，被伙伴關(guān)系內(nèi)的城市效仿，進(jìn)而達(dá)到全球減排的目的。同時(shí)，C40城市伙伴關(guān)系所倡導(dǎo)的城市低碳排放也有利于城市在節(jié)約資金、創(chuàng)造就業(yè)以及引進(jìn)清潔能源等方面進(jìn)行合作。

在私營部門間組建的伙伴關(guān)系中，企業(yè)或行業(yè)聯(lián)盟、NGO聯(lián)盟等日益多元。在非政府組織方面，這些行為體的結(jié)合類似于松散的聯(lián)盟。大量國際非政府組織利用信息和通信技術(shù)的發(fā)展建立了信息網(wǎng)絡(luò)，開展自主研究，傳播相關(guān)低碳理念，并在必要時(shí)揭露一些國家在治理中的不足之處以及其政策所導(dǎo)致的不正義現(xiàn)象。例如，氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CAN）是由1 100多個(gè)非政府組織組成的全球網(wǎng)絡(luò)，遍布120多個(gè)國家。這一伙伴關(guān)系傳播低碳可持續(xù)發(fā)展的理念來影響各國政府和普通民眾的行為。再如，在企業(yè)合作方面，國際氣候變化伙伴關(guān)系（ICCP）是由世界各地的跨國企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)所組成的伙伴組織，一直試圖影響國際氣候立法進(jìn)程。目前，這個(gè)貿(mào)易協(xié)會(huì)正在國際上倡導(dǎo)碳排放交易計(jì)劃[13]。

跨國公私伙伴關(guān)系（TNPPP）也不斷獲得發(fā)展動(dòng)力。這種伙伴關(guān)系是由政府、政府間組織與其他非國家行為體借助特定機(jī)制化合作方式所建立的?？鐕交锇殛P(guān)系可以被定義為一種公共部門與私營行為體因跨越國界提供公共物品而形成的制度化互動(dòng)過程。其中，非國家行為體的類型既有非營利性質(zhì)的（如部分氣候NGO），也有具有營利屬性的（如跨國公司等）。例如，可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議的氣候合作伙伴關(guān)系、清潔發(fā)展機(jī)制伙伴關(guān)系兩個(gè)類別集中體現(xiàn)了公共與私營部門的互動(dòng)，也屬于相對(duì)寬泛的伙伴關(guān)系范疇。此外，比較典型的例子還包括克林頓環(huán)境與氣候倡議組織（CCI）所組建的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這一組織通過與各國政府和企業(yè)合作，力圖提供經(jīng)濟(jì)上可行的低碳發(fā)展方案。

2.3 跨國氣候伙伴關(guān)系治理的作用

整體而言，跨國伙伴關(guān)系治理所發(fā)揮的作用是補(bǔ)充性的。一方面，雖然國家行為體構(gòu)建國際氣候制度是全球氣候治理的基礎(chǔ)性條件，但其努力對(duì)于達(dá)成控制全球升溫的目標(biāo)尚顯不足。在過去30年間，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為核心的若干國際治理制度進(jìn)展可謂緩慢。另一方面，政府間組織對(duì)非國家行為體參與其治理框架日益包容，這強(qiáng)化了非國家行為體在政府間國際組織中的代表性。而有效的跨國公私氣候伙伴關(guān)系可以通過合同確立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，明確公私雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相對(duì)合理的分擔(dān)。

在具體功能上，不同類型的伙伴關(guān)系具有不同的功能，包括從技術(shù)性的功能，如咨詢、制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施具體項(xiàng)目，到全球倡議的功能，如滲透相關(guān)氣候理念、推動(dòng)某些具體國際議程，再到形成廣泛聯(lián)盟的氣候外交策略等。此外，當(dāng)前跨國氣候伙伴關(guān)系治理還具有突出的時(shí)代性。

第一，混合的全球氣候治理體制為跨國伙伴關(guān)系參與治理提供了渠道。如前所述，《巴黎協(xié)定》所囊括的要素較多，權(quán)力、聲譽(yù)及自主減排動(dòng)力等都將在巴黎進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。這種體制體現(xiàn)了一種共享的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而非國家行為體也可在這種共享的治理環(huán)境中承擔(dān)更多責(zé)任。本質(zhì)上，跨國氣候公私伙伴關(guān)系是傳統(tǒng)行為體與新興行為體間的互動(dòng)與合作過程。

