摘 要：從稅費(fèi)改革前扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)的“汲取型政權(quán)”、到后稅費(fèi)時(shí)期政權(quán)空殼化的“懸浮型政權(quán)”、再到由單位制過渡到項(xiàng)目制的“協(xié)調(diào)性政權(quán)”，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了找尋自身存在的合理性，不斷根據(jù)中央政策的變更調(diào)適自身。但如此龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟是過多消耗了國家財(cái)政，其家常便飯似的借貸、以“項(xiàng)目”為依托的晉升等等，終歸是不適應(yīng)我國的發(fā)展。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、強(qiáng)化村民自治、并將其推向社會(huì)，這三步缺一不可，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從基層政權(quán)打造成社區(qū)，不僅能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的功能，也能消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的官僚弊端。

關(guān)鍵詞：汲取型政權(quán) 懸浮型政權(quán) 協(xié)調(diào)性政權(quán)

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-008-03

作為國家政權(quán)向基層社會(huì)延伸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，早在傳統(tǒng)中國便出現(xiàn)其影子。無論是當(dāng)時(shí)二元結(jié)構(gòu)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會(huì)主義建設(shè)初期的人民公社，還是改革開放后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，均與鄉(xiāng)村社會(huì)維持著密切聯(lián)系。然而稅費(fèi)改革切斷了中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要稅收來源，隨之而來的為打破“黃宗羲定律”而配套的系列改革，進(jìn)一步削弱了中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始與農(nóng)村的聯(lián)系愈發(fā)疏遠(yuǎn)。在這一情形下，很多學(xué)者提倡取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度衍生下的項(xiàng)目制卻肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的價(jià)值，鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟該何去何從？本文以稅費(fèi)改革為切入點(diǎn)，擬解決中西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去向問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變遷

（一）稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

周雪光認(rèn)為，不完全財(cái)政的存在合理化了基層政府追求預(yù)算外財(cái)政{1}。也就是說，在古代中央權(quán)威統(tǒng)籌財(cái)政收支之時(shí)，中央政府因其自身能力的制約，其財(cái)政安排并不能完全保證基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，基層政府不得不加大農(nóng)民負(fù)擔(dān)以彌補(bǔ)財(cái)政不足，農(nóng)業(yè)時(shí)代的基層政權(quán)完全為依靠農(nóng)業(yè)的“汲取型”政權(quán)。改革開放后，為了盤活地方活力，順應(yīng)“分權(quán)”化改革。我國開始“分灶吃飯”的財(cái)政體制，1985以及1988年的財(cái)政繼續(xù)分權(quán)化，雖從整體上促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)與發(fā)展，但還是削弱了“國家能力”，越過了“分權(quán)底線”{2}。1994年，中央政府開始了以事權(quán)財(cái)權(quán)相結(jié)合為原則的分稅制改革。分稅制的改革將以往下放的財(cái)權(quán)向上集約，事權(quán)則向下轉(zhuǎn)移。一方面將財(cái)權(quán)大量集中，另一方面不斷讓自身“減肥”，這就導(dǎo)致了地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等的窘境。基層政府為了能夠完成上級(jí)分配的任務(wù)，只能從農(nóng)業(yè)稅下手。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入除了要維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)、發(fā)放公職人員工資外，還需完成“收入基數(shù)”這一標(biāo)準(zhǔn)。這無疑加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力，農(nóng)業(yè)稅在此時(shí)顯得微不足道，在面對(duì)與支出基數(shù)相掛鉤的預(yù)算內(nèi)收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不加大對(duì)鄉(xiāng)村的盤剝，增加預(yù)算外收入，這就強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取型政權(quán)”?？偠灾?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家和農(nóng)民發(fā)生聯(lián)系的節(jié)點(diǎn)，它們扎根于鄉(xiāng)村，依靠向農(nóng)民征收稅費(fèi)來維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。然而這種高強(qiáng)度的“抽取”行為不僅挫傷了農(nóng)民耕種的積極性，也為鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定帶來極大的創(chuàng)傷。

