寧清同

摘 要：生態(tài)特區(qū)的建設(shè)關(guān)鍵在于能否構(gòu)建法治之“特”，其體制機(jī)制之特既依賴于法治之“特”，也須轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃疤亍?；生態(tài)特區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)根本上依賴于法治，生態(tài)特區(qū)之生態(tài)文明先行先試須以生態(tài)法治為根本保障。生態(tài)法治是生態(tài)特區(qū)應(yīng)當(dāng)借鑒的外國生態(tài)文明建設(shè)的典型經(jīng)驗和成功手段，生態(tài)特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中肩負(fù)著探索和完善我國生態(tài)法治的重要使命。當(dāng)下，我國生態(tài)特區(qū)構(gòu)建生態(tài)法治之“特”的條件已基本具備，因為我國在生態(tài)文明建設(shè)中已經(jīng)積累了一定的生態(tài)法治的成功經(jīng)驗，而特區(qū)立法權(quán)也為生態(tài)特區(qū)的生態(tài)法治之“特”提供了充分的立法可行性。

關(guān) 鍵 詞：生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)特區(qū)；生態(tài)法治；特區(qū)法律機(jī)制

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0106-08

生態(tài)特區(qū)是集合了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和生態(tài)文明的優(yōu)勢而提出來的新概念、新設(shè)想，它是特區(qū)法律機(jī)制與生態(tài)文明理念相互交叉的結(jié)晶。建設(shè)生態(tài)特區(qū)不是為了得到更多的國家補償，也非只是對特定地區(qū)實施特別的生態(tài)保護(hù)，其主要目的是通過嘗試建立和適用新的生態(tài)法律機(jī)制，保障在生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)貫徹生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)利用、尊重生態(tài)規(guī)律等生態(tài)文明理念與原則，從而探索能夠以最少資源消耗和污染排放獲得最大效益的社會發(fā)展模式和路徑。簡言之，生態(tài)特區(qū)是我國在生態(tài)文明建設(shè)中能夠先行先試，實行特殊體制機(jī)制的區(qū)域。生態(tài)特區(qū)建設(shè)理應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、制度、文化、宣傳教育等各個方面多管齊下、綜合治理，但尤其需要依靠和運用現(xiàn)代法治因其國家意志性、強(qiáng)制性、普遍性、規(guī)范性等優(yōu)勢而具有的特殊力量。在建設(shè)法治中國的今天，生態(tài)特區(qū)無論是設(shè)立還是管理、建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)依法、合法，而非簡單地敢闖敢試。

一、生態(tài)特區(qū)之“特”本質(zhì)上是法治之“特”

生態(tài)特區(qū)首先是一個特區(qū)，因此應(yīng)當(dāng)突出、強(qiáng)調(diào)并利用、發(fā)揮特區(qū)之“特”。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的吸收力在不斷下降，但其在體制上先行先試之功能對生態(tài)文明建設(shè)仍然具有特殊的意義和價值。特區(qū)其實也需要通過生態(tài)文明建設(shè)的先行先試實現(xiàn)新的超常規(guī)發(fā)展。時任海南省委書記羅保銘曾強(qiáng)調(diào)，特區(qū)要繼續(xù)在“特”字上做文章。[1]所以，海南作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，應(yīng)當(dāng)最大化地發(fā)揮和利用特區(qū)的優(yōu)勢，在生態(tài)文明建設(shè)中拔得頭籌。而特區(qū)之“特”首先在于特殊的政策以及適應(yīng)特區(qū)建設(shè)需要的法治，即法治之“特”。

⒈生態(tài)特區(qū)之“特”在于體制機(jī)制之“特”。特區(qū)的最大優(yōu)勢就在于其特殊的體制和機(jī)制，這是特區(qū)可產(chǎn)生巨大活力和創(chuàng)造力之根本，也是特區(qū)實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展的基石。2006年胡錦濤曾指示：“海南要突出經(jīng)濟(jì)特區(qū)的‘特字，努力構(gòu)建具有海南特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和更具活力的體制機(jī)制”。[2]生態(tài)特區(qū)正是將特區(qū)體制機(jī)制之“特”融合于生態(tài)文明建設(shè)的最佳方式，也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)在生態(tài)文明時代的整體升級。生態(tài)特區(qū)本質(zhì)上就是要借助特區(qū)的先進(jìn)體制和機(jī)制，從根本上推動和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型成為生態(tài)文明建設(shè)的新型特區(qū)。