第二，作為實(shí)施手段，跨國伙伴關(guān)系治理有助于把應(yīng)對(duì)氣候變化問題從“將來時(shí)態(tài)”轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐。值得注意的是，這種伙伴關(guān)系并不是作為具有法律約束力的國際談判的替代品，特別是在一些具體的氣候治理安排中，非政府組織可作為專門知識(shí)和資金的提供者。目前，很多伙伴關(guān)系由世界各地的公共和私人、國內(nèi)和國際環(huán)保組織共同組成來協(xié)調(diào)不同利益攸關(guān)方的訴求。

第三，在全球氣候治理中，公共治理規(guī)范、私營治理規(guī)范不斷進(jìn)行交叉與功能性外溢。而由于所涉獵的內(nèi)容存在交叉、國際規(guī)范加速外溢，各類氣候伙伴關(guān)系形成了一個(gè)復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)，國家行為體與非國家行為體在這一網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實(shí)際上形成一種混合體制?？梢哉f，不同類型的氣候伙伴關(guān)系處在不斷的合流之中。比較典型的例子是C40與“克林頓氣候倡議”（CCI）之間建立的一種跨國伙伴關(guān)系。其中，CCI的戰(zhàn)略目標(biāo)是提高城市的能源效率、推動(dòng)清潔能源的大規(guī)模供應(yīng)，以及測量和評(píng)估森林的碳吸收量。而C40城市則圍繞CCI來實(shí)行減排計(jì)劃，并推動(dòng)城市的減排行動(dòng)。兩者的合作不僅具有較高的契合度，還體現(xiàn)了當(dāng)前全球氣候合作“自下而上”模式形成的行為體間的緊密性和治理的復(fù)雜性。endprint

跨國氣候伙伴關(guān)系反映了非國家行為體與國家行為體在治理中的關(guān)聯(lián)和權(quán)力變遷。由于功能的交叉，很多大規(guī)模氣候伙伴關(guān)系已經(jīng)很難清晰地界定所屬類別?；旌闲突锇殛P(guān)系日益增多也使得全球氣候治理日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。

3 跨國氣候伙伴關(guān)系治理的有效性與合法性問題

跨國氣候伙伴關(guān)系的興起符合透明度、代表性、廣泛參與、問責(zé)制及包容性等國際規(guī)范的要求，本質(zhì)上依然是西方民主治理在國際關(guān)系中所建構(gòu)的產(chǎn)物。對(duì)于這一現(xiàn)象，不同理論流派給出了不同的解釋。新葛蘭西派認(rèn)為，它是跨國公司所尋求的伙伴關(guān)系，是對(duì)反全球化的一種回應(yīng)，并試圖壟斷全球經(jīng)濟(jì)。建構(gòu)主義學(xué)派指出，全球治理中的規(guī)范研究導(dǎo)致公私合作，并在國際制度中得到體現(xiàn)。新功能主義學(xué)派則提出，理性行為體在解決全球問題時(shí)相互需求，伙伴關(guān)系是填補(bǔ)治理赤字的重要工具[14]。由此可見，對(duì)跨國氣候伙伴關(guān)系治理的有效性與合法性研究具有深刻的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

3.1 跨國氣候伙伴關(guān)系的產(chǎn)生條件及其有效性

整體上，跨國氣候伙伴關(guān)系的形成取決于國家行為體與非國家行為體間存在著共同的原則理念和政策選項(xiàng)，其形成條件包括三個(gè)方面。其一，在科學(xué)認(rèn)知上具有共同的因果信念、原則理念；其二，具有相似的政策偏好和規(guī)劃；其三，在政策執(zhí)行過程中需要相互支撐，尤其是在資金、技術(shù)、能力等方面。在具體運(yùn)行中，跨國氣候伙伴關(guān)系需具備三個(gè)基本條件：第一，各利益攸關(guān)方致力于建立一個(gè)基于共同利益的合作機(jī)制。第二，各方必須在機(jī)制管理中支持共同目標(biāo)的執(zhí)行。第三，各方必須相互尊重，以確保所有合作伙伴的持續(xù)參與[15]。