（二）稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

為了治理“亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資”，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，中央政府開始采用“倒逼”機(jī)制{3}——即稅費(fèi)改革，以逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行改革。自2000年著手稅費(fèi)改革試點(diǎn)直至2003年，我國完成了首輪稅費(fèi)改革，其主要目的為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“預(yù)算外收入”問題，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。主要做法是：幾乎取消所有的集資費(fèi)用及“三提五統(tǒng)”，將農(nóng)業(yè)稅提高至7%，添加農(nóng)業(yè)附加稅，折算為1.4%，合計(jì)8.4%，其實(shí)質(zhì)為“并費(fèi)入稅”{4}。但總的來說，稅收相比以前仍舊下降，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口。于是，中央便開始了轉(zhuǎn)移支付，以反哺鄉(xiāng)村。2005年末，中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除少之又少的工商稅外，幾乎無財(cái)政收入，中央政府的轉(zhuǎn)移支付自然而然成為其最大的財(cái)政來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政權(quán)呈現(xiàn)出“空殼化”趨勢。與此同時(shí)，為鞏固稅費(fèi)改革成果，中央政府于2001年開始了“以縣為主”的教育投入體制改革{5}，縣開始作為主體上收發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教師工資的責(zé)任；2003年，中央為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政使用，開始在安徽省開展“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”新模式的試點(diǎn)工作{6}，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入均由縣級(jí)政權(quán)掌控，這就進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的空殼化；隨后，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、拖欠公務(wù)員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資也開始由縣政府統(tǒng)一發(fā)放，最終水利、修路這類公共事務(wù)管理也開始逐漸向上集約?？偠灾S著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，愈發(fā)地抽離出鄉(xiāng)村社會(huì)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未隨著時(shí)間的推移退出歷史的舞臺(tái)，如今其存在的價(jià)值究竟表現(xiàn)在何處？

二、項(xiàng)目制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政基礎(chǔ)大部分依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。在這其中，有一種為中央政府專門指定了用途的資金分配方式，這種具有專門用途的的資金被戴上了“項(xiàng)目”的“帽子”層層下?lián)苤恋胤?，形成了所謂的“項(xiàng)目制”。如今，隨著項(xiàng)目制作用的日益凸顯，其逐漸成為能夠調(diào)和因稅費(fèi)改革所造成的基層政權(quán)財(cái)權(quán)與事權(quán)相沖突的一種國家治理體制{7}，我國也由此步入“項(xiàng)目治國”時(shí)代。那么，項(xiàng)目制究竟對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有何影響？

（一）項(xiàng)目撮合

項(xiàng)目制的運(yùn)行雖仍建立在中央集權(quán)統(tǒng)治之上，但這種治理機(jī)制卻為政府集中資源，精準(zhǔn)反哺農(nóng)村提供了一種靈活的操作方法。整個(gè)社會(huì)均可根據(jù)實(shí)際情況、通過申請來獲得這種帶資源的項(xiàng)目，公共服務(wù)的供給也更多地以“項(xiàng)目”的方式下?lián)艿洁l(xiāng)村。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于邊緣化，鄉(xiāng)村是否能越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自主申請項(xiàng)目，以獲得足夠資金來維護(hù)鄉(xiāng)村治安？