海南省早在1999年就通過了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》和《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，從此海南生態(tài)建設(shè)開始常態(tài)化；2005年修編了《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，隨之全面開始實施生態(tài)省建設(shè)；2007年明確提出了生態(tài)立省的觀念。[3]建設(shè)生態(tài)省的策略和目標(biāo)能夠充分利用海南自身在自然條件上的優(yōu)勢，但卻忽略了海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以在體制機(jī)制上先行先試之優(yōu)勢。由此可能導(dǎo)致海南在生態(tài)省建設(shè)中難以在政策和體制機(jī)制上進(jìn)行大膽的創(chuàng)新和探索，并利用其體制機(jī)制之“特”積極推動生態(tài)文明建設(shè)；也容易使海南無法很好地履行最大經(jīng)濟(jì)特區(qū)所應(yīng)承載的試驗、改革之職責(zé)，特別是在生態(tài)文明建設(shè)中所擔(dān)負(fù)的先行先試職責(zé)。生態(tài)特區(qū)戰(zhàn)略高于生態(tài)立省戰(zhàn)略之處就在于，它既可維持海南作為特區(qū)的體制機(jī)制優(yōu)勢，又能吸收和發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢。

⒉生態(tài)特區(qū)體制機(jī)制之“特”高度依賴于法治之“特”。生態(tài)特區(qū)作為轉(zhuǎn)型后的特區(qū)其本質(zhì)上還是特區(qū)，自然應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)、全面地構(gòu)建具有先進(jìn)性、前瞻性和創(chuàng)造性的體制和機(jī)制，即形成自己的制度之“特”，并充分利用制度之“特”實現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)和歷史使命。但在依法治國的時代背景下，體制機(jī)制之特必須通過法治之特來實現(xiàn)，這主要包含兩個方面的內(nèi)容：首先，生態(tài)特區(qū)的特殊體制和機(jī)制只能依法產(chǎn)生。構(gòu)建生態(tài)特區(qū)之“特”當(dāng)然需要大膽創(chuàng)新、打破常規(guī)，但是為了保證生態(tài)特區(qū)特殊體制機(jī)制能夠順利、成功地實施，改革和創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是審慎的、科學(xué)的。不能憑長官個人意志或喜好任意創(chuàng)設(shè)特殊的體制機(jī)制，不能以沒有經(jīng)驗和先例為借口片面強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”，不能片面追求敢想、敢干、敢闖。而保證其科學(xué)性、合理性的根本之計在于法治，即改革創(chuàng)新必須是合法的，尤其在21世紀(jì)的法治中國，任何特區(qū)之“特”都要依法定程序出臺。其次，生態(tài)特區(qū)實施特殊體制機(jī)制需要法治的保駕護(hù)航。體制機(jī)制創(chuàng)新意味著要打破原有的利益格局，某些人可能會失大于得。換言之，即便某種體制機(jī)制是先進(jìn)的、合理的，也必然會在實施過程中尤其實施之初遇到各種阻力甚至是破壞力。因此，生態(tài)特區(qū)特殊體制機(jī)制的實施需要借助于法律的強(qiáng)制性及國家意志等對阻礙和破壞新體制機(jī)制的行為人依法追究法律責(zé)任，施予必要的懲罰，從而保障其正常運轉(zhuǎn)。

⒊生態(tài)特區(qū)體制機(jī)制之“特”必須轉(zhuǎn)化為法治之“特”。法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，是人類政治文明的重要成果，為當(dāng)代各國人民所向往和追求。實施依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治中國，是中國走向富強(qiáng)、民主、文明、和諧的必由之路，這不僅是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然趨勢，更是鞏固執(zhí)政黨之領(lǐng)導(dǎo)地位、保障社會安定團(tuán)結(jié)、國家長治久安之大計。我國是一個人口眾多、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間差異懸殊的大國，若要實現(xiàn)和維持政治清明、社會公平、民心穩(wěn)定、長治久安的局面，根本之計還是應(yīng)依靠法治。所以，建設(shè)法治中國是當(dāng)今政治體制改革的基本要求和不可阻擋的趨勢。

