譚章發(fā)

摘 要：本文分析我國(guó)工程招投標(biāo)政府行為，包括政府的職能、政府行為存在問(wèn)題和改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：工程；招投標(biāo)；政府

政府在工程招投標(biāo)中扮演了重要角色：一方面它在政府投資工程中扮演教練員和運(yùn)動(dòng)員角色；另一方面它又在政府工程和私人工程中扮演裁判員角色。從工程招投標(biāo)中的委托代理關(guān)系來(lái)看，它處于委托代理鏈的中間位置，起著承上啟下的作用，它既是納稅人的代理人，又是承包商、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的委托人。它除了親自參與這些委托代理活動(dòng)外，它還要對(duì)整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域的許多腐敗現(xiàn)象都與政府行為的不規(guī)范有直接關(guān)系。

1 工程招投標(biāo)中政府的職能

在工程招投標(biāo)中，政府的職能主要體現(xiàn)在兩方面：第一，政府作為業(yè)主提供公共物品。在政府投資工程中，政府以業(yè)主的身份作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他的行為應(yīng)該遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，他承擔(dān)獲利的機(jī)會(huì)和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，以利潤(rùn)最大化和投資效益最大化為目標(biāo)，是市場(chǎng)交易中真正的利益主體。第二，政府作為管理者進(jìn)行市場(chǎng)管理。它以治理市場(chǎng)秩序?yàn)榧喝?，以法律為依?jù)，以頒布法律、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)交易行為進(jìn)行直接或間接的控制和干預(yù)。政府的這一職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）立法。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)規(guī)則的產(chǎn)生，實(shí)際上可以分為兩種情況，一是市場(chǎng)主體在利益沖突和競(jìng)爭(zhēng)中自發(fā)形成的規(guī)則，即誘致性制度；另一種則是市場(chǎng)不能形成的規(guī)則，需要市場(chǎng)以外的強(qiáng)制力量來(lái)制定，即強(qiáng)制性制度，前者強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)調(diào)節(jié)，后者強(qiáng)調(diào)的是政府干預(yù)。我國(guó)政府在工程招投標(biāo)領(lǐng)域制定了相關(guān)的法律、法規(guī)等強(qiáng)制性制度，使各項(xiàng)工作有法可依，保護(hù)各

當(dāng)事人的正當(dāng)利益，規(guī)范市場(chǎng)秩序。例如《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等等。（2）監(jiān)督管理。政府對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)督管理就是政府依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)招投標(biāo)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督管理。事前監(jiān)督，包括對(duì)招標(biāo)企業(yè)資質(zhì)審查，對(duì)施工企業(yè)資質(zhì)管理等；事中監(jiān)督，包括招標(biāo)的合法性和內(nèi)容的合法性；事后監(jiān)督，中標(biāo)人確定之后的合同履約完成階段，必須進(jìn)行跟蹤檢查，防止非法的分包和轉(zhuǎn)包，出現(xiàn)“二次合同”，以及工程質(zhì)量的檢查。

2 我國(guó)招投標(biāo)中政府行為存在問(wèn)題

資料顯示：全國(guó)從1997年至今，已有新疆、貴州、四川、廣東、廣西、湖南、河南、安徽、北京等10個(gè)?。▍^(qū)）的15名交通廳廳長(zhǎng)因“伸手”公路工程建設(shè)而被“捉”。工程招投標(biāo)已成為職務(wù)犯罪的高發(fā)區(qū)。

究竟是什么原因造成了多名廳長(zhǎng)前仆后繼呢？是《招標(biāo)投標(biāo)法》本身存在問(wèn)題，還是招投標(biāo)在操作中被“合法地暗箱操作了”？歸納起來(lái)，有三個(gè)主要原因：

①監(jiān)督缺位，使招投標(biāo)變成了合法地“走程序”。

當(dāng)前招投標(biāo)活動(dòng)，省、市、縣的項(xiàng)目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織、管理、監(jiān)督，而各地、各行業(yè)行政主管部門彼此沒(méi)有聯(lián)系，各行其是，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、有權(quán)威的、強(qiáng)有力的、比較“超脫”的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)招投標(biāo)就難以做到有效的監(jiān)督。學(xué)者康曉光認(rèn)為，當(dāng)公權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和管理之際，利用公權(quán)尋租的腐敗現(xiàn)象就理所當(dāng)然地應(yīng)運(yùn)而生了。

②同體監(jiān)督難遏腐敗

按現(xiàn)行的職責(zé)分工，對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。也就是說(shuō)，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由其行政主管部門負(fù)責(zé)。這實(shí)際上是一種同體監(jiān)督的機(jī)制。

行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場(chǎng)和具體的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，難于實(shí)施有效監(jiān)督。在目前的投資體制和管理體制條件下，各有關(guān)部門對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理，又對(duì)具體招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，有的甚至還是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，沒(méi)有形成制衡機(jī)制，這種體制孕育了各種招投標(biāo)腐敗。

《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，項(xiàng)目法人、行政主管部門、評(píng)標(biāo)委員會(huì)都應(yīng)彼此獨(dú)立。然而目前不少地方，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由行政隸屬關(guān)系下的專家組成，不少人是“幾牌予的同一上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)”，最終誰(shuí)中標(biāo)還是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。如四川省的鄭道訪案，他既是原交通廳副廳長(zhǎng)（招投標(biāo)活動(dòng)的管理者、監(jiān)督人），還兼任工程建設(shè)公司的董事長(zhǎng)（發(fā)標(biāo)人），同時(shí)頭上還頂著“評(píng)標(biāo)委員會(huì)主任”的桂冠（評(píng)標(biāo)專家負(fù)責(zé)人），幾種職務(wù)集于一身，誰(shuí)中標(biāo)、誰(shuí)不中標(biāo)就是他說(shuō)了算。

