◎張農(nóng)科

環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革探索

◎張農(nóng)科

在2016年1月26日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)， “供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想”。不同于需求側(cè)的經(jīng)濟刺激政策，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高全要素生產(chǎn)效率，從而解決國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)升級與供給能力不匹配的問題。環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，與居民生活息息相關(guān)。伴隨著收入水平的不斷提高和環(huán)保意識的逐漸加強，城市居民對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量提出了越來越高的要求，也對我們的城市管理提出了更高的期待。落實習(xí)近平總書記 “城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”、“城市精細化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展”、 “普遍推行垃圾分類制度”等重要講話精神，必須加強環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給側(cè)的勞動力、土地、資本和創(chuàng)新等要素生產(chǎn)效率，增加環(huán)衛(wèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，破除垃圾分類困局，推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)一體化和均等化。

一、環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)改革的主要內(nèi)容

環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，越來越受到公眾的廣泛關(guān)注。就北京環(huán)衛(wèi)行業(yè)來看，近70年的發(fā)展過程中經(jīng)歷了數(shù)次變革，已經(jīng)從純粹保障型的單一業(yè)務(wù)發(fā)展成為綠色化科技型的重要支柱產(chǎn)業(yè)，在促進就業(yè)、改善民生、調(diào)整結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要的作用，對城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、治理 “大城市病”具有突出的意義。但是，站在新的發(fā)展階段上，現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平已經(jīng)難以達到公眾需求，亟須通過推動環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，釋放環(huán)衛(wèi)服務(wù)要素活力，著力提升首都環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)集約化水平，提高環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的品質(zhì)和效率，從而保障城市高效安全運行，促進形成城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)一盤棋的格局。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)改革的重點是優(yōu)化配置環(huán)衛(wèi)服務(wù)各生產(chǎn)要素，提高全要素生產(chǎn)效率，從而滿足現(xiàn)代社會對于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的更高需求。從供給方式來看，要改革政府提供環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的方式，進一步推進環(huán)衛(wèi)市場化改革，更好地與市場導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用；從供給結(jié)構(gòu)來看，要著力改善供給體系的供給效率和質(zhì)量，從勞動力、土地、資本、創(chuàng)新等要素出發(fā)，充分釋放要素活力，提高全要素生產(chǎn)效率；從政府改革來看，要進一步轉(zhuǎn)變政府功能，多方面降低公共政策在制定和執(zhí)行上對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給約束。

二、我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)存在的問題

1.環(huán)衛(wèi)市場呈現(xiàn) “碎片化”，高質(zhì)量的環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效供給不足。

從環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給方式來看，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場仍以事業(yè)單位為主，各地對環(huán)衛(wèi)市場化的認(rèn)識不到位，環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型升級滯后，使得環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效需求與供給脫節(jié)。以事業(yè)單位為主的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給方式，在管理機制上存在諸多弊端，服務(wù)供給的定制化、多樣化和精準(zhǔn)化程度較低，難以形成布局均衡、精準(zhǔn)發(fā)力的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供應(yīng)保障體系。同時，部分地區(qū)在引進市場化過程中，使得眾多非專業(yè)企業(yè)開始進入到環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，特別是一些 “小散亂”企業(yè)進入門檻低，裝備投入不足，無法保證環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量。環(huán)衛(wèi)市場呈現(xiàn)的 “碎片化”格局，導(dǎo)致各個市場主體各管一段，各管一區(qū)，形成 “多龍治水”的局面，沒有運營主體對環(huán)境衛(wèi)生的整體質(zhì)量負(fù)責(zé)。

2.環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理，滿足不了當(dāng)前環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求。

從環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給顯然不能滿足環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求。主要表現(xiàn)在：一是環(huán)衛(wèi)服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)能力不高，受專業(yè)培訓(xùn)較少，使得作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量上不去；二是由于區(qū)域條塊分割，環(huán)衛(wèi)處理設(shè)施分散，環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備協(xié)同聯(lián)動能力差，使得環(huán)衛(wèi)資源得不到充分有效的統(tǒng)籌利用；三是環(huán)衛(wèi)服務(wù)整體裝備技術(shù)能力不強，道路機械化率有待進一步提高，滿足不了背街小巷高質(zhì)量環(huán)衛(wèi)保潔需求；四是環(huán)衛(wèi)服務(wù)創(chuàng)新不足，生活垃圾分類效果不佳，分類模式有待進一步實踐探索。

3.環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給活力不足，受管理制度約束較大。

垃圾處理等環(huán)衛(wèi)服務(wù)具有消費的競爭性但無排他性，屬于典型的準(zhǔn)公共物品，其供給不同于公共物品。政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)這類準(zhǔn)公共物品的有效供給中扮演著重要角色。但長期以來，我國城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為一項公共事務(wù)，其服務(wù)費用主要來源于財政，這就使得消費者將外部不經(jīng)濟性轉(zhuǎn)嫁給全社會負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致資源效率的低效配置和 “公地悲劇”的出現(xiàn)。整體來看，我國垃圾處理費的開征率和實際收繳率較低，均等定額制收費模式明顯滯后于城市發(fā)展需求。同時，各地區(qū)管理固廢的部門眾多，固廢收運系統(tǒng)條塊分割嚴(yán)重，各種固廢的收集率不夠，多種廢物未能實現(xiàn)齊收共管。此外，政府垃圾付費制度的不合理，造成環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)市場失靈，環(huán)衛(wèi)企業(yè)依賴于 “垃圾量”生存，不僅沒有進行垃圾分類及資源化減量的積極性和內(nèi)生動力，甚至為了追求利益最大化，反而會阻礙垃圾分類及減量化工作的開展。