生態(tài)特區(qū)雖然為特區(qū)，其體制機(jī)制具有特殊性，但它仍然是中國的特區(qū)，是中國改革開放的試驗區(qū)，自然也是建設(shè)法治中國的試驗區(qū)。因此，生態(tài)特區(qū)不僅應(yīng)當(dāng)貫徹依法治國的基本方略，而且有義務(wù)先行先試，尤其是率先實現(xiàn)生態(tài)文明和法治文明的有機(jī)結(jié)合，以便為全國生態(tài)文明和政治文明的發(fā)展提供示范和參考。

依據(jù)建設(shè)法治中國的精神實質(zhì)，生態(tài)特區(qū)的特殊體制機(jī)制應(yīng)當(dāng)盡可能地轉(zhuǎn)化為法律，以法律規(guī)范的形式予以實施，即生態(tài)特區(qū)之“特”必須轉(zhuǎn)化為法治之“特”。如果生態(tài)特區(qū)的特殊體制機(jī)制始終只是政策、決定，那就不利于新體制機(jī)制的推進(jìn)和實施，因為政策的權(quán)威性、普遍性和強(qiáng)制性均不如法律。反之，如果允許特殊的體制機(jī)制存在于法律之外，顯然與法治中國建設(shè)很不協(xié)調(diào)，也有悖依法治國、依法行政等法治文明的基本原則。

二、生態(tài)特區(qū)之生態(tài)文明建設(shè)必須在根本上依靠法治

生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)是我國乃至世界未來經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的根本任務(wù)，至少貫穿我國整個社會主義初級階段，而且艱巨復(fù)雜、任重道遠(yuǎn)，絕非一蹴而就，因此應(yīng)當(dāng)大膽改革、積極創(chuàng)新，在改革創(chuàng)新中探索和總結(jié)成功的經(jīng)驗、規(guī)律，但應(yīng)不失穩(wěn)妥、實事求是、循序漸進(jìn)。對那些涉及面較廣、力度較大的改革措施，務(wù)必堅持先行先試，實踐成功后再推而廣之。“磨刀不誤砍柴工”，只有這樣才能最終摸索出科學(xué)可行、符合國情、持續(xù)有效的生態(tài)文明建設(shè)模式。生態(tài)特區(qū)雖然是我國生態(tài)文明建設(shè)先行先試的最優(yōu)方式，但生態(tài)特區(qū)在進(jìn)行生態(tài)文明先行先試過程中須緊緊依靠生態(tài)法治的不斷創(chuàng)新和完善。

⒈生態(tài)特區(qū)之生態(tài)文明建設(shè)先行先試須以生態(tài)法治為根本保障。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)代各國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本組成部分，它與各個行業(yè)、地區(qū)、領(lǐng)域都密切相關(guān)，關(guān)系到每個國家的發(fā)展戰(zhàn)略和根本方向，更關(guān)乎一個民族甚至全人類的生存，生態(tài)文明建設(shè)必然是一項巨大的系統(tǒng)工程。正如有學(xué)者認(rèn)為，“生態(tài)文明的崛起是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式和價值觀念的世界性革命，是不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流，是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后”[4]的又一次重大機(jī)遇和社會變革，將實現(xiàn)人類歷史的質(zhì)的飛躍。正因此如此，以習(xí)近平為核心的黨中央審時度勢地將生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會合并納入了建設(shè)中國特色社會主義的五位一體總布局，這是將來相當(dāng)長的時期內(nèi)我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略和布局，必然產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

