文/劉笑晨 王淑敏

打擊海上恐怖主義的法律機(jī)制問題初探
——置于全球治理視野下

文/劉笑晨 王淑敏

“9·11事件”后，全球的恐怖主義不斷地進(jìn)化發(fā)展，打擊更加困難。傳統(tǒng)的恐怖主義襲擊的目標(biāo)多集中在陸地和空中，但是隨著信息化時(shí)代的到來與貿(mào)易全球化的發(fā)展，海洋與網(wǎng)絡(luò)也成為恐怖主義的新目標(biāo)。由于海洋自身獨(dú)有的自然因素，使得海上恐怖主義襲擊成為所有主要的恐怖戰(zhàn)術(shù)中最難對付的。海洋運(yùn)輸成本低廉、承載量大，極易招致海上恐怖主義集團(tuán)的襲擊，對海運(yùn)安全造成了巨大的威脅，甚至影響到整個(gè)國際社會(huì)的和平與穩(wěn)定。

如何界定全球治理視角下打擊海上恐怖主義的內(nèi)涵與外延

（一）海上恐怖主義的內(nèi)涵

海上恐怖主義是恐怖主義發(fā)展的衍生品，由于其出現(xiàn)的歷史較短，造成的危害未能像陸上恐怖主義那樣被大多數(shù)人所重視。對于海上恐怖主義的定義，《公海公約》與《聯(lián)合國海洋法公約》均未提到，直到1985年國際海事組織IMO通過了《制止危及海上航行安全非法行為公約》（簡稱SUA公約）首次將打擊海上恐怖主義搬上國際舞臺(tái)。

海上恐怖主義行為大體可以概括為，未經(jīng)授權(quán)的、沒有任何權(quán)力或主權(quán)的實(shí)體，實(shí)施的針對無辜人群的，其目的是引起人們恐懼狀態(tài)，或通過暴力手段恐嚇、脅迫政府、個(gè)人以及團(tuán)體以達(dá)到其目的，在海上從事違反國際法的暴力行為或者幫助行為。

（二）海上恐怖主義的外延

海盜往往與恐怖分子一起發(fā)動(dòng)有針對性的恐怖襲擊，這就增加了國家辨別不同形式的海上恐怖主義活動(dòng)的難度。

（1）海盜可以“轉(zhuǎn)化”成海上恐怖主義

海盜與海上恐怖主義是一種“轉(zhuǎn)化”的關(guān)系。傳統(tǒng)觀念上，海盜行為包含三個(gè)要素。首先，它是未經(jīng)授權(quán)的暴力行為；第二，行為不是發(fā)生在任何國家的領(lǐng)海上；第三，是一艘船攻擊另一艘船的行為。從概念上看，海盜行為和海上恐怖行為在手段和發(fā)生地上有重合部分，也可以說海上恐怖主義行為的根源是海盜行為，只是動(dòng)機(jī)不僅限于經(jīng)濟(jì)因素，還添加了政治目的、宗教目的等。另一方面，海盜與海上恐怖主義之間可以轉(zhuǎn)化。也就是說，在某種條件下，海盜在獲取某些國家政治組織支持的情形下，就可能演變?yōu)楹Ｉ峡植澜M織的一部分。海盜的屬性由此發(fā)生了改變。

（2）極端組織與基地組織在海上實(shí)施的暴力活動(dòng)屬于海上恐怖主義

在東南亞國家，恐怖主義已成為不可忽視的問題。激進(jìn)的伊斯蘭組織，比如伊斯蘭祈禱團(tuán)、摩洛伊斯蘭解放陣線和阿布沙耶夫等發(fā)起的反對其政府的伊斯蘭分裂活動(dòng)，已將重心轉(zhuǎn)移到了“軟經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)上，其中最典型的目標(biāo)便是海上運(yùn)輸。那么針對于此的暴力活動(dòng)必然屬于海上恐怖主義范疇。