三、國內(nèi)外城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給機制的啟示

發(fā)達國家城市公共服務(wù)供給機制改革的主要思路，就是引入市場競爭機制，建立以市場具體運作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務(wù)運行機制。但這并不意味著城市公共服務(wù)是完全市場化，其本質(zhì)還是立足于公共服務(wù)屬性。美國通過30多年來的積極實踐，城市公共服務(wù)的供給機制已實現(xiàn)了公共機制與市場機制的有機結(jié)合，在主體、形式、運作、效果上都呈現(xiàn)出與以往政府壟斷模式的不同。像巴黎、倫敦等一些國際大都市，在選擇城市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)商時，都表現(xiàn)得十分慎重，并沒有把環(huán)衛(wèi)市場徹底地放開。根據(jù)公開的報道，一般情況下，西方發(fā)達國家的代表性城市只會選擇一至兩家綜合實力較強的專業(yè)化企業(yè)提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)保障，政府部門只負(fù)責(zé)對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和管理。從這些年的運作效果來看，這種寡頭競爭的局面有利于提高環(huán)衛(wèi)保障的供給效率，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。甚至很大一部分的國際大都市，都會向環(huán)衛(wèi)專業(yè)化企業(yè)注入國有資本，以增強城市環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的保障力度。

近些年來，北京市、上海市、杭州市、重慶市等國內(nèi)大城市也在積極推進環(huán)衛(wèi)市場化改革。在經(jīng)歷了一段分散的市場化探索之后，基本上都是通過合并組建一家市屬環(huán)衛(wèi)企業(yè)集團，來負(fù)責(zé)全市的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)。以北京市為例，不少區(qū)以環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)入股市屬企業(yè)成立合資公司的形式，對原區(qū)屬事業(yè)單位進行企業(yè)化轉(zhuǎn)制，原作業(yè)人員全部由合資公司接收，區(qū)屬環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)得到有效盤活，環(huán)衛(wèi)運行機制和環(huán)衛(wèi)投融資機制實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，最終使政府投入不增加的情況下，全區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量、環(huán)衛(wèi)作業(yè)專業(yè)化水平和一線員工收入都得到了大幅提高。2004年，上海市政府決定實施環(huán)衛(wèi)市場化改革，將區(qū)縣環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位全面轉(zhuǎn)制為企業(yè)，市級層面通過整合市屬資源組建上海環(huán)境集團。2007年，上海市組建成立上海環(huán)境實業(yè)公司，承擔(dān)市區(qū)70%以上的生活垃圾 （糞便）中轉(zhuǎn)運輸、末端處置和水陸域保潔作業(yè)任務(wù)；上海環(huán)境集團則專注于生活垃圾焚燒業(yè)務(wù)，主要向外拓展。實踐證明，這些做法既有利于提升城市環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的質(zhì)量，也有利于促進城市環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。

四、我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革建議

我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域暴露出來的問題，既有歷史的原因，也有制度的原因，從根本上講，是對城市管理與社會發(fā)展規(guī)律的把握不到位，未能有機結(jié)合。環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，就必須要遵循客觀規(guī)律，既不能完全市場化，創(chuàng)造充分競爭的市場格局，也不能全部依靠政府調(diào)控這只強硬的手，計劃經(jīng)濟下的公共服務(wù)供給是缺乏效率的。環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)改革可以借鑒公共價值管理范式，提煉出公共服務(wù)供給側(cè)改革的可行性路徑，把握好城市管理與社會發(fā)展規(guī)律，豐富環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給方式，提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)要素的結(jié)構(gòu)效率，穩(wěn)步推進政府功能轉(zhuǎn)變。

1.進一步推進環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革

黨的十八屆三中全會提出，要全面深化經(jīng)濟體制改革，其核心就在于處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。從改革的意義上講，我國環(huán)衛(wèi)體制亟待轉(zhuǎn)型，要在改革中解決前進中的問題，要從城市管理的高度，解決事業(yè)單位既 “管”又“干”的運營管理模式，加快推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)一體化和均等化。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革，要進一步推進環(huán)衛(wèi)作業(yè)事業(yè)單位的企業(yè)化轉(zhuǎn)制，豐富環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給主體，逐漸構(gòu)建起政府購買服務(wù)、企業(yè)負(fù)責(zé)運營、監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督的運行機制。同時，借鑒國外城市環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)運營經(jīng)驗，環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域不應(yīng)過度市場化。通過選取2～3家具有規(guī)模實力的專業(yè)化環(huán)衛(wèi)企業(yè)，整合區(qū)域內(nèi)所有環(huán)衛(wèi)資源，能夠形成集約化效應(yīng)，也有利于推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)均等化水平。