習(xí)近平總書記2013年在海南視察時提出了一個很有遠(yuǎn)見的觀點：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵5]正是由于生態(tài)文明建設(shè)如此重要和緊迫，乃至成為了國家在新時期的重大歷史使命和時不我待的任務(wù)，所以，我們必須實施最有力且最有效的手段，特別是嚴(yán)密的法治方式，全面預(yù)防和系統(tǒng)治理環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，并使其能夠在最短時間內(nèi)得到根本的改善和恢復(fù)。習(xí)近平總書記指出，生態(tài)治理是系統(tǒng)工程，必須作為重大民生實事緊抓常抓、堅持不懈。[6]因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該堅持多管齊下和綜合治理的方針，采取行政、經(jīng)濟(jì)、思想教育、法治等各種手段。唯有如此，才能堅決遏制我國生態(tài)環(huán)境日趨惡化的勢頭，并從根本上成功治理和預(yù)防生態(tài)污染和破壞行為，促進(jìn)生態(tài)文明目標(biāo)的實現(xiàn)。由于生態(tài)文明建設(shè)可以采取的手段和方法是多樣的，且各有其地位、功能、優(yōu)勢、作用和不足，甚至相互依賴、促進(jìn)和補充，通常每一種手段和方法都有其獨特作用且不可或缺，因此不能顧此失彼。但我們同時也應(yīng)當(dāng)科學(xué)認(rèn)識并合理評估不同手段在功能、地位和作用上的差異，突出重點，緊抓關(guān)鍵，以保證那些更具有根本性效力的手段在生態(tài)文明建設(shè)中始終處于優(yōu)先與核心位置。

生態(tài)文明建設(shè)“是一場綠色革命，這場變革雖然沒有旌旗獵獵的場面和嘹亮的軍號聲，但是，它勢不可擋，必將沖破一切陳舊觀念，建立新的秩序，重塑我們的生活，從根本上改變我們的世界。”[7]有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)文明是世界第三次產(chǎn)業(yè)革命的實質(zhì)所在和根本方向。[8]可以預(yù)見，生態(tài)文明必將全方位地對社會各階層、各類主體的生產(chǎn)和生活、權(quán)利和利益甚至價值觀和世界觀產(chǎn)生深刻影響，并最終導(dǎo)致社會主流觀念、生產(chǎn)和生活方式、權(quán)利和利益分配以及各種社會關(guān)系包括法律關(guān)系的深度變革和重大更新。因此，我們應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)這一社會變革趨勢，及時建立健全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)客觀需要的法律體制和機(jī)制，以便通過重構(gòu)行為規(guī)則體系為前所未有的生態(tài)文明變革確定基本方向，提供必要的規(guī)范引導(dǎo)和保障措施，并最終確認(rèn)、體現(xiàn)和保護(hù)改革的成果，確立和形成適應(yīng)生態(tài)文明需要的社會關(guān)系。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，如果沒有健全的法律保障機(jī)制，生態(tài)文明變革就可能因其力度之大、范圍之廣、影響之深而加劇社會矛盾甚至引發(fā)社會動蕩，即使暫時成功也難保持久。筆者認(rèn)為，在推動生態(tài)文明建設(shè)的各種手段和方法中，完善的法治是治本之策，是長久之計。主要理由是：第一，政治、經(jīng)濟(jì)、行政、宣傳教育等其他手段及其取得的成果需要以法律的形式加以確認(rèn)方能上升為國家意志，方能取得合法性，并依靠法律這一國家強(qiáng)制力量加以保護(hù)；第二，在生態(tài)文明建設(shè)的各種手段中，法治具有最強(qiáng)大的力量、最權(quán)威的地位、最高效的手段，這是由法律的本質(zhì)及其基本屬性決定的；第三，健全的生態(tài)法治可以構(gòu)建適用范圍廣泛、效力強(qiáng)大、系統(tǒng)周密且遠(yuǎn)比生態(tài)倫理等其他規(guī)則體系更加有效、穩(wěn)定和根本的生態(tài)文明規(guī)則體系。

⒉生態(tài)法治是生態(tài)特區(qū)應(yīng)當(dāng)借鑒的外國生態(tài)文明建設(shè)的典型經(jīng)驗和成功手段。世界性的生態(tài)污染和破壞問題肇始于西方工業(yè)革命。工業(yè)發(fā)達(dá)國家在連續(xù)經(jīng)歷了一系列環(huán)境公害事件的夢魘后，不得不采取各種措施大力治理污染、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，但堅持不斷完善并始終依靠生態(tài)法治一直是西方發(fā)達(dá)國家努力建設(shè)生態(tài)文明的基本手段和方法?！八街?，可以攻玉”。 人類作為生態(tài)系統(tǒng)的一分子，無論其國籍、民族、信仰、意識形態(tài)等如何，都必須尊重生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，因為地球是一個巨大的生態(tài)系統(tǒng)，人類在其中是一個共同體，在根本利益上是一致的。因此，生態(tài)文明建設(shè)是跨越國界和意識形態(tài)的。學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家在防治環(huán)境污染、修復(fù)和改善生態(tài)系統(tǒng)等方面的經(jīng)驗與教訓(xùn)，可以使生態(tài)特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中少犯錯誤、少走彎路、少交學(xué)費，因此是必要的、有益的，也是可行的。