項(xiàng)目并不是自主投放的過程，而是需要鄉(xiāng)村針對(duì)本村實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目申請。但村民乃至村干部因其知識(shí)及眼光的局限性，無法系統(tǒng)寫好項(xiàng)目申請書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可承擔(dān)起撰寫申請書的責(zé)任。其次，村干部雖有此能力撰寫項(xiàng)目申請書，縣政府因其與鄉(xiāng)村的脫節(jié)，無法準(zhǔn)確了解鄉(xiāng)村的具體情況，也難以給出中肯的評(píng)判。再者，以往的縣—鄉(xiāng)—村互動(dòng)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聽從縣的直接領(lǐng)導(dǎo)與指揮，兩者間走動(dòng)頻繁、關(guān)系較緊密，而鄉(xiāng)村與縣關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，無疑加大項(xiàng)目申請的難度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則能代理其與縣政府博弈。也正是在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一個(gè)極為重要的角色，它作為中間“場”可在縣政府與鄉(xiāng)村間進(jìn)行項(xiàng)目撮合，從而將項(xiàng)目捆綁到鄉(xiāng)村。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項(xiàng)目制中的作用凸顯，項(xiàng)目的申請與實(shí)行效果自然就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部考核的重要內(nèi)容，項(xiàng)目進(jìn)村就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)其目的的輔助形式，最終形成了所謂捆綁型村莊{8}。endprint

（二）協(xié)調(diào)型政權(quán)

項(xiàng)目制開辟，促使中央政府與地方政府形成了緊密的“條線”關(guān)系{9}，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也正是在這種關(guān)系中找到了自己的定位，開始圍繞著“項(xiàng)目”開展工作。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過充當(dāng)縣與鄉(xiāng)村之間項(xiàng)目捆綁的場域，其自然被卷入到項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜環(huán)境中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目的具體實(shí)行過程享有極小的權(quán)力{10}，但要想讓項(xiàng)目在鄉(xiāng)村層面有效運(yùn)行，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的協(xié)調(diào)作用。就項(xiàng)目本身而言，有的項(xiàng)目如修路，就需要協(xié)調(diào)好幾個(gè)部門，資金的劃撥也自然涉及這幾個(gè)部門；就項(xiàng)目實(shí)施而言，該項(xiàng)目可能會(huì)引起農(nóng)民的糾紛，這就需要村干部做工作?；鶎由鐣?huì)本就是個(gè)“熟人”社會(huì)，為了能快速解決紛爭，鄉(xiāng)政府便會(huì)尋求一個(gè)較為靈活的非正式行為——即與鄉(xiāng)干部共謀{11}，通過說情的方式解決項(xiàng)目運(yùn)行中的難題。

隨著項(xiàng)目的普及化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便被拉入“項(xiàng)目治國”的漩渦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也便由“懸浮型政權(quán)”逐步向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”轉(zhuǎn)變，開始利用其早前與鄉(xiāng)村社會(huì)的緊密聯(lián)系的方便，以項(xiàng)目制的名義為自己的存在尋找依據(jù)。面對(duì)著項(xiàng)目制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“跑項(xiàng)目”行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否就此立足？

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去向思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一底層政權(quán)是經(jīng)由歷史多次試錯(cuò)的過程中沉淀下來的，必然有其存在的理由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能雖說隨著我國稅費(fèi)改革而幾近消弭，但項(xiàng)目制又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在代理中央治理基層的過程中，早已深深鑲嵌在鄉(xiāng)村社會(huì)，在面向千千萬萬的村民時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑能較好地深入鄉(xiāng)村社會(huì)，協(xié)調(diào)解決各類紛爭。但它的弊端也是顯而易見的，即便是在項(xiàng)目治理下的協(xié)調(diào)作用，也隨著其自利傾向而逐漸偏離，項(xiàng)目的存在也只是其尋求生存的利用工具罷了。因此，找尋一種既能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用，又不至于使其官僚氛圍濃重的措施也便成了題中應(yīng)有之意。對(duì)于中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，應(yīng)考慮地區(qū)差異性，不應(yīng)“一刀切”；可借鑒，不應(yīng)全盤照抄。總的來說，應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)探尋適合本地發(fā)展的模式。

