文/史小今

從國(guó)際關(guān)系理論中的兩種范式看難民問題兩難困境

文/史小今

爆發(fā)于2014年的敘利亞“難民危機(jī)”引起世界各主要國(guó)家密切關(guān)注，也引發(fā)了全球范圍內(nèi)對(duì)處理難民問題和難民政策的討論。不同于自愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生的移民現(xiàn)象，難民（包括尋求避難者）問題的出現(xiàn)，主要源于國(guó)際人權(quán)意識(shí)的興起和公眾對(duì)國(guó)家與公民關(guān)系的自由共和主義的理解。不容否認(rèn)的是，“國(guó)家”是難民問題的起因和解決方案。一方面，難民被定義為基本人權(quán)受到侵犯，并且失去了原屬國(guó)保護(hù)的個(gè)人；另一方面，這種原屬國(guó)保護(hù)的喪失意味著這一群體需要尋求國(guó)際社會(huì)的救助，即，其他國(guó)家通過為難民提供庇護(hù)，使難民群體基本權(quán)利獲得保障。然而，由于國(guó)家有承認(rèn)或者拒絕非國(guó)民進(jìn)入和停留在其領(lǐng)土上的權(quán)利，因此，采用寬松的還是嚴(yán)苛的難民政策關(guān)系到國(guó)家主權(quán)的核心問題：國(guó)家安全問題。

目前，各國(guó)的難民政策普遍置于兩個(gè)相互沖突的范式之間，即，一方面，對(duì)基于國(guó)際人權(quán)的人道主義原則的承諾——這反映在哲學(xué)領(lǐng)域即為理想主義思想，人權(quán)的普遍性適用于每一個(gè)體，不論他們來自哪一國(guó)家——要求各國(guó)盡可能多地接收難民，維護(hù)難民的生存和發(fā)展以及接受救助的權(quán)利；另一方面，出于現(xiàn)實(shí)主義的考量，各國(guó)有權(quán)利盡可能控制進(jìn)入本國(guó)的外國(guó)人口，以維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全。因此，各國(guó)的難民政策普遍試圖在這兩者之間求得平衡。

從國(guó)際關(guān)系理論中的兩種范式看難民問題

難民和難民保護(hù)的概念存在爭(zhēng)議，其觀念和定義往往在更多遵循集權(quán)主義還是人道主義之間徘徊。這種對(duì)立，源于國(guó)際關(guān)系理論中兩個(gè)主要的經(jīng)典理論傳統(tǒng)，即現(xiàn)實(shí)主義和理想主義。雖然，在國(guó)際關(guān)系理論中，這兩種范式各自產(chǎn)生了不同的方法，但它們的哲學(xué)基礎(chǔ)可以在一組核心假設(shè)中得到確認(rèn)，就它們的人權(quán)與國(guó)家主權(quán)的關(guān)系概念而言，這些假設(shè)本質(zhì)上是相反的。從難民的某些規(guī)范取向來看，現(xiàn)實(shí)主義和理想主義的觀點(diǎn)之間存在著不同的認(rèn)知和規(guī)范意義的例證（通常是隱含的）。對(duì)這些不同規(guī)范取向的識(shí)別，有助于更好地分析難民問題，并且在政策變遷的實(shí)證研究中提供有用的分析范疇和更有效的難民問題的解決方案。

（一）現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)：國(guó)家的主要職責(zé)

根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)，國(guó)際體系中的關(guān)鍵因素是主權(quán)國(guó)家，主權(quán)體現(xiàn)在內(nèi)在和外在兩個(gè)范疇。其中內(nèi)在范疇是指國(guó)家在國(guó)內(nèi)的最高權(quán)力，即在特定區(qū)域內(nèi)制定和執(zhí)行法律的權(quán)力。這一權(quán)威得以建立的基礎(chǔ)在于人民和國(guó)家之間的社會(huì)契約理念，即國(guó)家能夠保證人民的安全。因此，維護(hù)國(guó)家的內(nèi)部安全是國(guó)家的首要任務(wù)。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人被視為完全理性的人，其行為是為了維護(hù)“國(guó)家利益”。由此衍生出一個(gè)觀點(diǎn)，即在任何時(shí)期，人權(quán)和其他價(jià)值觀都應(yīng)該服從于維護(hù)內(nèi)部秩序乃至國(guó)家安全。外在范疇則是指，在國(guó)際領(lǐng)域，一個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土有絕對(duì)的獨(dú)占控制權(quán)，任何外部權(quán)力都不能干涉國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)。而國(guó)際體系的特點(diǎn)是無政府主義。當(dāng)喪失公共權(quán)力時(shí)，現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，國(guó)際體系不受規(guī)范或共同原則的控制，同樣，每一個(gè)國(guó)家都對(duì)其治下的人口和領(lǐng)土乃至社會(huì)價(jià)值享有完全的自治權(quán)。