英國作為工業(yè)革命的先行者，早在19世紀(jì)60年代就頒布了防治大氣、河流等環(huán)境污染方面的法規(guī)，如1863年的《制堿業(yè)管理法》，1876年的《河流污染防治法》。后者第一次將普通法的“河岸權(quán)”原則和理論作為法理依據(jù)適用于水環(huán)境保護(hù)。特別是20世紀(jì)以來，西方工業(yè)發(fā)達(dá)國開始系統(tǒng)制定和實施防治污染、保護(hù)生態(tài)的法律，并形成獨立的法律體系。如美國于1785年通過首部土地法后，又連續(xù)頒布實施了《煤煙法》（1864年）、《礦業(yè)法》（1866年）、《防止油污染法》（1924年）、《水土保持和利用法》（1939年）、《國家環(huán)境政策法》（1969年）等大量生態(tài)保護(hù)法律。[9]20世紀(jì)80年代以后，西方國家的生態(tài)法治更是得到了空前的完善，其根本性標(biāo)志是綜合性環(huán)境基本法的誕生。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的數(shù)量迅速增加，相關(guān)法律體系越來越完整。如德國相繼頒布了《危險廢物處理法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物處理法》等；日本先后實施了《促進(jìn)資源有效利用法》《推進(jìn)形成循環(huán)型社會基本法》《環(huán)保食品購買法》《食品回收法》《建筑廢物回收法》等；美國1965年出臺了《固體廢物處理法》，1984年修訂為《資源保護(hù)和回收法》，2000年通過的《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》更是長達(dá)300多頁。[10]

由此可見，發(fā)達(dá)國家為推動生態(tài)文明建設(shè)普遍構(gòu)建了比較完備的法律體系即綠色法律機(jī)制和體制。該體系通常包括以下基本內(nèi)容：保護(hù)和促進(jìn)生態(tài)秩序的立法，自然資源產(chǎn)權(quán)，綠色產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等法律制度；促進(jìn)生產(chǎn)、包裝、貿(mào)易、消費生態(tài)化，以及廢舊物分類回收、循環(huán)利用等流通產(chǎn)銷生態(tài)化的立法；財稅、金融、審計等調(diào)控與激勵生態(tài)文明的立法；社會管理生態(tài)化的立法，如生態(tài)教育、生態(tài)信息普及、政府綠色采購、公眾參與等。發(fā)達(dá)國家社會公眾也非常支持依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！懊绹鼛啄甑拿褚鉁y驗一再表明，環(huán)境狀況是公眾最為關(guān)心的問題。公眾堅決支持運用規(guī)章制度確保環(huán)境改善，并對以經(jīng)濟(jì)手段去改善或解決已察覺到的環(huán)境問題表現(xiàn)出興趣。”[11]正是得益于生態(tài)法治的持續(xù)創(chuàng)新和完善，西方發(fā)達(dá)國家使本已污染和破壞比較嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境得到了頗有成效的治理和顯著的修復(fù)，甚至在繼續(xù)維持其工業(yè)領(lǐng)先地位的同時，整體生態(tài)品質(zhì)勝過大多數(shù)工業(yè)欠發(fā)達(dá)國家。

⒊生態(tài)特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中肩負(fù)探索和完善我國生態(tài)法治的重要使命。依據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，法治是推進(jìn)和保障生態(tài)文明建設(shè)的主要手段和根本措施。因此，我國建設(shè)生態(tài)特區(qū)的主要任務(wù)之一應(yīng)該是，在生態(tài)特區(qū)大膽引進(jìn)、借鑒各國在生態(tài)法治領(lǐng)域的優(yōu)秀成果，并結(jié)合中國國情進(jìn)行改造和創(chuàng)新，進(jìn)而在全國推廣和示范。因此，生態(tài)特區(qū)理應(yīng)率先建立健全完善的生態(tài)法治體系。