通常，跨國伙伴關(guān)系中的非國家行為體具有強(qiáng)勁動(dòng)力。這些非政府組織更為務(wù)實(shí)、靈活，尤其擅長進(jìn)行項(xiàng)目的管理工作。在治理的有效性上，跨國氣候伙伴關(guān)系由于有非國家行為體的廣泛參與而具備一些特殊性。

一方面，跨國氣候伙伴關(guān)系的機(jī)制化決定非國家行為體能否更好發(fā)揮作用?；锇殛P(guān)系的機(jī)制化水平越高，越能夠在應(yīng)對(duì)氣候問題的管理與執(zhí)行問題時(shí)發(fā)揮補(bǔ)充作用。這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在達(dá)到了較高的機(jī)制化的伙伴關(guān)系已經(jīng)顯現(xiàn)了突出的治理效果。例如，旨在減少發(fā)展中國家車輛造成的空氣污染問題的清潔燃料與車輛伙伴關(guān)系（PCFV），旨在提高透明度和問責(zé)制，以確保從采掘中獲得收入的采掘業(yè)透明度倡議（EITI），以及碳信息披露項(xiàng)目（CDP）、城市氣候保護(hù)（CCP）、芝加哥氣候交易所 （CCX）、甲烷市場伙伴計(jì)劃（M2M）等重要環(huán)境、氣候伙伴關(guān)系均已得到普遍認(rèn)可。

另一方面，非國家行為體可通過信息披露，增強(qiáng)國際協(xié)議的執(zhí)行能力。非國家行為體是《巴黎協(xié)定》履約透明度的重要監(jiān)督方，因此，跨國伙伴關(guān)系可能提升政府間治理的效力。一直以來，透明度被視為民主政體和市場經(jīng)濟(jì)的命脈，主要涉及信息披露問題[16]。廣泛認(rèn)為善治的關(guān)鍵在于政府和市場的透明[17]。從國內(nèi)政治走向全球治理，透明度規(guī)范不斷擴(kuò)散。公共部門利用私營部門的資源進(jìn)行信息的收集和處理，成為提高治理透明度的有效方式。

總之，跨國氣候伙伴關(guān)系體現(xiàn)了治理要素的相互依賴及各種跨國行為體在試圖解決全球問題方面的互補(bǔ)能力以及相對(duì)資源的變化。

3.2 跨國氣候伙伴關(guān)系的合法性及其內(nèi)在缺陷

跨國伙伴關(guān)系的治理趨勢符合西方所倡導(dǎo)的民主治理國際規(guī)范。有效的跨國氣候伙伴關(guān)系有助于提升全球氣候治理的合法性。其中，非國家行為體所建立的伙伴關(guān)系數(shù)量不斷增加，能力不斷增強(qiáng)。整體上，非國家行為體在兩個(gè)方面具有優(yōu)勢。一是規(guī)范導(dǎo)向問題，非政府組織展示了參與全球氣候治理的能力，傳播人權(quán)、正義及可持續(xù)性等觀念；二是政策導(dǎo)向問題，非政府組織的角色定位是全球治理中的政策執(zhí)行者。國際氣候制度對(duì)非國家行為體開放有利于其能力建設(shè)和問責(zé)機(jī)制的完善。

