賈曉雯

近年來，隨著我國金融市場的深化發(fā)展，金融創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn)，金融產(chǎn)品與服務(wù)日益呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、混業(yè)化的特點，金融機構(gòu)與金融消費者之間的信息不對稱加劇。金融機構(gòu)作為金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給方，在市場中的優(yōu)勢地位愈發(fā)明顯。同時由于經(jīng)濟發(fā)展及個人財富的不斷積累，參與金融交易活動的群體快速增加，但大多數(shù)金融消費者并未掌握與其自身財富水平相匹配的專業(yè)金融知識，為金融機構(gòu)利用其市場優(yōu)勢地位進行不當(dāng)謀利提供了可能，潛在的行為風(fēng)險隱患不容忽視，行為監(jiān)管的重要性愈發(fā)突出。

近期召開的全國金融工作會議對于金融風(fēng)險應(yīng)對、監(jiān)管體制完善、金融消費者保護等事項做出了一系列重大戰(zhàn)略部署，其中明確提出要更加重視行為監(jiān)管，加快建立、完善有利于保護金融消費者權(quán)益、有利于增強金融有序競爭、有利于防范金融風(fēng)險的機制，并決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“國務(wù)院金融委”），以加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。這為我國金融監(jiān)管補短板、完善監(jiān)管方式確立了基本的方向。在此背景下，如何迅速轉(zhuǎn)變以往“重審慎監(jiān)管、輕行為監(jiān)管”的理念并統(tǒng)籌調(diào)動監(jiān)管資源，構(gòu)建具有中國特色的雙峰監(jiān)管模式以確保行為監(jiān)管的有效實施，是當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

雙峰監(jiān)管理論起源及模式分類

英國經(jīng)濟學(xué)家邁克爾·泰勒于1995年最早提出“雙峰”（Twin Peaks）監(jiān)管理論。該理論認(rèn)為，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)致力于兩大目標(biāo)的實現(xiàn)：一是通過實施審慎監(jiān)管，以防范金融風(fēng)險并維護金融穩(wěn)定；二是通過實施行為監(jiān)管，以營造公平的市場環(huán)境并保護金融消費者的合法權(quán)益。該理論問世后，在相當(dāng)長一段時期內(nèi)并未得到足夠的重視，除了澳大利亞、荷蘭等少數(shù)國家較早地采用雙峰監(jiān)管模式外，各國在傳統(tǒng)金融監(jiān)管實踐中仍普遍側(cè)重于審慎監(jiān)管，而將行為監(jiān)管置于次要位置或者直接忽略。2008年國際金融危機發(fā)生后，各國均對危機產(chǎn)生的原因進行了深刻反思，發(fā)現(xiàn)行為監(jiān)管及金融消費者保護的缺失亦會引致系統(tǒng)性風(fēng)險，“雙峰”監(jiān)管理論這才在全球范圍內(nèi)得到更為廣泛的認(rèn)可，行為監(jiān)管重新受到重視。

后危機時代，各國對原有的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系進行了重塑和改革，紛紛向雙峰監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變以更加強調(diào)并突出行為監(jiān)管。在對各國金融監(jiān)管體制改革實踐進行梳理后，根據(jù)不同模式下審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間的關(guān)系，雙峰監(jiān)管模式大致可以分為以下三類。

以英國為代表的強式雙峰監(jiān)管模式

英國在危機后立法通過了《2012年金融服務(wù)法案》，對原有金融監(jiān)管體系進行了大刀闊斧的改革，其中一大舉措便是撤銷了之前的單一監(jiān)管機構(gòu)金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn) SA），并對其原有職能進行拆分，分別由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（P r u d e n t i a lR e g u l a t i o n A u t h o r i t y ， P R A ）和金融行為監(jiān)管局（F i n a n c i a l C o n d u c tAuthority，F(xiàn)CA）承接，建立了雙峰監(jiān)管模式。其中，PRA主要負(fù)責(zé)對商業(yè)銀行、投資公司及保險公司實施微觀審慎監(jiān)管，而FCA主要負(fù)責(zé)對金融市場及金融機構(gòu)實施行為監(jiān)管，以對金融消費者進行適度保護、提升英國金融體系的完整性并促進符合金融消費者利益的有效市場競爭。在此制度安排下，行為監(jiān)管職能由新設(shè)立的FCA獨立承擔(dān)，其直接對財政部和英國議會負(fù)責(zé)，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管處于平行地位，能夠保證行為監(jiān)管實施的獨立性，因此可將英國視為強式雙峰監(jiān)管模式的典型。