我國一直以來十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也取得了明顯的成績。然而因經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生活給生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞始終未能停止，甚至有些還在加劇，我國整體生態(tài)質(zhì)量仍然堪憂。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國338個地級以上城市中，“265個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4%”，“平均超標(biāo)天數(shù)比例為23.3%”；480個降水監(jiān)測的城市（區(qū)、縣）中，“酸雨城市比例為22.5%，酸雨頻率平均為14.0%”；全國900多個地表水監(jiān)控斷面或點位中，四至五類和劣五類水質(zhì)分別占26.7%和8.8%；5000余個地下水質(zhì)監(jiān)測點中，“較差級的監(jiān)測點比例為42.5%，極差級的監(jiān)測點比例為18.8%”；全國338個地級以上城市開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測，“265個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4%”；近岸海域海水四類為3.7%，劣四類達(dá)18.3%；2014年全國“中等地面積為7135.0萬公頃，占52.9%；低等地面積為2394.7萬公頃，占17.7%”，合計達(dá)70.6%，耕地質(zhì)量整體上明顯偏低；廢水中主要污染物“化學(xué)需氧量排放總量為2223.5萬噸”，“氨氮排放總量為229.9萬噸”；廢氣中主要污染物“二氧化硫排放總量為1859.1萬噸”，“氮氧化物排放總量為1851.8萬噸”。[12]

雖然我國的生態(tài)法治建設(shè)取得了長足進(jìn)步，形成了相對完整的法律體系，2014年又對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了重大修改，然而面對我國環(huán)境狀況的現(xiàn)實尤其是污染治理和生態(tài)保護(hù)的重任，不得不承認(rèn)我國的生態(tài)法治因其自身存在缺陷，所以很難完全適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要，也遠(yuǎn)落后于世界生態(tài)法治的先進(jìn)水平。尤其以下方面表現(xiàn)得更為嚴(yán)重：

首先，公眾的生態(tài)保護(hù)意識及生態(tài)保護(hù)法律意識亟需提高。生態(tài)意識“是指人們在認(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。簡言之，環(huán)境意識即人們參與環(huán)境保護(hù)的自覺性?！盵13]生態(tài)法律意識是指社會公眾對生態(tài)立法、執(zhí)法、司法的態(tài)度和認(rèn)知度，如對其重要性的理解、認(rèn)同程度，對生態(tài)法律的了解程度及其自覺遵守的狀況等。公眾的生態(tài)法律意識是保障生態(tài)法律有效得以實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)，直接影響甚至在一定程度上決定著生態(tài)法治建設(shè)的進(jìn)程、廣度和深度。遺憾的是，目前我國公眾的生態(tài)法律意識很不理想。環(huán)保部宣傳教育司于2013年啟動了全國生態(tài)文明意識調(diào)查，在除港澳臺、西藏以外的全部省、自治區(qū)和直轄市中的50個大中城市、地區(qū)、城鎮(zhèn)及農(nóng)村進(jìn)行了多層隨機(jī)抽樣調(diào)查，結(jié)果表明：社會公眾對生態(tài)文明的知曉度、踐行度各自僅得分48.2、60.1，顯示出“低認(rèn)知、踐行度不夠”等特征；對PM2.5、世界環(huán)境日、環(huán)境舉報電話等問題的準(zhǔn)確率均不足50%；對14個有關(guān)生態(tài)文明知識的平均知曉數(shù)量為9.7項，對14個知識均知曉的僅有1.8%；受訪者的環(huán)境法制意識較低，普遍缺乏維權(quán)意識，受訪者對環(huán)境問題舉報電話的準(zhǔn)確率為45.5%，舉報污染環(huán)境行為的比例僅為49.7%；50.3%的受訪者對身邊的污染環(huán)境行為置之不理。[14]

