方群莉，朱遠

（黃山學院建筑工程學院，安徽黃山245021；旌德縣白地鎮(zhèn)人民政府，安徽旌德242600）

村莊規(guī)劃公眾參與模式與方式研究

方群莉，朱遠

（黃山學院建筑工程學院，安徽黃山245021；旌德縣白地鎮(zhèn)人民政府，安徽旌德242600）

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次以立法的形式規(guī)定村莊規(guī)劃需要公眾參與，但條款內(nèi)容基本屬于概括性、原則性的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，分析公眾參與在村莊規(guī)劃中的現(xiàn)狀、問題及限制因素，并據(jù)此構(gòu)建了“一保障、二平臺、三階段”參與模式，遵循“全程參與”和“盡早參與”原則，在規(guī)劃前期階段、規(guī)劃編制階段、規(guī)劃公示階段采用不同的參與方式。

公眾參與；村莊規(guī)劃；模式；方式

2008年1月1日實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅將鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃納入法定規(guī)劃，而且強調(diào)了農(nóng)民是村莊規(guī)劃的主體角色。十八屆三中全會中“關(guān)于農(nóng)村改革的《決定》”、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的頒布以及十八屆五中全會關(guān)于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，更明確了賦予農(nóng)民更多權(quán)益，如何進行村莊規(guī)劃成為專家學者研究的重要課題之一。然而，目前的鄉(xiāng)村普遍存在肌理和格局的破壞、千村一面等現(xiàn)象，更有甚者由于盲目開發(fā)、違法征地和拆遷導致農(nóng)民利益受損、聚眾鬧事等社會問題，究其原因是受城鄉(xiāng)二元體制和“重城輕鄉(xiāng)”觀念等因素的影響，未考慮農(nóng)村地區(qū)在自然環(huán)境、經(jīng)濟、社會和人口素質(zhì)等方面與城市的差異，未尊重村民的意愿和未考慮村民的需求，忽略了公眾參與在村莊規(guī)劃中的重要作用。

1 從《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》視角解讀村莊規(guī)劃中的公眾參與

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的主干法和基本法的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次以立法的形式規(guī)定村莊規(guī)劃需要公眾參與，例如第十八條規(guī)定“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿”和第二十九條規(guī)定“鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用[1]，”從源頭上強調(diào)了公眾參與。

表1列出了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》村莊規(guī)劃公眾參與的法律條款分析，從中分析可知：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段中的編制工作啟動、規(guī)劃草案的編制階段在行政內(nèi)部運作完成，公眾不具有參與的程序保障。在村莊規(guī)劃草案制定完成后，報送審批前，第二十二條和第二十六條規(guī)定必須將草案進行公告，應(yīng)當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意，使得公眾參與權(quán)得到行使。第八條、第九條和第五十四條則規(guī)定了規(guī)劃實施階段公眾參與公布程序和公眾的知情權(quán)。

公眾參與村莊規(guī)劃的條款數(shù)量有限，條款內(nèi)容基本屬于概括性、原則性的規(guī)定。譬如第二十六條并沒有說明公告的范圍和方式，“其他方式”語焉不詳。第五十四條缺少對實質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)定，如公眾查閱和監(jiān)督的方式是什么，由于規(guī)劃的啟動階段缺少公眾參與，規(guī)劃草案定型后才予以公告，不僅違背了“盡早可持續(xù)參與”[2]的原則，而且公眾參與在關(guān)鍵的方案初、中期中的缺失，降低了村莊規(guī)劃的合理性和科學性。

表1 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》村莊規(guī)劃公眾參與法律條款分析

2 村莊規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 現(xiàn)狀

公眾參與源于上世紀60年代的美國，較為著名的是Paul Davidoff的“倡導性規(guī)劃”（Advocacy Planning）[3]、Sherry Arnstein提出的“市民參與階梯理論”[4]，1980年以來，全球開始掀起的“管治”（Governance）變革浪潮中，強調(diào)依靠公眾、社會各群體等市民社會的興起來制衡規(guī)劃過程中的強勢利益主體[4]。西方隨著社會經(jīng)濟的進步，公眾參與的理論不斷完善和成熟。其概念和理論于上世紀80年代傳入我國[5]，研究對象基本為城市，研究成果大部分是在借鑒國外研究成果的基礎(chǔ)上結(jié)合中國具體現(xiàn)狀進行深化，主要是公眾參與在城市規(guī)劃中宏觀層面的應(yīng)用，具有普適性的特點，象征性意義大于實際意義。村莊規(guī)劃中公眾參與研究始于21世紀[5]，起步晚、研究成果少，雖有些嘗試，但未考慮到鄉(xiāng)村的特殊性，而將公眾參與城市規(guī)劃的手法移植于村莊規(guī)劃中，尚沒有一套完整適用的公眾參與模式和方式。

