席志剛

“第二輪延長(zhǎng)土地承包期限看上去是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，像拍腦袋一樣，實(shí)際上是經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的謹(jǐn)慎做法。從制度的效果來(lái)講，更穩(wěn)定，更有預(yù)期。制度最重要的一點(diǎn)是穩(wěn)定，好的制度是穩(wěn)定，最怕變來(lái)變?nèi)?，第二輪土地承包期限意在增?qiáng)制度的穩(wěn)定功能和預(yù)期功能”

中共中央總書(shū)記習(xí)近平在十九大報(bào)告中宣布，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。爭(zhēng)論許久的土地承包年限塵埃落定。

如何理解中央對(duì)農(nóng)地承包期限問(wèn)題的決定？《中國(guó)新聞周刊》專訪中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英，從期限決策邏輯層面剖析決策層對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的思路。

“從制度的效果來(lái)講，更穩(wěn)定，更有預(yù)期”

中國(guó)新聞周刊：土地承包期限是如何確定的，決策邏輯是什么？

劉守英：這需要把土地制度說(shuō)清楚。新中國(guó)成立至今，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個(gè)不同時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期：通過(guò)土地改革，徹底廢除了封建地主土地私有制，建立了農(nóng)民土地私有制即農(nóng)村土地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營(yíng)。第二個(gè)時(shí)期：通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料社會(huì)主義改造的人民公社運(yùn)動(dòng)，把農(nóng)民土地私有制改造成人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制即集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。第三個(gè)時(shí)期：通過(guò)土地使用制度改革，使土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，實(shí)行集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，即土地承包制度。

實(shí)行土地承包制度以來(lái)，農(nóng)村土地承包政策先后經(jīng)歷了1979年2月以前政策不允許、1979年3月～1980年2月政策出現(xiàn)松動(dòng)、1980年3月～1981年11月小范圍允許、1982年1月至1983年全面推廣4個(gè)階段。農(nóng)村土地承包政策經(jīng)過(guò)1978年～1983年前后6年的時(shí)間，終于從實(shí)踐到理論逐步成熟起來(lái)。

自實(shí)行農(nóng)村土地承包制度以來(lái)，農(nóng)村土地承包期限變遷經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期。

1984年以前，土地承包期限很短，一般2～3年，也有少數(shù)是1～5年的，這被稱為短期承包；1984年中央提出15年不變；1993年中央要求三十年不變；2003年3月1日通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》明確了各類用地的承包期：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！?008年10月12日至今提出承包期限長(zhǎng)久不變。

從制度提供和期限設(shè)置的角度來(lái)看，中央極為謹(jǐn)慎，深知農(nóng)民依地而生，土地?zé)o小事之利害關(guān)系。

農(nóng)民承包了集體所有的土地后，對(duì)承包使用年限非常敏感，擔(dān)心制度會(huì)變，所承包的土地說(shuō)沒(méi)就沒(méi)了，心里不踏實(shí)，老犯嘀咕。

期限的本質(zhì)是預(yù)期。這里面反映出兩層意思，一是農(nóng)民對(duì)土地使用的預(yù)期，二是制度、政策的穩(wěn)定。所謂的穩(wěn)定是制度政策能夠落地，不是動(dòng)來(lái)動(dòng)去，朝令夕改。

這套制度安排實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。農(nóng)民考慮的是地能夠種多久，會(huì)不會(huì)被收走。制度的提供者、政策的制定者覺(jué)得這套制度不錯(cuò)，考慮的是如何使這套制度安排給農(nóng)民穩(wěn)定的預(yù)期，吃定心丸。

我們制度安排的難點(diǎn)是，既要保留集體所有，又要給農(nóng)民吃定心丸，只能在承包期限上動(dòng)腦筋。所以1984年1號(hào)文件確定十五年期限，給農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期，承包土地使用期限由此而始。