雖然極端組織與基地組織的總部和主要活動(dòng)是基于陸地，但是他們已經(jīng)看到海洋環(huán)境的好處，海洋環(huán)境既可以作為躲避現(xiàn)存的針對陸上恐怖主義安全措施的一種方式，也可以使他們通過破壞海上貿(mào)易獲取利益并支持他們開展活動(dòng)?；乜植澜M織本身也與海運(yùn)業(yè)有聯(lián)系。本·拉登和其基地恐怖組織曾擁有或控制大約15艘各類貨輪。他們對船只的利用十分狡猾，所操作的船舶多偽裝成商船，披上“合法的外衣”，以運(yùn)送普通貨物來掩人耳目，本身難以被發(fā)現(xiàn)。他們一方面利用這些貨船經(jīng)商賺錢，為恐怖活動(dòng)籌集資金；另一方面，尋求在世界任何港口和海域發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的機(jī)會(huì)。

（三）全球治理海上恐怖主義機(jī)制的內(nèi)涵

在目前國際政治舞臺(tái)上，國家與政府仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，使“有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上”。但是如果沒有相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)則體系來協(xié)調(diào)各方利益并確保其有序進(jìn)行，那么想要達(dá)到對海上恐怖主義的全球治理便是紙上談兵。建立行之有效的機(jī)制是海上恐怖主義全球治理的核心，也是其行動(dòng)依據(jù)。因此，全球治理海上恐怖主義機(jī)制是行為主體為解決海上恐怖主義問題，遵循國際社會(huì)公認(rèn)的秩序，通過談判、協(xié)商等方式在達(dá)成基本共識(shí)的前提下創(chuàng)設(shè)的約束行為主體的規(guī)則體系。

（四）全球治理海上恐怖主義機(jī)制的外延

海上恐怖主義全球治理的主體具有多元性，是指各行為主體通過國際合作解決海上恐怖主義問題。因此，全球治理海上恐怖主義包括國家之間的合作，同時(shí)強(qiáng)調(diào)全球市民社會(huì)的力量，提倡一種包括非政府組織、全球性國際組織和各國政府等多種國際行為體在內(nèi)的全球合作模式。這種治理機(jī)制將制度合作中的政府?dāng)U大到非政府，體現(xiàn)出在全球治理海上恐怖主義這個(gè)問題上不僅要重視國家間的合作，也要重視國家與非國家行為體間的合作，同時(shí)應(yīng)充分協(xié)調(diào)多方關(guān)系，從而組成了全球治理機(jī)制的新主體。

構(gòu)建全球治理海上恐怖主義法律機(jī)制的必要性

（一）海上恐怖主義具有全球性

（1）地域的全球性

海上恐怖主義的全球性首先體現(xiàn)在地域上，航線的全球性使得恐怖主義在地域上遍及全球。恐怖活動(dòng)會(huì)造成航線中斷，任何通過重要海峽的海上交通被中斷都會(huì)對全球貿(mào)易產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。假如恐怖分子在航線繁忙的馬六甲海峽或者新加坡海峽轟炸油輪，那么世界上將有近一半的船只需要改變航線，這也將帶來更大的經(jīng)濟(jì)成本和貿(mào)易信譽(yù)損失。海上恐怖主義將對多國的經(jīng)濟(jì)造成影響，尤其是中國、日本、韓國和新加坡這些國家，其海上能源運(yùn)輸是國家經(jīng)濟(jì)增長的重要保障，那么在這些國家間，共贏的多邊條約的簽署、打擊海上恐怖主義的情報(bào)共享等在海洋執(zhí)法上的合作將有利于保護(hù)海上貿(mào)易的發(fā)展與繁榮。