2.2 問題

2.2.1 公眾參與村莊規(guī)劃缺少細致的法定支撐

從對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的解讀中可知，公眾參與條款數(shù)量有限，多從城市的角度出發(fā)，只有第二十二條規(guī)定“村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意”，其它的條款均未考慮到鄉(xiāng)村的特殊性，村莊規(guī)劃公眾參與針對性不強，如第二十六條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的方式有論證會、聽證會或者其他方式，這幾種公眾參與方式應(yīng)用于城市規(guī)劃中，但在村莊規(guī)劃中可操作性小。并且條款內(nèi)容為原則性的規(guī)定，缺少配套法律法規(guī)的支撐。目前編制村莊規(guī)劃的配套法律、法規(guī)及規(guī)范有1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、1995年《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、2000年的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》都沒提到任何關(guān)于公眾參與的內(nèi)容，2015年《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》首次將“村民參與”寫入國標，具體內(nèi)容為“5.1.2.1村莊規(guī)劃編制應(yīng)深入農(nóng)戶實地調(diào)查，充分征求意見，并宣講規(guī)劃意圖和規(guī)劃內(nèi)容；5.1.2.2村莊規(guī)劃應(yīng)經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過，規(guī)劃總平面及相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在村莊顯著位置公示，經(jīng)批準后公布、實施”[6]，可見，把村民商議和規(guī)劃內(nèi)容作為改進村莊規(guī)劃工作的著力點，但參與方式是片面的?？傊?，公眾參與在村莊規(guī)劃中缺少配套法律法規(guī)細致的法定支撐，系統(tǒng)性和針對性不夠，導致公眾參與流于形式。

2.2.2 公眾參與在村莊規(guī)劃方案編制、決策中缺失，降低規(guī)劃的科學性和實施的有效性

從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》中關(guān)于村莊規(guī)劃的公眾參與的條款可知，公眾參與表現(xiàn)為方案確定后的公示、征求意見和實施后的監(jiān)督，但是在對決定鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)劃方案的前期編制和決策中確是缺失，規(guī)劃師在方案編制中很少考慮使用者——村民的需求，甚至以城市的視角來規(guī)劃鄉(xiāng)村，導致規(guī)劃后的鄉(xiāng)村失去原有的魅力和辨識度，無法滿足村民的歸屬感。同時，草案成果展示主要來于報批版，專業(yè)性極強，知識匱乏的村民很難看懂，從初松峰的調(diào)研數(shù)據(jù)可知只有三成多村民能夠大部分或全部看得懂村莊規(guī)劃[7]，更別說針對規(guī)劃草案提出建設(shè)性的意見，這樣做不僅降低了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條實施效果，而且村民的需求無法傳遞給規(guī)劃師，公眾參與在村莊規(guī)劃中形同虛設(shè)。針對這一事實，要提高公眾參與的有效性和進行科學的村莊規(guī)劃，必須將公眾的意愿和需求融入到方案編制前中期和決策中。

2.2.3 缺少保障參與主體的機構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村莊公共事務(wù)由村民自治，村民委員會是自治性組織[8]，村莊規(guī)劃作為關(guān)系村莊發(fā)展的村內(nèi)事務(wù)應(yīng)該發(fā)揮基層自治的力量，而《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定村莊規(guī)劃編制、實施和管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，非村民委員會[1]。同時，村民委員會作為管理村內(nèi)事務(wù)的自治組織，對村民負責，但在政治、經(jīng)濟、社會資源分配等方面卻受上級政府的制約，在很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)了上級政府包辦村莊規(guī)劃事務(wù)等現(xiàn)象，這種“雙重”的尷尬身份，很難保障村民的訴求和利益。

3 村莊規(guī)劃中公眾參與限制因素分析

3.1 參與主體缺失，未發(fā)揮村民自治作用

村莊規(guī)劃中公眾參與對象有村民、專家、政府、設(shè)計師，作為土地為集體所有制的鄉(xiāng)村，村民是村莊發(fā)展和公眾參與的主體，但在實際工作中，參與主體缺失，方案公示后很難收到有效的建議，在一定程度限制了公眾參與的效果。大量有文化的中、青年人外出務(wù)工，無法參與，留守鄉(xiāng)村的大部分是老年人、兒童，其受文化程度、參與意識、認知能力、信息不對稱等因素的限制，使得事后告知、具有象征性參與的方案公示，更是流于形式。

