熊 竣 熙

(中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610041)

我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式研究分析

熊 竣 熙

(中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610041)

2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)文提倡推行PPP模式。2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)文大力推廣PPP模式，財(cái)經(jīng)局與發(fā)改委隨后發(fā)文跟進(jìn)推廣PPP相應(yīng)的運(yùn)作模式。以此為基礎(chǔ)，深入分析我國(guó)PPP運(yùn)作模式現(xiàn)狀及與國(guó)外PPP運(yùn)作模式的對(duì)比，并收集PPP相關(guān)數(shù)據(jù)輔助分析，根據(jù)分析結(jié)論提出建議。

PPP，運(yùn)作模式，對(duì)比分析

1 概述

2014年10月2日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))，明確規(guī)定加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，剝離融資平臺(tái)公司替政府融資的職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

最早采用PPP模式開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)源于英國(guó)，美國(guó)、日本、加拿大等世界發(fā)達(dá)國(guó)家也漸漸廣泛使用該模式，進(jìn)而將PPP模式推廣至全世界[1]。相對(duì)PPP模式早已發(fā)展成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的PPP模式尚存許多不完善，在實(shí)施方案的運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系部分等重要方面都尚待進(jìn)一步的研究發(fā)展。目前，社會(huì)各相關(guān)企業(yè)、高校的學(xué)者均對(duì)PPP模式展開研究，力圖推動(dòng)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展[2-4]。在這樣的大環(huán)境下，筆者針對(duì)PPP實(shí)施方案的運(yùn)作模式這一點(diǎn)展開分析，提出自己的想法和意見。

2 PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式種類

2.1國(guó)外常用運(yùn)作模式

國(guó)外常用的PPP運(yùn)作模式較多，較為被我國(guó)熟知的有BT(Bbuild-Transfer)模式、BOT(Build-Operate-Transfer)模式、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)模式等。但由于發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP模式較為成熟，除了為我國(guó)所熟知的幾種模式外，還在廣泛應(yīng)用由早期的PFI(Private-Finance-Initiative)模式逐漸衍生出的DCMF(Design-Construction-Manage-Finance),BLT(Build-Lease-Transfer),DFBO(Design-Finance-Build-Operate),PUO(Purchase-Upgrade-Operate),DBFO(Design-Build-Finance-Operate),DBOT(Design-Build-Operate-Transfer),LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer),PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer),DBMM(Design-Build-Major-Maintenance)等模式。

由于PPP模式在國(guó)外被廣泛應(yīng)用，因此涌現(xiàn)了很多PPP經(jīng)典案例，例如英法海底隧道項(xiàng)目、泰國(guó)的Sky Train地鐵項(xiàng)目、倫敦的道克蘭新城復(fù)興等，都是在業(yè)界世界聞名的PPP經(jīng)典項(xiàng)目。

2.2我國(guó)常用的運(yùn)作模式

我國(guó)對(duì)PPP模式的推廣較晚，現(xiàn)階段所常用的運(yùn)作模式較少，據(jù)財(cái)經(jīng)[2014]113號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文的規(guī)定，現(xiàn)主要推廣的PPP操作方式主要有O & M(Operate & Maintenance),MC(Management Contract),BOT(Build-Operate-Transfer),BOO(Build-Own-Operate),TOT(Transfer-Operate-Transfer),ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer),BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)。

3 我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式現(xiàn)狀

盡管財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)文只推廣幾種操作較為簡(jiǎn)單、應(yīng)用較為廣泛的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，但根據(jù)實(shí)際情況，我國(guó)也在逐漸推廣BLMT(Build-Lease-Maintenance-Transfer),DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer),DBFM(Design-Build-Finance-Maintenance)等PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。

縱觀政府PPP項(xiàng)目庫(kù)，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式均為BOT模式，并沒有因?yàn)轫?xiàng)目增多而全面展開各種PPP操作模式。以我國(guó)發(fā)改委與全國(guó)工商聯(lián)推介的PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目總數(shù)為350，除去合作模式待定的40個(gè)項(xiàng)目外，剩余的310個(gè)項(xiàng)目中有201個(gè)項(xiàng)目都采用BOT模式運(yùn)作，百分比高達(dá)64.84%，見表1。

表1 發(fā)改委與工商聯(lián)聯(lián)合推介PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)