（一）合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)財(cái)政短缺之際，早已主動(dòng)開始了行政體制改革，在大量裁員之時(shí)，諸如“七公八所”之類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)也便不能幸免于難。然而即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量依舊龐大，通過查詢國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)有32683{12}個(gè)之多。這也就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不能創(chuàng)造財(cái)富，卻仍需國家下?lián)芫揞~財(cái)政供其運(yùn)轉(zhuǎn)。跑貸、借貸的日?；?，也進(jìn)一步加劇中央財(cái)政壓力。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑成為減緩財(cái)政壓力的一大措施。然而，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著大批政府人員既得利益將被剝奪，鄉(xiāng)村秩序格局將被打破，尋求一種溫和的改革勢在必行。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革需要逐步推進(jìn)，中央與地方需要相互配合，中央根據(jù)專家的建議大概確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最大管理幅度，地方政府則根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量，合并些許相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這屬于第一輪合并，此輪合并必然存在人員的精簡，為了不引起被精簡人員的憤怒，可一次性付清幾年薪水。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的招聘均采用合同制，提高工資的同時(shí)減少福利，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向市場。總的來說，任何一項(xiàng)單獨(dú)措施都不可能長期地發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合并雖是逐步推進(jìn)，但仍舊會(huì)引起鄉(xiāng)村秩序的動(dòng)蕩，這就需要配套措施契合“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”改革。

（二）提高鄉(xiāng)村自治能力

早在20世紀(jì)80年代，我國開始了“鄉(xiāng)政村治”格局{13}，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家管理基層社會(huì)，村委會(huì)代表農(nóng)民進(jìn)行自治。但還是因自古以來自上而下的行政命令式指導(dǎo)方式，而削弱鄉(xiāng)村自治。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)旁落，鄉(xiāng)村治理變遷隨即呼聲高漲。然而目前鄉(xiāng)村內(nèi)部的紛爭、自上而下的鄉(xiāng)村自治配套措施、各系統(tǒng)條塊繁雜的關(guān)系等等成為了鄉(xiāng)村自治的絆腳石{14}。如何引導(dǎo)鄉(xiāng)村提高其自治能力成為了重中之重?！白灾巍辈粌H要求國家讓渡足夠的權(quán)力，變干預(yù)為服務(wù)；也要求鄉(xiāng)村具備自我治理的能力。這就需要借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理論，在鄉(xiāng)村配備能運(yùn)轉(zhuǎn)此網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的能人，以此培育鄉(xiāng)村自治能力。具體做法可從合并中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽離出號(hào)召力較高的干部，由村民投票選出負(fù)責(zé)人；或者由社會(huì)上有志青年自行申報(bào)，地方政府審核并由村民決定人選。他們由村民選出，對(duì)村民負(fù)責(zé)，并能利用自身所掌握的知識(shí)充當(dāng)好網(wǎng)絡(luò)中樞的角色，以此提高整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的自治水平。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟是行政機(jī)構(gòu)，它們在新形勢下雖會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)維持其改革初期的規(guī)模，但隨著時(shí)間的推移，其會(huì)根據(jù)自身利益訴求不斷與新環(huán)境調(diào)適，最終擴(kuò)大規(guī)模，陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。為鞏固改革成果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“去行政化”也便成為必要之舉。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“去行政化”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即便是“跑項(xiàng)目”也在其間扮演著重要角色，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政化卻讓這份中心工作脫離原定軌道。完成“收入基數(shù)”的壓力，政績考核帶來的競爭，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的資源注入自身體系的發(fā)展，服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)的目標(biāo)自然帶有自利的傾向。這就需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的定位，需將其推離出行政體制，以擺脫官僚弊端。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)在第一輪合并后，馬上開展第二輪改革。主要是在鄉(xiāng)村自治初見成效之際，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向社會(huì)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。該組織需形成自己的管理規(guī)章，專門負(fù)責(zé)促成項(xiàng)目的協(xié)調(diào)與落實(shí)，并從中獲取提成。諸如公共服務(wù)的維護(hù)、鄉(xiāng)村治安的管理等，縣級(jí)政府均可承包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。待鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織成熟后便可發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的作用，逐步將整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)連接成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)自治?？偟膩碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并只不過是一個(gè)過渡期，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去行政化，提高鄉(xiāng)村自治能力，最終形成社區(qū)自治才是終點(diǎn)。但這三者間是相輔相成的，然而要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)相當(dāng)困難，它不僅要求中央與地方政府的相互配合，也需要經(jīng)歷漫長的等待。在這種全能政府的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完全“去行政化”是不可能的，只能說嘗試其盡量脫離行政體系的運(yùn)作模式。