3.2 規(guī)劃師參與意識不夠

長期以來我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃在物質(zhì)規(guī)劃的主導下，注重工程技術(shù)，規(guī)劃師更側(cè)重于藍圖的繪制，公眾參與意識不夠，只將其作為一項必要程序進行完成，如將調(diào)研視為公眾參與，調(diào)研的內(nèi)容未考慮村民的需求，調(diào)研樣本的片面性，方案的公示未考慮村民是否能看懂等等，整個被動式過程在一定程度上影響了公眾參與的有效性。同時，快速城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制周期短，項目多，譬如安徽省2013年計劃完成1710個美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，建設(shè)周期為1年，其規(guī)劃編制周期則為短短的幾個月[9]，規(guī)劃師往往擔心公眾參與可能會影響項目進度，導致公眾參與流于形式。

4 公眾參與村莊規(guī)劃模式與方式

4.1 公眾參與村莊規(guī)劃模式

基于以上分析，結(jié)合村莊規(guī)劃建設(shè)特點，提出“一保障、雙平臺、三階段”公眾參與村莊規(guī)劃的模式?！耙槐Ｕ稀笔侵敢苑芍贫冉ㄔO(shè)為保障，“雙平臺”指村民委員會和村莊規(guī)劃師平臺建設(shè)，“三階段”指規(guī)劃前期階段、規(guī)劃編制階段、規(guī)劃公示階段。

4.1.1 一保障

完善村莊規(guī)劃公眾參與法律制度建設(shè)，為公眾參與提供堅實的保障。

1.完善《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于村莊規(guī)劃中公眾參與的規(guī)定。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃法對于村莊規(guī)劃中公眾參與的規(guī)定較為概括，可操作性不強，需要對村莊規(guī)劃中公眾參與內(nèi)容、程序、方法、法律責任、權(quán)利義務(wù)等做出詳細規(guī)定，應(yīng)遵循“盡早參與”的原則，尤其對村莊發(fā)展起關(guān)鍵作用的規(guī)劃方案編制階段更需要對公眾參與做出具體的規(guī)定，保證村莊規(guī)劃中公眾參與的有效性、法制性。

2.修改配套法規(guī)，對公眾參與進行進一步明確的規(guī)定。1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、1995年《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、2000年的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》是在1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》基礎(chǔ)上制定的，部分內(nèi)容已不符合社會發(fā)展需要，應(yīng)根據(jù)2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于村莊規(guī)劃公眾參與的內(nèi)容進行修改補充，使其內(nèi)容更具體化。

3.建立、完善村莊規(guī)劃技術(shù)標準。2007年頒布了《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》，針對快速城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)村建設(shè)出現(xiàn)的問題，有必要出臺《村莊規(guī)劃標準》指導鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)，也為公眾參與提供評判依據(jù)。

4.1.2 雙平臺

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變包辦村莊規(guī)劃及事務(wù)的思想，弱化對村莊的行政干預，處理好政府與村委會的關(guān)系，充分提高村民的參與權(quán)，保障村民自治的權(quán)利。作為基層自治組織村委會處理村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在村莊規(guī)劃建設(shè)中要積極維護村民的合法權(quán)益，培養(yǎng)村民的民主和自治意識，動員全員參與，積極宣傳，通過村委會、村民代表會議或村民會議將分散的村民組織起來，整合村民意見，做到由“象征性參與”到“實質(zhì)性參與”的轉(zhuǎn)變。

參與主體村民受自身文化水平的限制，面對專業(yè)性很強的規(guī)劃方案，往往心有余而力不足，所以有必要進行鄉(xiāng)村規(guī)劃師平臺建設(shè)，建設(shè)一支既懂專業(yè)知識、熟知鄉(xiāng)村實情又為公眾爭取利益的專業(yè)隊伍。發(fā)揮主要作用為：一是為村民普及規(guī)劃知識和提供專業(yè)咨詢，二是協(xié)調(diào)村民和政府之間的矛盾，三是為村民爭取合法權(quán)益提供技術(shù)支持。

4.1.3 三階段

目前村莊規(guī)劃公眾參與屬于“事后參與”，在重要的方案編制、決策階段缺失，從而導致公眾參與流于形式。為了保障公眾的利益和體現(xiàn)“實質(zhì)性的參與”，公眾參與應(yīng)貫穿整個規(guī)劃過程，由“事后參與”向“全程參與”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃前期階段、規(guī)劃編制階段、規(guī)劃公示階段三階段應(yīng)采用適合且不同的參與重點和參與方式。