第二輪承包時(shí)，這套制度安排得到了政策制定者和土地承包者的認(rèn)可，期限就翻倍到三十年。這次期限的決策邏輯是農(nóng)民的預(yù)期制度不會(huì)變，制度提供者、政策制定者也發(fā)現(xiàn)，這套制度安排釋放出來(lái)的能量符合預(yù)期，故決定不僅僅制度不變，而且給予更長(zhǎng)的穩(wěn)定的預(yù)期。使用期限翻倍到三十年的做法，效果很快顯現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)這套制度安排更加信任。

第二輪延長(zhǎng)土地承包期限看上去是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，像拍腦袋一樣，實(shí)際上是經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的謹(jǐn)慎做法，從制度的效果來(lái)講，更穩(wěn)定，更有預(yù)期。制度最重要的一點(diǎn)是穩(wěn)定，好的制度是穩(wěn)定，最怕變來(lái)變?nèi)?，第二輪土地承包期限意在增?qiáng)制度的穩(wěn)定功能和預(yù)期功能。

不過(guò)，只要期限存在，就會(huì)有擔(dān)心，這是一件無(wú)解的事。這次又確定到期后再延長(zhǎng)30年，延續(xù)了制度的穩(wěn)定性，增加了農(nóng)民的預(yù)期。

中國(guó)新聞周刊：此前有人提出是否可以承包權(quán)永久不變，或者給予七十年、五十年等更長(zhǎng)的期限，這從穩(wěn)定預(yù)期而言是不是更接近長(zhǎng)久？

劉守英：這個(gè)問(wèn)題學(xué)界確實(shí)一直在爭(zhēng)論。學(xué)界認(rèn)為既然長(zhǎng)期有保障，自然是期限越長(zhǎng)越好，但問(wèn)題的核心是這套制度安排得讓承包人的權(quán)利得到長(zhǎng)期保障。十七屆三中全會(huì)時(shí)，提出長(zhǎng)久不變，開(kāi)始討論能不能夠真正提供一個(gè)長(zhǎng)期的制度，就是把人跟地之間的關(guān)系對(duì)應(yīng)上了。原來(lái)是制度不變，現(xiàn)在人跟地頭對(duì)上，不設(shè)期限。這個(gè)爭(zhēng)論一直持續(xù)到十八屆三中全會(huì)，直到這次會(huì)議。

在我看來(lái)，最好的選擇就是說(shuō)沒(méi)有期限，整個(gè)頂層制度不再動(dòng)了，誰(shuí)包的地不再動(dòng)，這是最好的。次優(yōu)的選擇是更長(zhǎng)期，五十年，七十年。道理很簡(jiǎn)單，省得老在期限問(wèn)題上琢磨，以免有人打主意。

隨后又有人提出，沒(méi)有期限，在集體所有制下，農(nóng)民更擔(dān)心，期限都不搞了，隨時(shí)會(huì)被收回土地。同樣一個(gè)不設(shè)期限，引出兩種觀點(diǎn)，第一種擔(dān)心是沒(méi)有期限，是不是私有化；第二種擔(dān)心是沒(méi)有期限，農(nóng)民更是心里沒(méi)底。

這兩種擔(dān)心、兩種理解對(duì)社會(huì)沖擊難以想象。本意來(lái)講，長(zhǎng)久不變是要它更穩(wěn)定，如果設(shè)計(jì)成沒(méi)有期限后，這個(gè)制度更有可能沒(méi)有用，背離了初衷，所以還是搞期限。

此前把十五年延到三十年，當(dāng)時(shí)讓農(nóng)民吃定心丸就是延長(zhǎng)了一倍，再延長(zhǎng)一倍到六十年似乎順理成章。為什么沒(méi)有選擇再次翻倍到六十年，從法理和學(xué)理上找不到依據(jù)。

眾所周知，從2003年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年?！绷⒎C(jī)關(guān)在審議和解釋這一法律時(shí)，更明確強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地承包制“至少三十年不變”，表明了立法者長(zhǎng)期堅(jiān)持這一土地制度的決心。

期限的主要功能是幫助實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色土地制度的穩(wěn)定預(yù)期的目的，老在期限問(wèn)題上折騰，不及冠以法理期限實(shí)在。