這種現(xiàn)實(shí)主義下的無政府主義思想產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)主義另外的兩個(gè)關(guān)鍵概念：理性與自助。首先，理性的概念是指在國(guó)際體系中，國(guó)家的功利行為被看作是權(quán)力最大的崇拜者。在無政府狀態(tài)下，他們的關(guān)系被看作是一個(gè)完全分配的零和博弈，即一國(guó)得到的利益等于另一國(guó)損失的利益。因此，國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)邏輯下，根據(jù)人口與地域規(guī)模、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)能力、軍事實(shí)力、政治穩(wěn)定、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力等情況采取行動(dòng)，并且尋求權(quán)力最大化。除對(duì)其他國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)不干涉規(guī)則外，這種競(jìng)爭(zhēng)邏輯與在共同規(guī)范或原則達(dá)成的協(xié)議是矛盾的。因此，當(dāng)現(xiàn)實(shí)主義者在外交政策中考慮到理念與價(jià)值的追求時(shí)，這被解釋為權(quán)力政治的一部分，“普遍”規(guī)范的概念僅僅是對(duì)適用于霸權(quán)國(guó)家的規(guī)范的一種反思。并且，外交政策中的人權(quán)追求被看作是一個(gè)國(guó)家在另一個(gè)國(guó)家道德原則（倫理）的實(shí)施。

無政府狀態(tài)的第二個(gè)相互關(guān)聯(lián)的概念是自助。在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家只能通過自助實(shí)現(xiàn)自己的安全。這就意味著每一個(gè)國(guó)家都有追求其外交政策的權(quán)利，因?yàn)槠湔J(rèn)為這樣做是適合的。因而，現(xiàn)實(shí)主義理論主要關(guān)注的是“高度政治”問題，例如戰(zhàn)爭(zhēng)、和平。經(jīng)濟(jì)或其他目標(biāo)服從于整體的國(guó)家生存利益。而觀念、規(guī)范或價(jià)值觀對(duì)國(guó)際關(guān)系不會(huì)產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度來看，難民問題依賴于國(guó)家主權(quán)，包括對(duì)其領(lǐng)土和人口的控制。對(duì)于現(xiàn)實(shí)主義者來說，如果一個(gè)國(guó)家不能理性地控制移民人口的流動(dòng)，移居外國(guó)和移民入境都將成為一個(gè)安全威脅。從現(xiàn)實(shí)主義的角度來看，不受控制的移民不僅破壞了一個(gè)國(guó)家在自有領(lǐng)土上的主權(quán)，并且會(huì)威脅其社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)。因此，大規(guī)模的難民流動(dòng)可能會(huì)嚴(yán)重影響流出和流入國(guó)之間的關(guān)系，并且最終對(duì)和平構(gòu)成威脅。

（二）理想主義觀點(diǎn)：個(gè)人的首要任務(wù)

國(guó)家關(guān)系中的自由主義思潮起源于16世紀(jì)初的各種哲學(xué)和神學(xué)寫作，之后，自由主義標(biāo)簽被用于各種研究和場(chǎng)合，根據(jù)自由主義思想中的康德傳統(tǒng)，本文討論的重點(diǎn)是其中的“理想主義”標(biāo)簽。