③法律法規(guī)相對(duì)滯后

1998年制定的《建筑法》重點(diǎn)是調(diào)整、約束承包商，對(duì)建設(shè)單位（業(yè)主）的監(jiān)管力度不夠。2003年10月28日，全國(guó)人大建筑執(zhí)法檢查組發(fā)布報(bào)告稱，“近年來(lái)查處的行賄受賄案件中，發(fā)生在建筑業(yè)領(lǐng)域的占三分之一以上”。建筑業(yè)問(wèn)題多，《建筑法》必須修訂。清華大學(xué)教授朱宏亮指出，《建筑法》的修訂依據(jù)原則：既要有利于當(dāng)前建筑市場(chǎng)的發(fā)展，還要有一定的前瞻性；既要保留、完善現(xiàn)行建筑法中有利于市場(chǎng)發(fā)展的成熟的、有效的制度，也要去除一些不適合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)定，比如“總承包單位必須自行完成主體工程的施工”等條款。而最重要的一點(diǎn)，要建立一些新的管理制度，包括工程擔(dān)保與保險(xiǎn)、合同管理、造價(jià)管理等。

遏制工程招投標(biāo)中的腐敗行為，僅僅對(duì)《建筑法》修訂是不夠的。全國(guó)政協(xié)常委韓忠朝在一份提案中指出現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》存在較大漏洞：一是懲罰力度過(guò)輕，其懲罰力度不足以抑制招標(biāo)人和投標(biāo)人嚴(yán)格執(zhí)法，因此造成許多國(guó)家重大項(xiàng)目的招標(biāo)中國(guó)家財(cái)產(chǎn)蒙受損失；二是行政監(jiān)督部門模糊。

3 改進(jìn)措施

工程招投標(biāo)腐敗高發(fā)，源自于公共權(quán)力的非公共運(yùn)行。腐敗現(xiàn)象作為一種權(quán)利人利用公共職位謀取權(quán)利的活動(dòng)，當(dāng)權(quán)力主體有腐敗的意圖，并且認(rèn)為腐敗收益大于腐敗成本時(shí)，這種可能就會(huì)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。

①制定嚴(yán)密的反腐敗規(guī)范

嚴(yán)密的制度是反腐敗的關(guān)鍵。沒(méi)有有效的臨界狀態(tài)制約機(jī)制約束腐敗成本的高收益低風(fēng)險(xiǎn)，使得權(quán)勢(shì)的職位有腐敗機(jī)會(huì)。雖然我國(guó)也制定了反腐敗的法律法規(guī)，成立了反腐敗機(jī)構(gòu)，但制度的缺位和組織體系權(quán)力的缺失依然是反腐敗面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。

一方面，新問(wèn)題涌現(xiàn)，制度缺位和制度虛設(shè)等問(wèn)題需解決。例如，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的漸進(jìn)過(guò)程，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制度的過(guò)度干預(yù)而導(dǎo)致的廣泛尋租活動(dòng)是腐敗高利潤(rùn)低成本的經(jīng)濟(jì)根源。從而使權(quán)力決策基礎(chǔ)由謀求社會(huì)公共利益改變?yōu)樽非笞陨碜畲蠼?jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致滋生權(quán)力的腐敗。雖然一些應(yīng)急建立的反腐規(guī)章能解決一些突出問(wèn)題，但較零星分散，降低了其有效性和連續(xù)性。

另一方面，反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏制度的支持，監(jiān)督機(jī)制乏力。其一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。其二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身缺乏監(jiān)督。我國(guó)憲法賦予人民有廣泛監(jiān)督權(quán)，但缺少具體可執(zhí)行的監(jiān)督程序，使人民的監(jiān)督權(quán)無(wú)法實(shí)施。監(jiān)督程序缺少，使人們往往以沉默來(lái)對(duì)待自己的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督的基礎(chǔ)是對(duì)權(quán)力的行使應(yīng)有知情權(quán)，目前的暗箱操作所導(dǎo)致的監(jiān)督基礎(chǔ)缺乏，使群眾根本無(wú)監(jiān)督權(quán)可言。

②高薪養(yǎng)廉可以抑制腐敗動(dòng)機(jī)

高薪是增加腐敗成本的前提。我國(guó)腐敗成本低的一個(gè)重要因素是公職人員的個(gè)人法定收入偏低。一方面，國(guó)家不能成倍提高公務(wù)員薪金；另一方面，大幅度提高國(guó)家公務(wù)員薪金，將會(huì)擴(kuò)大公務(wù)員階層與其他階層的差距，影響社會(huì)穩(wěn)定。在分配機(jī)制不健全的情況下，出現(xiàn)社會(huì)分配不公的現(xiàn)象，一些公務(wù)員對(duì)收入差距大的現(xiàn)象產(chǎn)生心理失衡，特別是掌握一定權(quán)力的公務(wù)員，還處在收入相對(duì)較低層，這是腐敗的一個(gè)誘因。

同時(shí)，道德約束乏力是現(xiàn)階段腐敗問(wèn)題滋生的一個(gè)重要原因。社會(huì)道德水平的提升需要時(shí)間和歷史的沉淀。我國(guó)現(xiàn)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，次序的缺乏、觀念的沖擊，使得道德面臨著前所未有的危機(jī)，不少人在變革中喪失了自己，置名譽(yù)、聲望于不顧。

參考文獻(xiàn)

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