張本龍　黎海林

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，如果所有建設(shè)投入全部由政府來(lái)承擔(dān)，必然會(huì)增加地方政府的財(cái)政壓力。為了解決這一問(wèn)題，地方政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。由于國(guó)內(nèi)地方政府投融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)時(shí)間較晚，目前在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中還存在一些問(wèn)題，文章分別從規(guī)范地方政府擔(dān)保行為、發(fā)展多樣化融資方式等方面，就如何解決投融資平臺(tái)融資問(wèn)題提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái)；擔(dān)保機(jī)制；問(wèn)題；建議

引言：地方政府投融資平臺(tái)在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府投融資平臺(tái)整體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，擔(dān)保能力不足、風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不弱、融資平臺(tái)信貸管理缺失等，已經(jīng)成為制約地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)和金融市場(chǎng)健康發(fā)展的主要障礙。因此，探究新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)融資問(wèn)題具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

一、地方政府投融資平臺(tái)的融資渠道

自2009年央行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模都得到了快速發(fā)展。在融資方式上，除了財(cái)政撥款外，主要的渠道還有債務(wù)性融資（商業(yè)銀行貸款、主權(quán)外債等）、債券融資（城投類企業(yè)債券）和資源型融資（土地融資、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資等）等多種。

1、以銀行貸款為主要融資渠道

商業(yè)銀行貸款是現(xiàn)階段地方政府投融資平臺(tái)融資的主要渠道，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)各地政府中大約有80%的資金來(lái)自于商業(yè)銀行貸款。以商業(yè)銀行為主的融資方式，其優(yōu)點(diǎn)在于貸款審批速度快，程序相對(duì)靈活、方便。特別是一些本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，由于地方政府的財(cái)政收入有限，短中期的商業(yè)銀行貸款成為地方政府解決資金短缺問(wèn)題的有效方法。

2、以地方政府債券進(jìn)行融資

地方政府可以通過(guò)發(fā)行城投類企業(yè)債券來(lái)獲取資金，相比于股票融資，這種融資方式的風(fēng)險(xiǎn)更低，并且對(duì)于資本的吸引力更大。在使用這種方式融資時(shí)，需要注意城投類企業(yè)債券與真正意義上企業(yè)債券的區(qū)別，發(fā)行方主要承擔(dān)地方政府的相關(guān)職能并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，很少基于利潤(rùn)最大化原則進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧。

二、地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)行融資方式存在的問(wèn)題

1、融資渠道單一

在合法前提下，任何融資渠道都是允許的，這其中既包括商業(yè)銀行等傳統(tǒng)融資模式，也涉及到近年來(lái)新興的互聯(lián)網(wǎng)金融貸款等。但是目前來(lái)看，地方政府投融資平臺(tái)公司的融資渠道還是相對(duì)單一。政府信用擔(dān)保、商業(yè)銀行貸款兩種融資模式，幾乎占到了投融資平臺(tái)資金來(lái)源的95%，其中僅商業(yè)銀行占比就達(dá)到了80%。由于融資渠道單一，一旦商業(yè)銀行不能提供貸款，將會(huì)影響到地方政府建設(shè)工作的開(kāi)展。

2、對(duì)土地升值依賴過(guò)大

以政府信用為主的擔(dān)保機(jī)制，抵押物資通常是土地。對(duì)于借貸方來(lái)說(shuō)，借貸是建立在對(duì)土地價(jià)格上漲有良好預(yù)期前提下的。從近年來(lái)的市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，確實(shí)取得了正向激勵(lì)作用。土地成本不斷上漲，土地出讓順利，可以如期歸還貸款。但是在未來(lái)幾年甚至十幾年時(shí)間里，如果土地價(jià)格轉(zhuǎn)而下跌，導(dǎo)致土地?zé)o法高于成本轉(zhuǎn)讓，地方政府不能順利歸還貸款，就會(huì)引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)。

3、多頭借款，違規(guī)挪用

在一些資金需求較大的基建項(xiàng)目中，地方政府投融資平臺(tái)需要分別從多個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。這種融資模式雖然能夠?yàn)檎?xiàng)目建設(shè)提供充足的資金支持，但是也容易造成監(jiān)管困難。資金使用不透明。而銀行方面的實(shí)際監(jiān)控手段較弱，容易造成信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)，這就造成了銀行及地方政府的雙重?fù)p失。

三、完善地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展模式的政策建議

1、規(guī)范地方政府擔(dān)保行為

雖然近年來(lái)我國(guó)在地方政府投融資平臺(tái)融資規(guī)范制度建設(shè)方面取得了一定成績(jī)，但是還存在諸多有待完善的地方。通過(guò)進(jìn)一步完善《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)，建立必要的司法保護(hù)和支撐，規(guī)范和約束地方政府的融資擔(dān)保行為。另外，還要引進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府擔(dān)保行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，形成一定的約束力，對(duì)于潛在的融資風(fēng)險(xiǎn)能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)控制，既可以滿足融資需求，又實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控。

2、發(fā)展多樣化融資方式

目前可供選擇的融資方式有資源型融資，如地方政府利用所掌握的土地資產(chǎn)，通過(guò)拍賣、抵押貸款等方式進(jìn)行融資。平臺(tái)公司可以根據(jù)自身需要，選擇一種或多種融資模式。需要注意的是，如果投融資平臺(tái)同時(shí)選擇多種融資模式，應(yīng)當(dāng)注意相互之間的搭配，以發(fā)揮最佳價(jià)值。另外，在選擇這些新型融資渠道時(shí)，也需要提前開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研工作，對(duì)其運(yùn)作模式、安全風(fēng)險(xiǎn)等有一個(gè)全面的評(píng)估。

四、新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

1、國(guó)家新政策對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的影響

國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文和新預(yù)算法之后，財(cái)政部期望財(cái)政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺(tái)類專營(yíng)公司作為企業(yè)身份在資本市場(chǎng)的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)較為突出。而在三四線城市，平臺(tái)公司專業(yè)化能力低，幾乎沒(méi)有可控制的運(yùn)營(yíng)類資產(chǎn)，且金融市場(chǎng)對(duì)接能力也低，也就容易導(dǎo)致其玩簡(jiǎn)單的政府購(gòu)買服務(wù)買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文規(guī)范整治行動(dòng)的對(duì)象。

2、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型思考

國(guó)家對(duì)地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)非可控、非長(zhǎng)期規(guī)劃的融資行為進(jìn)行規(guī)范，必然也需要為地方政府提供補(bǔ)充性或者替代性的融資渠道。地方債券及專項(xiàng)債券是依賴一般性公共預(yù)算的部分稅收作為償還保障的替代項(xiàng)，也包括財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)的土地儲(chǔ)備債券、財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)提到的收費(fèi)公路債券等專項(xiàng)債券。另一個(gè)合法的融資通道則是PPP，當(dāng)然，它被限制在一般公共預(yù)算支出的10%的范圍內(nèi)。

結(jié)論：地方政府投融資平臺(tái)在緩解政府資金壓力，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”方面發(fā)揮了積極作用。但是我們也應(yīng)當(dāng)客觀看待地方政府投融資平臺(tái)公司存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)完善法律法規(guī)，規(guī)范政府擔(dān)保行為等綜合措施，充分發(fā)揮地方政府投融資平臺(tái)公司的價(jià)值。

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