根據(jù)康德的思想，從現(xiàn)實(shí)主義看來，國(guó)際體系分析中的核心單元不是國(guó)家，個(gè)人被看作是一個(gè)普遍的“人類社會(huì)”中的一部分。根據(jù)這種觀點(diǎn)，國(guó)家只履行保障其人民權(quán)利的最低限度的作用，主權(quán)不是國(guó)家，而是個(gè)人。國(guó)家的目的并不是為了追求具體的國(guó)家利益，而是促進(jìn)普世價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在“世界公民觀念之下的普遍歷史觀念”下，康德提出了國(guó)家制度的一個(gè)重大的結(jié)構(gòu)性改革，即通過引入一個(gè)集中的權(quán)力，負(fù)責(zé)確定和執(zhí)行超越國(guó)家本身之上的法律。這將防止獨(dú)立主權(quán)操縱個(gè)人權(quán)利，并且允許通過“一個(gè)聯(lián)合權(quán)力與統(tǒng)一法律管轄的決定”來捍衛(wèi)這種普世規(guī)范。因此，合作成為國(guó)際關(guān)系中的主導(dǎo)原則。人類不僅形成了一個(gè)權(quán)利共同體，而且還對(duì)保護(hù)這些權(quán)利負(fù)有共同的責(zé)任?？档绿岢龅摹捌毡楹每汀痹瓌t（Universal Right of Hospitality）認(rèn)為，“地球是人類共有的財(cái)產(chǎn)，本來就沒有任何人比別人有更多的權(quán)利可以在地球上的一塊地方生存……限制別人來到自己主權(quán)的領(lǐng)土之上也不符合國(guó)際社會(huì)的契約?！彪m然康德承認(rèn)，陌生人并不擁有在另一個(gè)國(guó)家定居的權(quán)利，但他們有權(quán)接受款待以及不應(yīng)該被拒之門外，或者被強(qiáng)制回到他們生命將受到威脅的地方。從這個(gè)角度來看，道德原則先于政治考慮：“人的權(quán)利必須是神圣的，然而，對(duì)于掌權(quán)者來說，可能必須作出偉大的犧牲?！?/p>

由此可見，如果從理想主義者的角度界定難民概念，這一概念將與現(xiàn)實(shí)主義的概念存在很大不同。理想主義者認(rèn)為，難民指的是這樣一類人，即他們的基本權(quán)利受到了侵犯并且需要保護(hù)。這種觀點(diǎn)下的人權(quán)侵犯不是國(guó)家主權(quán)問題，但卻是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問題。因?yàn)槿藱?quán)是所有人類共有的，無論他們屬于哪個(gè)國(guó)家、哪種文化或群體，對(duì)他們的保護(hù)是共同的大眾利益訴求，以及和平實(shí)現(xiàn)的條件。因此，人權(quán)的保護(hù)是國(guó)際社會(huì)共同的責(zé)任。

根據(jù)這種人道主義相互依賴的概念，可以得出兩個(gè)結(jié)論。第一，國(guó)際社會(huì)有責(zé)任防止人權(quán)的侵犯和難民的產(chǎn)生。為此，各國(guó)應(yīng)當(dāng)通力合作，包括經(jīng)濟(jì)合作，并且，如果必要的話，進(jìn)行人道主義干預(yù)，從而打擊產(chǎn)生難民的根本原因；第二，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起為難民提供保護(hù)的共同責(zé)任，這一責(zé)任限制了國(guó)家在其人口組成及進(jìn)入其領(lǐng)土上的自由裁量權(quán)。從這個(gè)角度來看，基本權(quán)利優(yōu)于任何關(guān)于國(guó)家利益的政治考慮，也就是說，對(duì)他們的保護(hù)必須是神圣的。據(jù)此可以說，難民不是權(quán)力政治或競(jìng)爭(zhēng)問題，而是全人類應(yīng)該共同關(guān)心的問題，這就要求國(guó)家和個(gè)人之間的合作和團(tuán)結(jié)。

由上可見，從現(xiàn)實(shí)主義和理想主義兩個(gè)視角出發(fā)，將難民保護(hù)和難民政策描述成為一個(gè)國(guó)家主權(quán)和人權(quán)的問題，雖然都是以抽象的方式提出來，但這兩種觀點(diǎn)都是基于當(dāng)代關(guān)于難民問題的辯論，構(gòu)成了難民問題研究和難民保護(hù)及難民政策制定的兩個(gè)極端，世界各國(guó)的難民接收政策也就不可避免地被置于這兩個(gè)極端之間。

各國(guó)制定難民政策的邏輯

由上文論述可見，在世界各國(guó)具體的實(shí)踐中，我們沒辦法具體判定一個(gè)國(guó)家的難民政策究竟是好的還是不好的，在兩個(gè)相互矛盾的極端標(biāo)準(zhǔn)之間，很難單純以“好與不好”“正義與非正義”的標(biāo)準(zhǔn)來判定一國(guó)的難民接收政策。因?yàn)椋瑥木S護(hù)一國(guó)國(guó)內(nèi)安全角度出發(fā)的限制性難民保護(hù)政策在另一國(guó)家看來，往往是不符合人權(quán)和人道主義原則的；而反之亦然，符合別國(guó)或者國(guó)際視野的人權(quán)和人道主義原則的開放和寬容的人道主義政策往往會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成威脅。從世界各主要難民接收國(guó)的難民政策演變來看，各國(guó)的難民政策雖然有變遷，在兩個(gè)極端當(dāng)中也常有搖擺，但往往還是遵循一定的邏輯。