農(nóng)民的土地權(quán)利要做得更實(shí)

中國(guó)新聞周刊：十九大提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，土地承包期限之爭(zhēng)塵埃落定，從期限確定的邏輯來(lái)看，意味著什么？

劉守英：十九大報(bào)告對(duì)于承包期限問(wèn)題的完整表述，是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，這兩句話不應(yīng)分割來(lái)看。

我們也一直在研究“長(zhǎng)久不變”的實(shí)現(xiàn)形式。目的只有一個(gè)，怎么使農(nóng)民和土地的關(guān)系更加穩(wěn)定。這次十九大報(bào)告將兩句話并列了，原來(lái)的提法繼續(xù)保留——保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)熱議且爭(zhēng)論極大的期限問(wèn)題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個(gè)說(shuō)法。在目前搞無(wú)期限或者延期更長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有形成共識(shí)的情況下，采取了一種比較現(xiàn)實(shí)的處理辦法。

再延長(zhǎng)三十年，不意味著三十年之后要?jiǎng)樱耙ＷC土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”是前提。對(duì)農(nóng)民來(lái)講，從一開(kāi)始的承包期十五年，加了第二輪三十年，再加三十年就是七十五年，又加上長(zhǎng)久不變，形成了未來(lái)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，還是起了一定定心丸的作用。

在我看來(lái)，這個(gè)表述明確了制度的穩(wěn)定性。對(duì)農(nóng)民而言，只能用一個(gè)有期限的制度給預(yù)期，期限不減，還是三十年，和第二輪承包年限一樣，沒(méi)有變，好理解。

中國(guó)新聞周刊：在土地承包期限內(nèi)，農(nóng)民的權(quán)利如何體現(xiàn)？

劉守英：期限是整個(gè)制度有效性的一方面，更重要的是農(nóng)民手中土地權(quán)利的安排，權(quán)能的安排。比如收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利，權(quán)利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰顯。否則即使再延長(zhǎng)三十年、一百年也沒(méi)用。

整個(gè)權(quán)利安排設(shè)計(jì)是大事，現(xiàn)在農(nóng)民承包的土地，可以使用、收益、流轉(zhuǎn)，另外經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這些制度設(shè)計(jì)、權(quán)利安排要把它做得更實(shí)，這個(gè)重要性并不比期限問(wèn)題小。

在承包期限內(nèi)，農(nóng)民關(guān)心的是他的權(quán)利。比如土地流轉(zhuǎn)，未來(lái)進(jìn)城后，土地能不能轉(zhuǎn)讓？這些權(quán)利需要得到保護(hù)，保護(hù)到什么程度，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革方向。

中國(guó)新聞周刊：期限問(wèn)題解決了之后，農(nóng)民的承包土地的權(quán)利如何保護(hù)？

劉守英：這些權(quán)利會(huì)不會(huì)被其他的主體侵犯，輿論和一些地方的行為出現(xiàn)一些不好的苗頭，就是對(duì)農(nóng)民手上的地權(quán)看不順眼。未來(lái)這些問(wèn)題肯定會(huì)不斷冒出來(lái)。此外，有的地方政府想用集體的名義搞點(diǎn)名堂，折騰一下，又牽扯到公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的保護(hù)、保障問(wèn)題。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，確實(shí)有一些地方是由村干部做主，甚至更上一級(jí)的政府代替農(nóng)民決策屬于他們的土地權(quán)利?，F(xiàn)在一些地方有各種各樣的新做法，這些探索值得去試，但不要過(guò)早下結(jié)論，也不要在沒(méi)有成熟之前推波助瀾，更不能條件不具備時(shí)硬推，拔苗助長(zhǎng)，最后吃虧的還是農(nóng)民。

在鄉(xiāng)村發(fā)展處于歷史轉(zhuǎn)型關(guān)頭，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)制度仍然是基礎(chǔ)性安排，牽一發(fā)而動(dòng)全身。中央這次重申基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定、并長(zhǎng)久不變，就是防止在這個(gè)大變革時(shí)期，有人瞎折騰。