（2）屬于全球性問題

海上恐怖主義的形成往往包含多個(gè)全球性問題，比如貧富差距、國際秩序不平等、文化宗教沖突、跨國犯罪等，這些都使得單獨(dú)解決海上恐怖主義問題難度極高。

海上恐怖主義活動(dòng)的影響不僅包括人員的傷亡，同時(shí)也會(huì)引起政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境上的嚴(yán)重后果。比如，其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失以漣漪效應(yīng)的方式影響世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)，因貿(mào)易中斷而增加的安全費(fèi)用、航運(yùn)價(jià)格的提高，會(huì)增加商品的成本，進(jìn)而嚴(yán)重影響零售業(yè)的發(fā)展。

（二）單邊治理的力度不足

現(xiàn)今全球經(jīng)濟(jì)處在相互依存的狀態(tài)下，海上恐怖主義和一般的恐怖主義一樣，只要有海洋存在，海上貿(mào)易繼續(xù)，就不可能被徹底消除，其對抗方式和思維邏輯都是不對稱的，而不對稱性正是現(xiàn)代國際、國內(nèi)政治沖突的本質(zhì)特征，這使得單邊主義對海上恐怖主義的打擊已經(jīng)過于吃力。從雙邊到多邊、從地區(qū)到全球范圍內(nèi)的合作是必需的，這貫穿于立法、執(zhí)法合作機(jī)制的構(gòu)建過程中。

（三）需要綜合性措施來應(yīng)對

在全球化時(shí)代下，國際社會(huì)必然需要利用全球化工具來治理海上恐怖主義，這體現(xiàn)在各國的立法合作、國際組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、海上執(zhí)法合作等制度層面的措施的綜合運(yùn)用上。除此之外，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等方面的應(yīng)急措施也應(yīng)當(dāng)考慮其中。

總之，當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共存，發(fā)展中國家雖然是恐怖活動(dòng)的重災(zāi)區(qū)，但是發(fā)達(dá)國家同樣也不能消除恐怖主義的根源，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的安全距離正在縮小，恐怖主義在某種情況下會(huì)從一種形態(tài)的國家蔓延到另一種形態(tài)的國家。因此，全球治理合作機(jī)制不是某個(gè)國際組織或者某個(gè)國家可以單獨(dú)建立起來的，也不能單靠某個(gè)條約或公約來支持，它取決于以聯(lián)合國為首的國際組織、世界大國、相關(guān)國家、國際市民社會(huì)共同的支持與認(rèn)可，這意味著需要形成一種由命運(yùn)共同體所鑄成的合作共識(shí)，即全球治理理念。

構(gòu)建全球治理視角下打擊海上恐怖主義法律機(jī)制的可行性方法

從全球治理機(jī)制視角出發(fā)，應(yīng)對海上恐怖主義，可能的有效方法包括完善立法、國際組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等方面。

（一）立法的完善

（1）拓展立法的主體

打擊和預(yù)防海上恐怖主義行之有效的方式之一是構(gòu)建國際間的反恐立法機(jī)制。這要求在全球范圍內(nèi)，各個(gè)主權(quán)國家超越國界線和具體的區(qū)域領(lǐng)域，就反對恐怖主義進(jìn)行洽談，進(jìn)而完善國際間的反恐立法。海上恐怖主義立法機(jī)制，具備國際公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特點(diǎn)，在全世界范圍內(nèi)，各個(gè)主權(quán)國家共建良好的法治環(huán)境，可以共享完善立法帶來的豐厚收益。

（2）完善立法的方式

在面對海上恐怖主義威脅時(shí)，各國國內(nèi)法規(guī)制度不同，因此，構(gòu)建統(tǒng)一有效的立法機(jī)制至關(guān)重要，也是一項(xiàng)艱難的任務(wù)。目前打擊恐怖主義最具有合法性的立法機(jī)制是通過國家間的外交活動(dòng)達(dá)成雙邊、多邊、地區(qū)性或全球性的反恐怖合作體系，由此催生一系列雙邊、多邊條約或全球性的公約。