以美國為代表的半強式雙峰監(jiān)管模式

作為金融危機發(fā)源地的美國，其在危機后的金融監(jiān)管改革實踐中同樣借鑒了雙峰模式的設(shè)計理念，以突出行為監(jiān)管及金融消費者保護。2010年，美國立法通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，在美聯(lián)儲內(nèi)部新設(shè)了獨立的消費者金融保護局（Consumer FinancialProtection Bureau，CFPB），將原來分散于多部門的金融消費者保護職能進行了有效整合。CFPB負(fù)責(zé)監(jiān)管各類金融機構(gòu)，以保證美國金融消費者在購買使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品時，可獲得全面清晰的信息披露，同時免受隱瞞收費、掠奪性條款和金融欺詐等不當(dāng)行為的侵害。雖然從形式上來看，CFPB只是美聯(lián)儲的一個內(nèi)設(shè)部門，但是實質(zhì)上CFPB擁有較強的獨立性，美聯(lián)儲難以對其進行直接干預(yù)，能夠較好地保障行為監(jiān)管的有效實施，因此可將美國視作半強式雙峰監(jiān)管模式的代表。

保障CFPB獨立運作的制度安排主要內(nèi)容如下：一是人員方面，CFPB實行局長負(fù)責(zé)制，局長人選由總統(tǒng)提名并經(jīng)國會同意后任命，其與美聯(lián)儲主席均為美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會成員。二是財務(wù)資源方面。雖然CFPB經(jīng)費來源于美聯(lián)儲撥款，但是具體撥款數(shù)額由CFPB局長確定，以保障CF PB具有足夠的財務(wù)資源支持其監(jiān)管職責(zé)的履行。三是監(jiān)管目標(biāo)方面。CFPB致力于制定并持續(xù)有效實施金融消費者保護政策，確保消費者免受不當(dāng)行為的侵害，在監(jiān)管目標(biāo)上以金融消費者為本，而審慎監(jiān)管則是以風(fēng)險監(jiān)管為本。四是日常監(jiān)管工作方面。CFPB制定的監(jiān)管政策無需經(jīng)美聯(lián)儲理事會批準(zhǔn)或?qū)彶椋瑫r美聯(lián)儲也不得干預(yù)CFPB的執(zhí)法檢查行動。

以我國為代表的弱式雙峰監(jiān)管模式

20世紀(jì)90年代以來，隨著金融市場的深化發(fā)展及金融機構(gòu)的迅猛擴張，我國在金融管理上經(jīng)歷了由人民銀行大一統(tǒng)監(jiān)管模式到現(xiàn)行監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，形成了以“一行三會”為監(jiān)管主體的分業(yè)監(jiān)管體制。國際金融危機后，我國也積極順應(yīng)國際監(jiān)管改革趨勢，在“一行三會”內(nèi)部分別設(shè)立了消費者保護局來承擔(dān)行為監(jiān)管及金融消費者保護職能，建立了“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管模式。

在此模式下，我國金融消費者保護建立在分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)之上，“一行三會”分別在各自監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)開展金融消費者保護工作。四個消費者保護局完全是“一行三會”的內(nèi)設(shè)部門，并不具備行政上的相對獨立性，因此可將我國的“內(nèi)雙峰”模式視為弱式雙峰監(jiān)管模式。endprint

現(xiàn)行模式下我國行為監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

近年來，金融機構(gòu)違規(guī)參與民間金融、私售飛單、欺詐銷售、操縱市場、個人信息泄露等嚴(yán)重侵害金融消費者權(quán)益的風(fēng)險事件及金融亂象屢有發(fā)生，行為風(fēng)險隱患愈發(fā)突出，反映出當(dāng)前金融領(lǐng)域經(jīng)營行為的混亂及良性市場秩序的缺失，也側(cè)面暴露出現(xiàn)行“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式下行為監(jiān)管的有效供給不足，仍存在較大短板，行為監(jiān)管的有效實施面臨著較大挑戰(zhàn)。

一是行為監(jiān)管領(lǐng)域規(guī)則滯后且不成體系。在金融法律方面，我國目前主要存在著《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險法》，但上述法律在關(guān)于行業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定方面主要側(cè)重于審慎監(jiān)管，并未專門提及行為監(jiān)管。同時，上述法律雖然涉及了對存款人和其他客戶、保險活動當(dāng)事人、投資者等主體合法權(quán)益的保護，但上述主體并不能簡單地同金融消費者劃等號。

目前我國在此方面最高層級的文件是國務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布的《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》，其中提出“堅持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，建立健全金融消費者權(quán)益保護監(jiān)管機制和保障機制，規(guī)范金融機構(gòu)行為，培育公平競爭和誠信的市場環(huán)境，切實保護金融消費者合法權(quán)益，防范和化解金融風(fēng)險，促進金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。但是，該文件并未上升到國家法律法規(guī)層面，且內(nèi)容多為原則性要求，因此難以有效保障行為監(jiān)管工作的開展。