其次，環(huán)境資源法仍有待實現(xiàn)向生態(tài)法的轉(zhuǎn)型升級。環(huán)境法最初的目的是防治污染或者是為環(huán)境保護(hù)，隨著現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的產(chǎn)生，環(huán)境法開始了向生態(tài)法的轉(zhuǎn)型升級，即生態(tài)學(xué)為環(huán)境法發(fā)展，為生態(tài)法奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。生態(tài)學(xué)也稱環(huán)境生物學(xué)，它是專門研究生物與其環(huán)境之相互聯(lián)系的科學(xué)，“從它誕生的那一天起，一直就與‘人類社會結(jié)下了不解之緣，如果說前期的生態(tài)學(xué)更多地顯示了自然屬性的話，那么現(xiàn)代的生態(tài)學(xué)，則更強(qiáng)烈地顯示了它的社會屬性這一面?！盵15]正是受益于生態(tài)學(xué)基本原理的影響和滲透，現(xiàn)代意義上的環(huán)境法即生態(tài)法更加強(qiáng)調(diào)和突出生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)服務(wù)功能的保護(hù)，以及對生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和功能優(yōu)化，而非僅限于對各自然因素污染的防治。然而令人遺憾的是我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對此卻沒有給予足夠的重視。

再次，環(huán)境資源法的監(jiān)督力度還需要強(qiáng)化。完善有力的監(jiān)督機(jī)制是法律實施的保障，“如果說法治在法律調(diào)整機(jī)制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要法律手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)整各個階段得到有力保證的重要法律措施。一個國家如果沒有嚴(yán)格、有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治?！盵16]雖然新《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境監(jiān)督有所強(qiáng)化，如擴(kuò)大了環(huán)境主管部門的權(quán)力，但是受政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核機(jī)制的影響，在地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)、法律責(zé)任不完善的情況下，環(huán)境主管部門甚至人大的權(quán)力監(jiān)督都將缺乏必要的力量。

最后，生態(tài)立法仍存在較大的完善空間。我國環(huán)境資源立法雖然成績斐然，但在公眾消費行為、各類建筑工程、國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級、城市公共交通等的生態(tài)化，以及生態(tài)修復(fù)與生態(tài)損害賠償責(zé)任、生態(tài)補償、公共資源節(jié)約、綠色采購等眾多領(lǐng)域，還亟待建立健全相關(guān)的生態(tài)法律制度。生態(tài)特區(qū)在上述領(lǐng)域大有用武之地，也應(yīng)當(dāng)大有作為。

三、生態(tài)特區(qū)構(gòu)建生態(tài)法治之“特”的條件基本具備

生態(tài)特區(qū)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，是特區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，是生態(tài)文明建設(shè)先行先試的試驗區(qū)。對海南而言，“生態(tài)特區(qū)是生態(tài)省的繼承和創(chuàng)新”，“是海南生態(tài)示范省戰(zhàn)略的升級換代”，海南的生態(tài)特區(qū)建設(shè)本質(zhì)上是要將“特區(qū)定位與自身就具有的特別優(yōu)勢結(jié)合起來”。[17]而特區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)的最佳結(jié)合點就是生態(tài)法治，筆者認(rèn)為，目前生態(tài)特區(qū)已經(jīng)具備實施特殊生態(tài)法治的基本條件。