（二）國際組織機(jī)構(gòu)的改革

海上恐怖主義合作機(jī)制的主體是主權(quán)國家，國家間利益的爭奪激烈，正是復(fù)雜多元的國家利益與思想差異使得反恐合作存在著不協(xié)調(diào)的隱患。此外，由于主權(quán)國家的領(lǐng)導(dǎo)人存在著周期性更換，新的政權(quán)及領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生后，如何繼續(xù)維持彼此間的長期合作也是挑戰(zhàn)。即使僅就反恐怖主義而言，各國認(rèn)識(shí)不同，政策也不同，各國政府在反恐行動(dòng)上往往各自為政。那么如何保證全球治理機(jī)制可以在行動(dòng)上協(xié)調(diào)各個(gè)國家？從國際海上反恐實(shí)踐觀察，國際組織機(jī)構(gòu)的作用至關(guān)重要，也是增強(qiáng)國際海上反恐能力的重要途徑。

（1）增加聯(lián)合國的主導(dǎo)力量

在國際組織機(jī)構(gòu)中，聯(lián)合國是當(dāng)代世界最重要的普遍性國際組織，是國際政治活動(dòng)合法性的主要來源，也是現(xiàn)有反恐公約、條約和組織產(chǎn)生和發(fā)展的法律基礎(chǔ)。但是，聯(lián)合國在打擊海上恐怖主義治理中受到多重限制。這是因?yàn)椋?lián)合國各主權(quán)國國家同時(shí)也是其他國際組織的成員國，在應(yīng)對海上恐怖主義問題上，出于本國利益，它們更多的是以其所加入的區(qū)域性組織為先，這也使得全球治理海上恐怖主義成為“碎片化”，缺乏一個(gè)完整的體系。因此應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮聯(lián)合國在打擊恐怖主義及推動(dòng)國際反恐合作中領(lǐng)導(dǎo)全局的作用。為協(xié)調(diào)各主權(quán)國家的利益矛盾，聯(lián)合國首先需將海上恐怖主義的內(nèi)涵法律化，統(tǒng)一各成員國對海上恐怖主義的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)；其次，統(tǒng)一行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，各主權(quán)國家需要在一定框架下行使權(quán)利，以防各自為政；此外，聯(lián)合國作為國際社會(huì)最大的政府間組織，應(yīng)加強(qiáng)同非政府組織的合作，并通過與非政府組織建立伙伴關(guān)系以及廣泛的政策對話，使自身和成員國更有效地實(shí)施項(xiàng)目合作，減少打擊海上恐怖主義的失敗，更好地保持良好的公眾形象，以及更充分地獲取有益信息和進(jìn)行合理決策。

（2）促使IMO增加預(yù)防性措施

歷史上，國際法對海盜行為和海上恐怖主義的打擊一直具有被動(dòng)性而不是預(yù)防性。在過去，國際社會(huì)在此領(lǐng)域的重點(diǎn)僅限于在恐怖襲擊事件發(fā)生后如何行使管轄權(quán)的問題上。1985年阿基萊·勞倫號(hào)客輪劫持事件使全世界注意到預(yù)防海上恐怖主義發(fā)生的重要性，并促使國際海事組織（IMO）在預(yù)防性措施上加大研究力度。今后，在推動(dòng)預(yù)防性海上反恐行動(dòng)方面，IMO仍有許多工作要做。

（3）強(qiáng)化東盟的作用

東南亞國家大多數(shù)臨海，雖然其面臨的恐怖主義威脅主要來自民族分裂主義和伊斯蘭極端主義，但是自古以來此處分布著比較廣泛的海盜活動(dòng)和海上有組織犯罪活動(dòng)。近些年隨著海上貿(mào)易發(fā)展，這些海盜與海上犯罪分子也與陸上恐怖組織之間產(chǎn)生密切聯(lián)系和互動(dòng)，成為東南亞國家面臨的重要的海上非傳統(tǒng)安全問題。