四、結(jié)論

1978年改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“要糧”的職能得以消解；但是分稅制改革后農(nóng)民田地撂荒等現(xiàn)象絡(luò)繹不絕，此后解決“三農(nóng)”問題的稅費(fèi)改革如火如荼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“要錢”的權(quán)力也漸被旁落；為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，大量轉(zhuǎn)移支付開始成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源，隨之而來的“以縣為主”的各類改革徹底將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)徹底走上了對(duì)上而言的“依附型”政權(quán)，以及對(duì)下而言的“懸浮型政權(quán)”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的空殼化致使鄉(xiāng)村社會(huì)質(zhì)疑其職能之時(shí)，中央為防止轉(zhuǎn)移支付被挪用而開辟的專項(xiàng)資金逐漸以“項(xiàng)目”的形式開展，項(xiàng)目制的興起無意中替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開辟了一條出路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始向“協(xié)調(diào)性”政權(quán)轉(zhuǎn)變。endprint

究竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)該何去何從？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作用甚微，還耗費(fèi)著國家大量財(cái)政資金，但它早已與鄉(xiāng)村深深地融合在一起，取締它并非明智之舉。東部一些地區(qū)已成功地示范了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的可行性，但中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件著實(shí)限制其走向“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”之路。具體而言，首先應(yīng)大幅度合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量與冗員；其次，加強(qiáng)農(nóng)村自治能力；最后將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“去行政化”，將其推向社會(huì)，輔助政府落實(shí)項(xiàng)目以及開展治安工作，并從中抽取提成。在改革相互交織的過程中，逐步構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，逐步形成社區(qū)自治?？偠灾瑔蝹€(gè)體制的改革并不能鞏固改革的效果，只有三者間相輔相成才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

注釋：

{1}周雪光.從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索.開放時(shí)代，2014（4）

{2}周飛舟.分稅制十年：制度及其影響.中國社會(huì)科學(xué)，2006（6）

{3}李芝蘭.“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng).社會(huì)學(xué)研究，2005（4）

{4}周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響.社會(huì)學(xué)研究，2006（3）

{5}周飛舟.誰為農(nóng)村教育買單——稅費(fèi)改革和“以縣為主”的教育體制改革.北京大學(xué)教育評(píng)論，2004（3）

{6}孫東升.“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”之改革措施探討.財(cái)政研究，2004（1）

{7}杜春林.從制度安排到實(shí)際運(yùn)行：項(xiàng)目制的生存邏輯與兩難處境.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（1）

{8}李祖佩.項(xiàng)目進(jìn)村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項(xiàng)基于村莊本位的考察.中國農(nóng)村觀察.2013（4）

{9}陳家建.項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察.中國社會(huì)科學(xué)，2013（2）

{10}付偉，焦長權(quán).“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府. 社會(huì)學(xué)研究.2015（2）

{11}周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯.社會(huì)學(xué)研究，2008（6）

{12}國家統(tǒng)計(jì)局.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立[DB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htmcn=C01&zb=A0D01&sj=2015，2017

{13}金太軍.“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析.社會(huì)主義研究，2000（4）

{14}苗樹彬.困惑與出路——“鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”專家調(diào)查報(bào)告.中國農(nóng)村觀察，2006（5）

（作者單位：南昌航空大學(xué) 江西南昌 330063）

[作者簡介：付云嬌（1992—）女，漢族，江西高安人，南昌航空大學(xué) 文法學(xué)院16級(jí)碩士研究生在讀，研究方向：公共治理]

（責(zé)編：若佳）endprint