二是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的關(guān)系失衡。審慎監(jiān)管以風(fēng)險監(jiān)管為本，監(jiān)管部門為了防范金融風(fēng)險，制定資本充足率、杠桿率、流動性比率等一系列金融機構(gòu)必須遵守的審慎經(jīng)營指標(biāo)，并通過非現(xiàn)場監(jiān)測及現(xiàn)場檢查等方式進行持續(xù)的風(fēng)險分析，以確保金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營并維護金融體系的穩(wěn)定。行為監(jiān)管以金融消費者為本，監(jiān)管部門制定行為標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品準(zhǔn)則，并對金融機構(gòu)經(jīng)營行為實施監(jiān)督管理， 以避免誤導(dǎo)銷售及金融欺詐、操縱市場、客戶信息泄露等不當(dāng)行為的發(fā)生，以促進市場公平交易并增強金融消費者信心。由于審慎監(jiān)管同行為監(jiān)管在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式上存在著諸多不同，若不能有效平衡二者之間的關(guān)系，則必然導(dǎo)致金融監(jiān)管出現(xiàn)厚此薄彼、顧此失彼的問題，并埋下風(fēng)險隱患。

由于我國審慎監(jiān)管起步較早并經(jīng)過多年發(fā)展，理論體系和監(jiān)管實踐等方面已經(jīng)較為成熟，所以其在影響力方面較行為監(jiān)管處于優(yōu)勢地位。雖然從形式上來看，我國自2012年開始已經(jīng)形成了“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管模式，但由于新設(shè)立的四個消費者保護局完全是“一行三會”的內(nèi)設(shè)部門，缺乏行政上的相對獨立性，呈現(xiàn)出形式大于實質(zhì)的情況，這決定了我國的行為監(jiān)管同傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管相比仍是處于附屬地位，監(jiān)管實踐還是以審慎監(jiān)管為主，對行為風(fēng)險及金融消費者保護的重視程度不足，二者關(guān)系的失衡導(dǎo)致我國行為監(jiān)管進展緩慢。

三是缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。目前我國在行為監(jiān)管方面缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致行為監(jiān)管難以有效開展。首先，內(nèi)部協(xié)調(diào)機制缺失，難以形成監(jiān)管聯(lián)動。在“內(nèi)雙峰”模式下，行為監(jiān)管工作的開展往往需要得到其他相關(guān)內(nèi)設(shè)部門的大力配合，但由于行為監(jiān)管的附屬地位及同審慎監(jiān)管存在的潛在競爭，決定了消費者保護局難以有效協(xié)調(diào)其他內(nèi)設(shè)部門配合相關(guān)工作的開展。其次，外部橫向協(xié)調(diào)機制缺失，分業(yè)監(jiān)管滯后于混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實。由于我國的總體金融監(jiān)管架構(gòu)仍是分業(yè)型的，“一行三會”自然也僅負(fù)責(zé)各自監(jiān)管行業(yè)的行為監(jiān)管。但是隨著金融混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，跨市場、跨行業(yè)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，建立在分業(yè)基礎(chǔ)上的行為監(jiān)管逐漸難以有效應(yīng)對混業(yè)發(fā)展帶來的諸多挑戰(zhàn)，導(dǎo)致監(jiān)管真空及監(jiān)管重疊并存，并且行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也極易造成監(jiān)管套利。最后，外部縱向協(xié)調(diào)機制缺失，中央與地方存在監(jiān)管分割。近年來我國部分地區(qū)金融市場秩序混亂，金融活動行為風(fēng)險突出，非法集資、金融詐騙等惡性事件屢有發(fā)生，大量金融消費者遭受嚴(yán)重?fù)p失，地方金融行為監(jiān)管亟待歸位。但由于我國目前缺乏縱向的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，受各自的監(jiān)管半徑限制，中央難以及時獲取有效的地方金融信息，無法對地方行為監(jiān)管進行有效指導(dǎo)。

四是行為監(jiān)管能力不足。在資源分配上，由于我國審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管關(guān)系失衡，不可避免地導(dǎo)致人、財、物等稀缺的監(jiān)管資源向?qū)徤鞅O(jiān)管傾斜，行為監(jiān)管資源相對不足。從現(xiàn)實情況來看，“一行三會”內(nèi)設(shè)的消費者保護局在人員編制方面基本為10～20人，資源投入明顯不足，若想保障行為監(jiān)管在全行業(yè)的有效實施存在很大難度。在監(jiān)管方式上，囿于監(jiān)管資源所限，各個消費者保護局主要負(fù)責(zé)制定消費者保護基本制度、處理消費者日常投訴、金融知識宣傳教育等事項，難以對金融機構(gòu)行為及金融產(chǎn)品實施日常監(jiān)管。此外，尚未建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管流程，在實施監(jiān)管時側(cè)重事后監(jiān)管，事前監(jiān)管及事中監(jiān)管不足，影響了監(jiān)管效果。