⒈我國生態(tài)文明建設(shè)積累了不少生態(tài)法治的成功經(jīng)驗。一是自改革開放以來，我國一直在努力建立健全生態(tài)法律制度，以應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。20世紀(jì)90年代我國正式提出“實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，1994年頒布的《中國21世紀(jì)議程》要求，“逐步建立國家可持續(xù)發(fā)展的政策體系、法律體系”，“并注意與國際法的銜接”，“與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的立法是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策定型化、法制化的途徑”。[18]自改革開放以來，我國制定和實施了一系列污染防治和自然資源保護(hù)的法律法規(guī)，初步形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法、結(jié)構(gòu)相對完整的生態(tài)文明法律體系。得益于生態(tài)法治的不斷完善，我國環(huán)境污染急劇惡化、生態(tài)品質(zhì)大幅下滑的勢頭初步遏止。二是各級地方政府進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的積極性和主動性也越來越高漲，許多地方根據(jù)本地實際提出了生態(tài)建設(shè)的整體戰(zhàn)略目標(biāo)。如“我國海南、吉林、黑龍江、福建、陜西等省試驗的生態(tài)省建設(shè)活動”，[19]甚至“紛紛向國家提出將自然保護(hù)區(qū)提升為生態(tài)特區(qū)的建設(shè)”，如大小興安嶺生態(tài)特區(qū)、長白山生態(tài)特區(qū)、海南中部生態(tài)特區(qū)等。[20]各省為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、無污染工業(yè)等，努力構(gòu)建生態(tài)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定了不少促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)和規(guī)章，并取得了較好的效果。三是我國已經(jīng)制定和實施的各項生態(tài)保護(hù)法律制度，是生態(tài)特區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的重要法治基礎(chǔ)。生態(tài)特區(qū)固然應(yīng)當(dāng)構(gòu)建不同于其他地方的更加優(yōu)秀、嚴(yán)格、周密的生態(tài)法治，即以法治之“特”促進(jìn)、保障生態(tài)文明建設(shè)，并發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。但是不可否認(rèn)，各地在其地方性法規(guī)和規(guī)章中推出的具有地方特色的生態(tài)法律制度，值得生態(tài)特區(qū)認(rèn)真思考和吸取。生態(tài)特區(qū)只有以現(xiàn)有的法治為基礎(chǔ)，才能進(jìn)一步學(xué)習(xí)和借鑒更先進(jìn)的生態(tài)法律制度，最終形成具有特區(qū)之“特”的生態(tài)法治。

⒉特區(qū)立法權(quán)為生態(tài)特區(qū)的生態(tài)法治之“特”提供了充分的立法可行性。生態(tài)特區(qū)仍然保留了特區(qū)這一根本性質(zhì)，但它是生態(tài)文明時代轉(zhuǎn)型升級后的特區(qū)。而特區(qū)構(gòu)建自己特殊體制機(jī)制的重要基礎(chǔ)就是在成立之初由全國人大賦予的特區(qū)立法權(quán)。1988年全國人大通過了關(guān)于設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，決議“授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實際需要， 遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。我國《立法法》第六十五條也對特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行了規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定， 制定法規(guī)， 在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施”。上述規(guī)定是海南享有和行使特區(qū)立法權(quán)的明確法律依據(jù)。 特區(qū)立法權(quán)在性質(zhì)上屬于委托立法權(quán)，也是地方立法權(quán)，其鮮明特征如下：首先是“實驗性”。其宗旨是“為建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制提供有益的經(jīng)驗”；其次是“超前性”。因為特區(qū)立法“不僅應(yīng)當(dāng)滿足特區(qū)自身發(fā)展的需要，還應(yīng)為全國性立法提供成功的范例”；最后是“廣泛性”?！爸灰贿`背憲法和法律的基本原則，特區(qū)有權(quán)機(jī)關(guān)就可根據(jù)特區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，制定適當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)章”，“填補全國性立法的空白”，某些規(guī)范甚至可以與全國性立法存在一定程度的沖突。[21]

由此可見，海南省人大及其常委會可以也應(yīng)當(dāng)充分、合理地利用和行使特區(qū)立法權(quán)，積極助推海南生態(tài)特區(qū)建設(shè)。即在符合海南省實際省情的基礎(chǔ)上，以遵守國家有關(guān)法律、決定和行政法規(guī)之基本原則為前提，大膽制定和實施在生態(tài)文明建設(shè)中具有先行先試功能的地方性法規(guī)，從而發(fā)揮特區(qū)的試驗探索和超前引導(dǎo)作用?！读⒎ǚā返诎耸粭l第二款規(guī)定，海南可以在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定和適用對國家法律、行政法規(guī)有所變通的特區(qū)法規(guī)。相比深圳等地的特區(qū)立法不得違反憲法、法律和行政法規(guī)之基本原則，海南在行使特區(qū)立法權(quán)時“少了一點約束，多了一點回旋余地”。[22]換句話說，海南擁有比其他特區(qū)更大的空間在立法上進(jìn)行變通創(chuàng)新和超前實驗，這顯然為海南在建設(shè)生態(tài)特區(qū)過程中推行更加嚴(yán)密、先進(jìn)的生態(tài)法治提供了有力工具。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）