4.2 公眾參與村莊規(guī)劃的方式

4.2.1 規(guī)劃前期階段

村莊規(guī)劃關(guān)乎村莊發(fā)展及村民利益，遵循“盡早參與”的原則，此階段參與重點是提高公眾參與意識，調(diào)動村民參與的積極性，爭取村民廣泛的參與。規(guī)劃師在此階段起著重要作用，規(guī)劃師必須轉(zhuǎn)變角色，樹立正確的為公眾服務(wù)的價值觀，做好公眾參與的組織者，在不同情況下選擇最合適的公眾參與內(nèi)容和方式。規(guī)劃師應(yīng)結(jié)合前期資料收集，做好宣傳和調(diào)研工作。宣傳包括公眾參與意識宣傳和規(guī)劃知識的普及，為了體現(xiàn)村民的利益和參與的廣泛性，調(diào)研除了規(guī)劃師實地調(diào)查之外，需采用多種方式，譬如問卷調(diào)查、訪談、座談會等（見表2）。

4.2.2 規(guī)劃編制階段

此階段專業(yè)性很強，但是為了提高方案的可操作性和體現(xiàn)村民利益，更需要村民的參與，聽取村民的意見，最好有熟悉村莊發(fā)展、文化程度較高的關(guān)鍵人物參與到整個規(guī)劃編制過程。編制過程中遇到重大建設(shè)項目或者較復雜問題時，比如大規(guī)模的征地拆遷，需通過村民委員會召開村民代表大會，包括利益相關(guān)者，聽取公眾的意見。形成初步的村莊規(guī)劃方案后，通過村委會及時召開方案交流會，規(guī)劃師采用多媒體演示和圖片等直觀表達方式和通俗易懂的語言介紹方案，調(diào)動村民參與的積極性，搜集有效的意見，按照村民的意見進行方案的修改和深化（表2）。

表2 村莊規(guī)劃公眾參與三階段參與方式

4.2.3 規(guī)劃公示階段

為提高參與的有效性，規(guī)劃成果公示版應(yīng)不同于專業(yè)性很強的報批版，在表達規(guī)劃意圖、內(nèi)容及與關(guān)乎村民利益等重點問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)力求讓村民看懂，并利用村務(wù)公開欄、宣傳欄、宣傳手冊、村網(wǎng)站、微博、微信等多種方式公示，規(guī)劃師現(xiàn)場答疑與村民面對面溝通，村民也可通過電話、郵件、當面將意見反饋于村委會、規(guī)劃局、設(shè)計單位、設(shè)計人員。并按要求召開村民會議或村民代表大會，現(xiàn)場答疑并聽取公眾意見。

5 結(jié)語

公眾參與村莊規(guī)劃的重要性和必要性毋庸置疑，然而，目前想迅速地解決公眾參與問題是不現(xiàn)實的，需要從多維度、多層面入手，鄉(xiāng)村規(guī)劃的公眾參與涉及法律、社會、規(guī)劃等各個方面，需從理論和實踐中進行探索。

[1]第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942844.htm，2015-07-03.

[2]王青斌.論城市規(guī)劃中公眾參與有效性的提高[J].政法論壇,2012(4):54-60.

[3]Davidoff P.Advocacy and Pluralism in Planning[J].Journal of the American Institute of Planners,1965,31(4):331-338.

[4]Arnstein S.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners,1969,35(4):216-224.

[5]方群莉.村莊規(guī)劃中公眾參與有效實施研究[J].安徽建筑，2013（6）：21-22.

[6]GB/T32000—2015.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南[S].北京：中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會，2015：2.

[7]初松峰.村莊規(guī)劃公眾參與研究——以廈門市茂林村為例[J].中外建筑，2015（10）：101-102.

[8]第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議.中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm，2010-10-28.

[9]安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室.關(guān)于印發(fā)《全省美好鄉(xiāng)村建設(shè)第一批中心村名單》的通知[EB/OL].http://www.ahcz.gov.cn/portal/zdzt/mhxc/zcfb/1359385429634463.htm，2013-01-29.

A Study on the Model and Method of Public Participation in Village Planning

Fang Qunli,Zhu Yuan
(School of Architectural Engineering,Huangshan University,Huangshan 245021,China;The People’s Government of Baidi,Jingde County,Jingde 242600,China)

“Urban and Rural Planning Law of the People’s Republic of China”stipulates for the first time in the form of legislation that village planning requires public participation,but the terms are basic and general.On the basis,the paper discusses the present situation,problems and limitations of public participation in village planning,and then constructs the model of“one guarantee,two platforms and three stages”,following the principles of“full participation”and“early participation”and adopting different participation methods in different stages.

public participation;village planning;model;method

TU984

A

1672-447X(2017)05-0055-005

2017-03-15

安徽省教育廳自然科學研究項目（KJHS2016B12）

方群莉（1985-），安徽歙縣人，黃山學院講師，國家注冊城市規(guī)劃師，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃；朱遠（1982-），安徽宿松人，旌德縣白地鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長，研究方向為建設(shè)管理。

責任編輯：胡德明