對我國實施行為監(jiān)管的展望

基于此次全國金融工作會議的部署，展望未來，我國行為監(jiān)管強化和改革的方向主要有以下幾個方面。

一是推進立法建設(shè)，完善頂層設(shè)計。從國際經(jīng)驗來看，《2012年金融服務(wù)法案》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》是英美兩國實施行為監(jiān)管及金融消費者保護的法律依據(jù)，法案中對于行為監(jiān)管當(dāng)局的法定職責(zé)、工作開展等事項做出了明確的規(guī)定，而目前我國實施行為監(jiān)管及金融消費者保護在法律上并無明確的依據(jù)。為保障相關(guān)工作的順利開展，建議加速推進立法建設(shè)，以使行為監(jiān)管有法可依、有章可循。短期內(nèi)，可考慮將行為監(jiān)管及金融消費者保護的原則性規(guī)定和具體條款納入《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律中。長期內(nèi)，在條件成熟時，則可考慮制定《金融業(yè)經(jīng)營行為監(jiān)督管理條例》或《金融消費者權(quán)益保護法》，建立統(tǒng)一完善的行為監(jiān)管法律體系。

二是重塑監(jiān)管理念，堅持雙峰并重。從上一輪國際金融危機的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，行為監(jiān)管的缺失不僅會產(chǎn)生微觀上的風(fēng)險，而且極可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，嚴(yán)重影響金融穩(wěn)定。我國長期以來存在 “重審慎監(jiān)管、輕行為監(jiān)管”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了雙峰跛行的情況，導(dǎo)致金融機構(gòu)行為失范、金融市場無序發(fā)展、金融消費者利益受損等一系列問題。此次全國金融工作會議明確提出要更加重視行為監(jiān)管，為重塑監(jiān)管理念及完善監(jiān)管體制指明了方向。因此在今后必須堅持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的理念，尋求兩者之間關(guān)系的有機平衡，實現(xiàn)雙峰的平行發(fā)展。

三是完善協(xié)調(diào)機制，促進監(jiān)管協(xié)同。在內(nèi)部協(xié)調(diào)方面，應(yīng)首先明確消費者保護局的職責(zé)定位，授權(quán)其對金融活動實施統(tǒng)一行為監(jiān)管，并牽頭協(xié)調(diào)其他內(nèi)設(shè)部門共同開展行為監(jiān)管工作。在不對審慎監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成潛在沖突的情況下，其他內(nèi)設(shè)部門不得推諉。在外部協(xié)調(diào)方面，近期成立的國務(wù)院金融委作為我國最高層級的金融監(jiān)管統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以在加強橫向部際監(jiān)管協(xié)調(diào)、消除縱向監(jiān)管分割等方面發(fā)揮重要的作用。具體而言，國務(wù)院金融委可牽頭建立行為監(jiān)管日常協(xié)作機制，加強各方間的信息溝通與共享，并在規(guī)制建設(shè)、日常監(jiān)管、風(fēng)險處置等方面加強分工協(xié)作。尤其是在交叉金融及監(jiān)管空缺領(lǐng)域，國務(wù)院金融委應(yīng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確部門責(zé)任分工，推動統(tǒng)一行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，消除套利空間，填補監(jiān)管空白。

四是優(yōu)化資源配置，提升監(jiān)管能力。一方面，應(yīng)規(guī)范消費者保護局的名稱、人員編制、組織架構(gòu)等事宜。建議將現(xiàn)有的名稱更改為“行為監(jiān)管局”或加掛行為監(jiān)管局的牌子，以突出其監(jiān)督管理的核心職責(zé)定位，堅持監(jiān)管姓“監(jiān)”，重點強化其日常監(jiān)管及執(zhí)法檢查職能，同時充實人員編制并完善組織架構(gòu)，在資源配置上進行傾斜。另一方面，應(yīng)盡快建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管流程，豐富并完善監(jiān)管手段及工具。搭建行為監(jiān)管非現(xiàn)場監(jiān)測及現(xiàn)場檢查工作體系，形成事前預(yù)防、事中介入和事后保護三位一體的工作流程，切實提升行為監(jiān)管能力，強化行為監(jiān)管執(zhí)法。對于擾亂市場秩序或侵害金融消費者權(quán)益的市場亂象，加大行政處罰力度，樹立行為監(jiān)管的權(quán)威性及震懾性，確保金融機構(gòu)經(jīng)營行為守法合規(guī)，營造公平有序的金融市場環(huán)境并保護金融消費者合法權(quán)益。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）endprint