值得注意的是，全球氣候治理的合法性是動(dòng)態(tài)變化的，非政府組織也隨之不斷調(diào)整自身策略。對(duì)此，很多氣候NGO在理念和實(shí)踐中變得更加平衡，在與國家行為體的互動(dòng)中更具靈活性，并更注重與次國家行為體的合作[18]。跨國氣候伙伴關(guān)系中非國家行為體的合法性主要涉及以下三個(gè)方面。第一，由于合法性的來源具有規(guī)范性、道德性及科學(xué)性三個(gè)維度，跨國伙伴關(guān)系是否符合國際和國內(nèi)法律規(guī)范、對(duì)人類價(jià)值觀的普遍要求以及科學(xué)認(rèn)知都是決定跨國伙伴關(guān)系能否成功的關(guān)鍵因素。第二，在國際非政府組織運(yùn)作中，項(xiàng)目是否涉及問責(zé)制、代表性、透明度和多方參與等程序，也是決定其合法性能否成立的關(guān)鍵。第三，國際非政府組織的行動(dòng)是否符合其標(biāo)榜的價(jià)值觀，以及如何與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行溝通等因素的重要作用也不可忽視[19]。可以說，在國際實(shí)踐中，有效的跨國氣候伙伴關(guān)系需要能夠共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，并且能夠保證合作中的透明度與平等關(guān)系，特別是避免一方參與者的壟斷地位。這些原則是確保氣候變化協(xié)作成功的關(guān)鍵，只有如此操作才能取得切實(shí)且可持續(xù)的成果。

同時(shí)，跨國氣候伙伴關(guān)系也由于非國家行為體的弱勢地位而具有一定的內(nèi)在缺陷。在國際政治中，通常不存在國內(nèi)政治中由政府、企業(yè)和勞工代表組成的所謂“三角形”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在面對(duì)全球問題時(shí)，非政府組織尚不具備承擔(dān)勞工代表角色的能力。因此，這種國際模式實(shí)際上并不平衡，國際社會(huì)對(duì)非國家行為體的合法性持質(zhì)疑態(tài)度。在很多情況下，這種治理模式仍可能是實(shí)驗(yàn)性的，時(shí)常受到大國政治的束縛，而其自身機(jī)制的運(yùn)作也有時(shí)由于缺乏透明度和問責(zé)制而受到詬病。此外，一些跨國組織帶有一定的偏見，可能會(huì)導(dǎo)致開放的國際制度被特殊利益所挾持。在諸多非國家行為體中也存在實(shí)力的巨大差距，跨國公司和一些大型NGO就具有其他同類型組織所無法比擬的影響力，這可能產(chǎn)生不良利益的導(dǎo)向與觀念上的偏見。

對(duì)于發(fā)展中國家而言，允許非國家行為體參與國家公共部門的氣候治理也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。在沒有獲得發(fā)展中國家許可的前提下，一些國際非政府組織開展跨國伙伴關(guān)系將會(huì)違反當(dāng)?shù)胤刹⑾魅踝陨淼暮戏ㄐ?，?dǎo)致當(dāng)?shù)卣畬?duì)其的不信任。對(duì)于發(fā)展中國家而言，大部分非國家行為體來自北美和歐盟等國家，這些組織所持的國際立場可能與“北方”發(fā)達(dá)國家一致，可能導(dǎo)致發(fā)展中國家的國家利益受到侵害。因此，很多西方NGO被視為歐美國家的權(quán)力工具?？傊l(fā)展中國家的非國家行為體在全球氣候治理中處于弱勢地位。而無論是需求驅(qū)動(dòng)，還是供給驅(qū)動(dòng)，行為體間均需要不斷建構(gòu)信任，才能獲得共同收益。endprint

4 對(duì)中國參與全球氣候治理的啟示

可以說，跨國氣候伙伴關(guān)系的治理模式對(duì)各類行為體具有更大的包容性，有利于建立一個(gè)涵蓋所有政治權(quán)威的互動(dòng)體系[20]。在這一體系中，各國政府負(fù)責(zé)制定國際協(xié)議，用于處理本國所無法單獨(dú)解決的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律問題的。在沒有超國家政府的情況下，非國家行為體輔助提供治理規(guī)則，并在多邊機(jī)構(gòu)中促進(jìn)合作和氣候信息的共享。兩種類型行為體進(jìn)行良性互動(dòng)與互補(bǔ)。