4 我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式問題分析

盡管國(guó)內(nèi)各地都在嘗試PPP合作模式，基于較為熟悉的BOT運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，逐步推廣其他可行的PPP運(yùn)作模式，取得了一定的成效，但存在的問題也比較多，例如運(yùn)作模式單一、民間資本參與度小、法律法規(guī)建設(shè)不健全、社會(huì)信用基礎(chǔ)較差等問題。

4.1法律法規(guī)建設(shè)不健全

43號(hào)文發(fā)布以來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等相繼出臺(tái)了支持PPP模式發(fā)展的政策，同時(shí)也發(fā)文對(duì)PPP的操作模式進(jìn)行了規(guī)范，主要是站在地方政府的角度，對(duì)地方政府進(jìn)行約束和規(guī)定，但該類政策文件只能作為指導(dǎo)依據(jù)，法律地位較低，對(duì)全社會(huì)PPP合作模式的指導(dǎo)效應(yīng)不明顯。并且多數(shù)文件均為指導(dǎo)意見，只是從框架上對(duì)PPP的運(yùn)作方式進(jìn)行了規(guī)定，缺乏具體的操作細(xì)節(jié)，可操作性不強(qiáng)。由此，社會(huì)資本(尤其是私人資本)依然沒有得到法律層面上的支持，在合作過程中與政府的權(quán)利不對(duì)等。

4.2社會(huì)信用基礎(chǔ)較差

在PPP合作模式中，由于政府權(quán)力過大，在項(xiàng)目合作中非常強(qiáng)勢(shì)，會(huì)出現(xiàn)無法履約合同甚至單方面撕毀合同的情況，社會(huì)資本考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作，只得忍氣吞聲，放棄通過法律的手段解決爭(zhēng)端。例如地方政府為了追求本屆內(nèi)的政績(jī)，大刀闊斧的進(jìn)行舊城區(qū)改造或新區(qū)規(guī)劃，在吸引社會(huì)資本方的時(shí)候開出很多優(yōu)惠政策，但隨后地方政府財(cái)政收入不濟(jì)或是政府換屆，就很可能出現(xiàn)政府不繼續(xù)履行合同的情況。

其次，政府通常也為社會(huì)資本的信用所擔(dān)憂。某些社會(huì)資本為了中標(biāo)，會(huì)不計(jì)成本，大幅降低單價(jià)，在項(xiàng)目建設(shè)過程中提出不合理變更或索賠以賺取利潤(rùn)。如果政府不同意，社會(huì)資本則以拖延工期或降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行威脅，由于政府重新尋找社會(huì)資本會(huì)浪費(fèi)大量的人力物力，并且并不能保證按原定工期完工，因此政府也會(huì)選擇屈服。尤其是對(duì)于一些政績(jī)工程，工期的要求非常重要。

4.3民間資本參與度小

目前我國(guó)的PPP主要集中在環(huán)境工程、區(qū)域開發(fā)、交通工程和市政工程幾大類，由于多數(shù)工程耗資大、投資回收期長(zhǎng)、回報(bào)率較低等因素，加之PPP模式在我國(guó)尚處于起步階段，導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本大都是國(guó)企或央企，因此PPP成為了公有制主體間的一種運(yùn)作模式，大量的私有社會(huì)資本并未被利用起來，民間部門的參與度不高，大多還處于觀望狀態(tài)，限制了PPP運(yùn)作模式多樣化、高效化等方面的發(fā)展。

5 提出意見和建議

針對(duì)前文中所提到的問題，通過閱讀文獻(xiàn)和對(duì)PPP運(yùn)作模式的研究分析，站在咨詢公司的角度，對(duì)國(guó)內(nèi)PPP模式的項(xiàng)目提出以下意見和建議。

5.1完善合同條款

在地方政府和企業(yè)合作的過程中，應(yīng)當(dāng)著重于完善合同條款，從各方面規(guī)定雙方(或多方)的權(quán)利、義務(wù)，重要的事項(xiàng)在專用條款中作出特別強(qiáng)調(diào)(如國(guó)際工程項(xiàng)目中，通常在使用FIDIC通用條款的基礎(chǔ)上，再簽訂合同專用條款)，避免因法律的空缺而導(dǎo)致的爭(zhēng)端，造成各方的利益受到損害。