（一） 難民政策制定首先服務(wù)和服從于國(guó)家利益。

國(guó)家利益就是滿足或能夠滿足國(guó)家以生存發(fā)展為基礎(chǔ)的需要并且對(duì)國(guó)家在整體上具有好處的事物。現(xiàn)實(shí)主義代表摩根索曾對(duì)國(guó)家利益的概念提出明確的定義，他說，國(guó)家利益應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)重要的方面：領(lǐng)土完整、國(guó)家主權(quán)和文化完整。他認(rèn)為，在這三個(gè)方面中，最本質(zhì)的問題就是一個(gè)國(guó)家的生存問題，其余方面都是次要的問題。

從世界各重要難民接收國(guó)家的難民政策演變歷程可以看到，即使是從人道主義角度出發(fā)采取了相對(duì)寬容的難民接收政策的國(guó)家，也往往是平衡了國(guó)際利益的考慮，認(rèn)為寬容的難民接收政策更有助于國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。例如，敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)后，在難民接收中表現(xiàn)最突出的德國(guó)，在二戰(zhàn)之后一直都傾向于采用寬松的難民政策。其主要目的在于，洗滌二戰(zhàn)給德國(guó)留下的負(fù)面國(guó)際影響，通過接收難民，重塑德國(guó)“人道主義”國(guó)家的國(guó)際形象，在努力從戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷中復(fù)原、重振國(guó)家經(jīng)濟(jì)的同時(shí)重新獲得歐洲乃至世界國(guó)家的認(rèn)可。這一努力確實(shí)也讓德國(guó)達(dá)到了其目的。自21世紀(jì)以來，德國(guó)一方面在經(jīng)濟(jì)上逐漸占據(jù)了歐洲最強(qiáng)國(guó)之席，另一方面又通過大量接收難民扛起了“歐洲人道主義”大旗，加強(qiáng)了自身話語權(quán)，并從政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域塑造出了其歐盟領(lǐng)頭羊的形象。

而美國(guó)則相反。戰(zhàn)后美國(guó)曾堅(jiān)持開放的難民移民政策，在全世界打造“美國(guó)夢(mèng)”的國(guó)家形象，吸引了大批人才到美國(guó)，奠定了美國(guó)成為世界霸主的人才基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后到冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)仍然接收了大量難民，然而，美國(guó)難民政策名義上是從人道主義精神出發(fā)對(duì)難民提供庇護(hù)和救助，其本質(zhì)還是與意識(shí)形態(tài)不可分割。制定難民政策的核心實(shí)際上是為什么樣的人打開美國(guó)大門的問題。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)難民政策的核心是為反對(duì)共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)而服務(wù)的。利用難民的象征作用，通過接收來自共產(chǎn)主義陣營(yíng)國(guó)家的難民來宣傳本國(guó)價(jià)值觀，打擊共產(chǎn)主義，是美國(guó)制定難民政策的核心考量。

（二）難民政策制定的兩個(gè)原則及其負(fù)相關(guān)關(guān)系

難民接收國(guó)制定難民政策主要遵循兩個(gè)原則：人道主義原則和國(guó)家安全原則。這兩個(gè)原則之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。更多考慮人道主義原則者，就會(huì)在一定程度上放棄維護(hù)國(guó)家安全的考量，采用寬松的難民政策；更多考慮國(guó)家安全原則者，則無法兼顧人道主義，采用嚴(yán)苛的難民政策，將更多難民拒之門外。而目前的趨勢(shì)是，往往一個(gè)國(guó)家在本國(guó)內(nèi)采用更加嚴(yán)格的難民政策，卻希望其他國(guó)家更多承擔(dān)接收難民的責(zé)任。