如前所述，全球氣候治理已經(jīng)形成多元、混合治理的格局?？鐕锇殛P(guān)系調(diào)動(dòng)了氣候領(lǐng)域內(nèi)各類行為體的積極性，有助于推動(dòng)巴黎進(jìn)程。在這種背景下，全球氣候治理從依賴大型會(huì)議外交和國際氣候制度，轉(zhuǎn)向以建立諸多跨國伙伴關(guān)系推動(dòng)多本土化項(xiàng)目實(shí)施來促進(jìn)國內(nèi)治理進(jìn)程的趨勢。隨著伙伴關(guān)系作用的強(qiáng)化以及相關(guān)條款在諸多重要聯(lián)合國文件中的體現(xiàn)，國際社會(huì)及普通民眾對(duì)伙伴關(guān)系的認(rèn)知不斷加深。當(dāng)然，這種治理方式也對(duì)中國具有重要的啟示價(jià)值。

第一，重新審視非國家行為體在全球氣候治理中的作用。一些跨國公私伙伴關(guān)系已經(jīng)證明，非政府組織與國家行為體的關(guān)系并不一定是緊張的或利益排他性的，而可能是互惠的。2011年，戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）就曾建議美國政府將跨國伙伴關(guān)系上升為其外交與國際合作戰(zhàn)略的核心內(nèi)容[21]。一直以來，雖然中國的氣候談判團(tuán)隊(duì)日益重視與NGO等多種非國家行為體在締約方大會(huì)前后的溝通工作，但與非政府組織的合作實(shí)際上比較有限。在國際談判中，中國對(duì)非國家行為體采取謹(jǐn)慎的接觸立場，力圖防范其煽動(dòng)性政治話語的干擾。然而，非國家行為體并非鐵板一塊，而是具有巨大的多樣性。在進(jìn)一步融入國際氣候進(jìn)程的過程中，中國應(yīng)該學(xué)會(huì)更好地與多種非國家行為體進(jìn)行配合。

為此，習(xí)近平主席在巴黎大會(huì)上表示“除各國政府，還應(yīng)該調(diào)動(dòng)企業(yè)、非政府組織等全社會(huì)資源參與國際合作進(jìn)程，提高公眾意識(shí)，形成合力”[22]。目前在中國民政部門正式注冊(cè)的氣候、環(huán)境類民間組織超過了7 000家，已成規(guī)模[23]。中國可適度鼓勵(lì)本土非政府組織積極參與跨國伙伴關(guān)系。因此，在此種情況下，推進(jìn)中國非政府組織參與全球氣候治理具有突出的必要性。

第二，評(píng)估氣候非政府組織及伙伴關(guān)系在國際氣候合作中的影響，制定相關(guān)策略。當(dāng)前，國際學(xué)界與政界普遍認(rèn)為，非國家行為體搭建的一些伙伴關(guān)系能夠整合企業(yè)、市民社會(huì)和政府的多方資源。對(duì)于政府間合作中的難題，特別是監(jiān)督與執(zhí)行問題，跨國公私伙伴關(guān)系已經(jīng)展示了參與這方面活動(dòng)的意愿和能力。然而，目前也有對(duì)這種跨國伙伴關(guān)系的質(zhì)疑聲音，如何準(zhǔn)確摸清當(dāng)前具有較大影響力的跨國伙伴關(guān)系的作用、有效性及相應(yīng)缺陷就變得十分緊迫，因此，對(duì)其進(jìn)行深入廣泛研究已經(jīng)迫在眉睫。

第三，在國內(nèi)層面，以漸進(jìn)的方式，有針對(duì)性地參與、建立一些跨國氣候伙伴關(guān)系，有助于提升中國的城市與區(qū)域治理能力。這一點(diǎn)已經(jīng)得到相關(guān)部委的注意，并已表示將進(jìn)一步加強(qiáng)與NGO的交流和合作，為其參與中國應(yīng)對(duì)氣候變化工作開拓更為豐富的途徑[24]。例如，國家發(fā)改委在2017年5月發(fā)布通知，表示重點(diǎn)支持能源、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）。隨著中國不斷強(qiáng)化在全球氣候治理中的引領(lǐng)角色，更多的非政府組織也希望與中國展開合作，如何因勢利導(dǎo)地進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)成為十分重要的課題。同時(shí)，妥善處理上述關(guān)系也成為中國在氣候治理中軟硬實(shí)力的一個(gè)重要指標(biāo)。此外，伙伴關(guān)系具有較好的短期基層治理效果，展開試點(diǎn)氣候合作可能成為一種雙贏的結(jié)合。