東盟是目前亞洲最為成功的國際合作機(jī)制，在東南亞各國發(fā)揮著積極作用。不過，雖然東盟舉行了多次反恐怖主義的國際會(huì)議，但達(dá)成的國際法律文件主要集中在情報(bào)分享和強(qiáng)化打擊力度問題上，成果相對比較有限。如2001年東盟發(fā)表的“聯(lián)合反恐宣言”，主要是在堅(jiān)持聯(lián)合國的主導(dǎo)地位下規(guī)定了情報(bào)共享以及加強(qiáng)彼此間的合作與協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步積極發(fā)揮東盟地區(qū)論壇（ARF）的重要作用，更加關(guān)注一系列非傳統(tǒng)安全問題，重點(diǎn)是強(qiáng)化應(yīng)對海上恐怖主義問題。

中國應(yīng)加強(qiáng)打擊預(yù)防海上恐怖主義

中國是海上恐怖主義全球治理的新生力量，隨著中國各類艦船在世界各地海洋活動(dòng)的增加，航行范圍的擴(kuò)大，規(guī)模龐大的中國貨運(yùn)及漁業(yè)船隊(duì)已開始成為海上恐怖分子襲擊的目標(biāo)。例如，2003年3月，福州永豐遠(yuǎn)洋漁業(yè)有限公司的“福遠(yuǎn)漁225”號(hào)在斯里蘭卡東北海域遭猛虎組織船只炮擊致沉，造成17名船員失蹤或死亡。

“包括索馬里、也門、伊朗和巴基斯坦等潛在的危險(xiǎn)國家或地區(qū)，既是活躍的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，也是全球恐怖主義、海盜和毒品走私的網(wǎng)絡(luò)?！敝袊倪h(yuǎn)洋航線途經(jīng)上述國家或地區(qū)，因此中國應(yīng)對積極參與到海上恐怖主義全球治理的進(jìn)程中，發(fā)揮新興大國的身份，與時(shí)俱進(jìn)，從傳統(tǒng)的單邊治理思想上升到全球治理理念，提高中國應(yīng)對海上恐怖主義的能力。

在海上恐怖主義全球治理機(jī)制的構(gòu)建中，中國的話語權(quán)需要提高。中國目前已加入聯(lián)合國框架下12個(gè)反恐怖公約中的10個(gè)，以及上海合作組織成員國簽訂的《上海合作組織反恐怖主義公約》。中國雖然加入了一定數(shù)量的國際公約，但是甚少參與對國際公約的制定，使得一些國際條約與中國國家利益有所矛盾。一味地采用“保留條款”不是根本解決辦法，中國應(yīng)積極參與制定國際條約，增加在國際立法機(jī)制中的話語權(quán)。一方面，對于有利于打擊海上恐怖主義、維護(hù)中國海上貿(mào)易安全的現(xiàn)有的國際條約，中國可以在衡量國際利益的前提下加入。另一方面，中國還應(yīng)發(fā)揮大國作用，在亞太地區(qū)主動(dòng)與周邊國家進(jìn)行雙邊會(huì)談，或與貿(mào)易伙伴國達(dá)成聯(lián)合，簽署更多有利于打擊海上恐怖主義的雙邊或多邊條約。

此外，中國還可以對外加強(qiáng)與其他國家海上聯(lián)合執(zhí)法，推動(dòng)創(chuàng)建亞洲多國安全組織，共同保衛(wèi)海上安全；對內(nèi)則要完善本國反恐立法，并且注意與國際立法的接軌，同時(shí)還要考慮開發(fā)單獨(dú)的“恐怖主義險(xiǎn)”，從而通過保險(xiǎn)的形式，為海上工作的人、船、貨提供更好的海上安全保障。

（劉笑晨系大連海事大學(xué)法學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士生，王淑敏系大連海事大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《中國海商法研究》2016年第4期；原題為《全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機(jī)制問題初探》）