5.2加強(qiáng)“契約精神”

參與的各方應(yīng)做到：1)自由合意。合作各方當(dāng)事人都是相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，地位平等，每一方都有充分表達(dá)自己意志以及維護(hù)自身利益的自由，不受政府強(qiáng)權(quán)因素的約束；2)權(quán)責(zé)對(duì)等。在享有權(quán)利的同時(shí)也承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任，不存在只享有權(quán)利的情況，也不存在只承擔(dān)責(zé)任的情況；3)互助互利。合作各方當(dāng)事人都必須全面地履行自己承擔(dān)的義務(wù)，并且一方履約受挫時(shí)，他方應(yīng)積極協(xié)作，以盡量減少因履約受挫造成的損失。

5.3吸引民間資本參與

泰國(guó)曼谷的Sky Train地鐵項(xiàng)目就是民間資本推進(jìn)PPP成功的典型代表，盡管項(xiàng)目面臨1997年的亞洲金融風(fēng)暴，Sky Train項(xiàng)目卻因?yàn)槊耖g資本非常多元化的融資方式，不僅挺過了金融風(fēng)暴，項(xiàng)目還完成得非常成功，這個(gè)多元化的融資方式，在Sky Train上表現(xiàn)得淋漓盡致。

6 結(jié)論和不足

6.1結(jié)論

1)目前參與我國(guó)的PPP模式的主要社會(huì)資本為“國(guó)企”，實(shí)則是國(guó)有資本。進(jìn)一步吸引民間私有資本參與才能更大程度上的推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，促進(jìn)PPP運(yùn)作模式的多樣化；

2)現(xiàn)代PPP模式起源并普遍應(yīng)用于發(fā)達(dá)國(guó)家，而這些國(guó)家的一個(gè)共同點(diǎn)為非常遵守合同且具有“契約精神”。相信在我國(guó)的PPP合作模式中，各方加強(qiáng)合共管理、遵守合同、加強(qiáng)契約精神，增強(qiáng)自身信用，PPP模式真正地在中國(guó)普及開來，達(dá)到預(yù)期的效果。

6.2不足

1)國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目處于起步階段，難以形成大數(shù)據(jù)，因此絕大部分研究都處于定性階段，因此在必要的時(shí)候，需要借助國(guó)外的模型和數(shù)據(jù)；

2)PPP項(xiàng)目受到國(guó)家宏觀調(diào)控的影響較大，研究者只能從側(cè)面因素入手，研究并提出意見，難以為國(guó)家級(jí)職能機(jī)構(gòu)提出直接有效的意見，且大多數(shù)意見都止于表面。例如很多學(xué)者提出應(yīng)盡快完善PPP相關(guān)法律，但并非一朝一夕可以完成，也并非幾篇論文可以起到推動(dòng)作用。

[1] Koen Verhoest, Ole Helby Petersen.政治如何支持公私合營(yíng)模式發(fā)展——20個(gè)歐洲國(guó)家PPP的政府支持情況評(píng)估比較[J].城市交通，2015,13(4)：82-95.

[2] 夏立明，劉晶晶.公共項(xiàng)目建設(shè)BLT模式運(yùn)行機(jī)制研究——基于融資租賃視角[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2013(10)：24-28.

[3] 馮 珂，王守清.新型城鎮(zhèn)化背景下的PPP產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立及運(yùn)作模式探析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2013，36(5)：5-8.

[4] 李公祥，尹貽林.城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)作方式選擇研究[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，13(1)：50-58.

AnalysisontheoperationmodeofPPPprojectinChina

XiongJunxi

(ChinaSouthwestArchitecturalDesignandResearchInstituteCorp.,Ltd,Chengdu610041,China)

In October 2014, the State Council issued a document to promote PPP model. In May 2015, the State Council issued a document again to encourage the PPP model, the Finance Development and the National Development and Reform Commission subsequently issued documents follow-up to promote the PPP model. Based on this, this paper analyzes the current situation of PPP operation mode in China and compares it with foreign PPP operation mode, and collects PPP related data assistant analysis, and puts forward suggestions according to the analysis conclusion.

PPP, operation model, compare analysis

1009-6825(2017)30-0249-02

2017-08-15

熊竣熙(1990- )，男，助理工程師

TU712

A