比如人道主義下的德國(guó)難民政策所引發(fā)的國(guó)家安全問題，確實(shí)存在且不應(yīng)忽視。根據(jù)德國(guó)伊弗經(jīng)濟(jì)研究所提供的數(shù)據(jù)，2015年德國(guó)政府難民接收費(fèi)用達(dá)到了226億美元。高額的難民支出不僅使政府負(fù)擔(dān)沉重，還引起了德國(guó)民眾的不滿。然而，經(jīng)濟(jì)問題僅是其中之一，更多的政治社會(huì)問題，如：中產(chǎn)階級(jí)“排外”情緒膨脹，極右翼勢(shì)力擴(kuò)張；文化融合進(jìn)程緩慢，多元文化沖突嚴(yán)重；政治生態(tài)分裂，左右翼對(duì)峙激化等已成為德國(guó)國(guó)家安全的隱患。

而“9·11”之后的美國(guó)卻正好相反，在本土遭受恐怖襲擊后美國(guó)將國(guó)內(nèi)安全置于首位，并制定了嚴(yán)苛的難民接收政策。2011年敘利亞難民危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)一直以保護(hù)美國(guó)人的安全為由，拒絕接納更多的難民，這種只注重本國(guó)國(guó)家利益而放棄人道主義關(guān)切的做法，違背了人權(quán)普適原則。而與此同時(shí)，美國(guó)卻一直呼吁其他國(guó)家努力解決難民問題。

探索新的難民解決方式

目前，各國(guó)處理難民問題主要有三種方式：遣返、救濟(jì)和重新安置。從當(dāng)前難民問題解決的情況來看，這三種方式都難以很好地解決難民問題。特別是隨著全球性的難民人數(shù)越來越多，各國(guó)政府接收和救助難民的意愿逐漸下降，現(xiàn)有的難民救助體系已經(jīng)不能滿足需要，它只是將難民救助問題看作是一個(gè)人道主義問題。當(dāng)人們背井離鄉(xiāng)、穿越國(guó)境、到達(dá)接收國(guó)，接收國(guó)政府慣常的做法是為難民們提供衣食住行，滿足其基本的生活需要。但是這種做法只適合于滿足應(yīng)急性的需求，長(zhǎng)期來看，這會(huì)導(dǎo)致依賴情緒。

目前，超過一半的難民處于超過5年的“滯留”狀態(tài)，這些難民的平均“被流放”時(shí)間超過17年。絕大多數(shù)難民被安置在難民營(yíng)中，沒有工作權(quán)和自由流動(dòng)的權(quán)利。很多安置國(guó)家邊境緊閉，國(guó)際捐助者并不愿意捐助在難民營(yíng)中的大量難民，難民一旦踏上尋求保護(hù)的道路，則危險(xiǎn)重重。

在這種環(huán)境下，應(yīng)該重新考慮難民的救助體系。目前的保守安置政策不可持續(xù)，它忽略了難民自身的技能、才華和熱情。大多數(shù)難民有能力且有潛力為安置國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量，他們并不愿意成為安置國(guó)的負(fù)擔(dān)。從世界范圍看，即使在最嚴(yán)酷的環(huán)境下，在難民營(yíng)或者鄉(xiāng)村地區(qū)生活的難民也有能力參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為自身和其他人創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

聯(lián)合國(guó)難民署長(zhǎng)期呼吁難民安置國(guó)轉(zhuǎn)變難民救助工作模式，倡導(dǎo)發(fā)揮難民的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，鼓勵(lì)難民群體融入安置國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)當(dāng)中，徹底轉(zhuǎn)變單純提供生活必需品的難民安置方式。但是這樣的倡議長(zhǎng)期得不到推行。為了更好地使難民自身成長(zhǎng)變成現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該更好的地理解難民們的經(jīng)濟(jì)生活?？梢詮慕㈦y民經(jīng)濟(jì)著手，從市場(chǎng)手段出發(fā)，拋棄單一的、保守的難民政策，探索新的難民救助體系。

綜上所述，一國(guó)的難民政策關(guān)系到國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，受人道主義原則和國(guó)家安全原則的雙重制約。目前各國(guó)的難民政策的主要趨勢(shì)還是收緊，以維護(hù)國(guó)家安全需要。把握這些原則，有助于我們分析我國(guó)面臨的難民問題，制定出有利于我國(guó)國(guó)家利益的難民政策。

（作者系中國(guó)中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社一編室副主任、編輯；摘自《國(guó)際論壇》2017年第1期；原題為《從國(guó)際關(guān)系理論中的兩種范式視角看難民問題兩難困境》）