第四，在國際上，利用當(dāng)?shù)胤菄倚袨轶w的優(yōu)勢，推動(dòng)中國提出的南南氣候合作倡議。為加大“南方國家”應(yīng)對(duì)氣候變化的支持力度，中國已經(jīng)在2015年9月宣布設(shè)立200億元人民幣的“中國氣候變化南南合作基金”，并于2016年在發(fā)展中國家啟動(dòng)了10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1 000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的氣候項(xiàng)目。這些合作的重點(diǎn)是清潔能源、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)型農(nóng)業(yè)、低碳智慧型城市建設(shè)等領(lǐng)域，并提出幫助南方國家提高融資的能力[25]。在南南氣候合作的推進(jìn)中，這些對(duì)象國家（如東南亞國家與非洲國家）具有活躍的市民社會(huì)和NGO組織，充分調(diào)動(dòng)其本土氣候NGO的參與，并形成南南氣候合作的跨國伙伴關(guān)系，必將有助于落實(shí)和提升項(xiàng)目的輿論效果。

根據(jù)氣候外交的形勢變化，中國可以試點(diǎn)一些項(xiàng)目，并嘗試與知名跨國伙伴關(guān)系進(jìn)行合作。這種做法可能有助于國際氣候話語能力的建設(shè)，并能夠更好地宣傳中國國內(nèi)的減排努力，進(jìn)一步服務(wù)國際氣候外交工作。全球氣候治理不應(yīng)該僅是國際層面機(jī)制的形成過程，還應(yīng)是本土化的治理，特別是應(yīng)對(duì)氣候所導(dǎo)致的能源、飲用水、貧困及可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)問題。

當(dāng)前，以英國“退歐”和特朗普上臺(tái)為代表的逆全球化事件已經(jīng)成為國際形勢的突出特征。加之，極右勢力給一些歐洲國家政治生態(tài)帶來的巨大沖擊。全球氣侯治理所處的國際政治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。一方面，美國退出《巴黎協(xié)定》后，中國和一些發(fā)展中國家將在國際氣候談判上擁有更大的議價(jià)能力。中國的領(lǐng)導(dǎo)作用被國際社會(huì)廣泛期待。中國深度介入氣候治理的各個(gè)領(lǐng)域與維度已在所難免，這其中也包括接觸、調(diào)動(dòng)非國家行為體參與國際與中國本土的氣候治理。另一方面，在這種國際形勢下，跨國氣候伙伴關(guān)系的發(fā)展空間進(jìn)一步提升，其作用有望進(jìn)一步強(qiáng)化。在美國宣布退出的幾日內(nèi)，一個(gè)由美國商界、教育界和地方政府領(lǐng)袖組成的聯(lián)盟迅速形成，以表明公共與私營部門共同落實(shí)《巴黎協(xié)定》的決心，并強(qiáng)有力地對(duì)抗特朗普的國內(nèi)能源與氣候政策。這個(gè)聯(lián)盟名為“我們依然在”（We Are Still In），其成員數(shù)量已經(jīng)超過1000個(gè)，包括美國的州、市、企業(yè)、投資者以及高等院校。其中多家企業(yè)是全球500強(qiáng)公司，包括蘋果、谷歌、Facebook、阿迪達(dá)斯、耐克、特斯拉等。全球氣候治理的相互依存關(guān)系一直與集體行動(dòng)困境相伴，而解決這種困境（特別是搭便車）則需要多方共同參與、有效的國際制度安排和強(qiáng)烈的政治意愿?？梢哉f，跨國伙伴關(guān)系治理是當(dāng)前全球應(yīng)對(duì)氣候變化的重要治理模式之一。因此，對(duì)其進(jìn)行深入研究具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值和理實(shí)意義。可以說，跨國伙伴關(guān)系治理是當(dāng)前全球應(yīng)對(duì)氣候變化的重要治理模式之一。因此，對(duì)其進(jìn)行深入研究具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。endprint

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