2.提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的要素效率

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求不斷增加環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)供給的靈活性和適應(yīng)性，糾正要素資源配置扭曲，供需兩端協(xié)同發(fā)力，切實提高全要素的生產(chǎn)率，滿足環(huán)衛(wèi)服務(wù)不斷升級的需求。環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，要立足于提高勞動、土地、設(shè)施、技術(shù)和創(chuàng)新等要素效率。目前，北京環(huán)衛(wèi)集團在提供環(huán)衛(wèi)供給服務(wù)方面做了大量的實踐探索，并取得了一定效果。

釋放勞動活力，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)效率。傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)屬于勞動密集型行業(yè)，人工成本在整個運營成本中占有很大比重，環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的高低基本上取決于環(huán)衛(wèi)人員素質(zhì)能力。城市精細化管理的要求以及城市居民環(huán)衛(wèi)服務(wù)的多樣化需求，對環(huán)衛(wèi)員工的從業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力要求越來越高。環(huán)衛(wèi)服務(wù)必須走精細化管理之路，控制人工成本，提高作業(yè)效率。一方面要大力引進專業(yè)管理人才，提升管理水平，通過劃分不同工種作業(yè)范圍，明確工作職責(zé)，細化日常的工作流程，將精細化管理的標(biāo)準(zhǔn)落實到每個職工、每到工序。另一方面，鼓勵環(huán)衛(wèi)員工的一線創(chuàng)新行為，解決各環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)難題，滿足多樣化的環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求結(jié)構(gòu)升級。

整合現(xiàn)有土地、設(shè)施等環(huán)衛(wèi)資源，提高有效供給水平。一是進一步整合區(qū)域內(nèi)環(huán)衛(wèi)資源，推動環(huán)衛(wèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)從 “碎片化”向 “規(guī)?；鞭D(zhuǎn)型；二是再造中國特色垃圾分類模式，推進生活垃圾體系與廢舊物資體系的融合，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系，探索依托現(xiàn)有合法的廢舊物資集散中心、垃圾轉(zhuǎn)運站或垃圾處理園區(qū)，規(guī)劃建設(shè)規(guī)范化、規(guī)?；膹U舊物資集散分揀基地，實現(xiàn)園區(qū)化管理；三是探索以現(xiàn)有垃圾樓為基點建設(shè)或增設(shè)廢舊物資回收站點，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌布設(shè)垃圾分類桶站及廢舊物資回收點等，提高土地、設(shè)施利用效率；四是在垃圾終端處理設(shè)施方面，探索在現(xiàn)有的填埋場基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)污泥處理廠、病死動物處理廠、園林垃圾處理廠等多種固廢協(xié)同處置的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)園區(qū)共建、設(shè)施共享，確保處理的分質(zhì)化、協(xié)同化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和融合化。

借助技術(shù)研發(fā)，促進環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給水平的提升。通過環(huán)衛(wèi)技術(shù)的改進和環(huán)衛(wèi)裝備的升級，提升機械化作業(yè)水平，降低環(huán)衛(wèi)工人勞動強度，提升作業(yè)質(zhì)量，滿足環(huán)衛(wèi)服務(wù)的不同需求。目前，北京市道路作業(yè)的機械化清掃率為67%，機械化清掃仍有很大上升空間，且主要集中于背街小巷區(qū)域。而背街小巷的作業(yè)需要多樣化的小型環(huán)衛(wèi)裝備，才能滿足清掃保潔的需要，這就需要加強環(huán)衛(wèi)裝備的技術(shù)研發(fā)。同樣，實現(xiàn)垃圾有效分類和分質(zhì)處理，都需要借助技術(shù)手段，不斷提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)的水平和效率。

鼓勵創(chuàng)新發(fā)展，滿足多樣化環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求。通過創(chuàng)新發(fā)展，為城市精細化管理、改善環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供了新思路。創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給模式，能夠優(yōu)化環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，擴大有效供給水平。例如 “環(huán)衛(wèi)+互聯(lián)網(wǎng)”的有機結(jié)合，既提高了環(huán)衛(wèi)作業(yè)運營效率，也改變了廢舊物資回收利用的商業(yè)模式。

3.推進政府職能轉(zhuǎn)變，釋放環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給活力

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國改革開放近40年來最深刻的一次政府職能轉(zhuǎn)變，環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)改革也離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面，政府可以通過建立合理收費制度和配套征收管理辦法，轉(zhuǎn)變政府直接負(fù)擔(dān)環(huán)衛(wèi)服務(wù)費用的職能，釋放環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給活力；另一方面，政府要通過行政手段統(tǒng)籌管理環(huán)衛(wèi)服務(wù)，并調(diào)節(jié)出現(xiàn)的市場失靈問題，保證和維護社會公共利益。

（1）垃圾收費模式探索

垃圾收費是實現(xiàn)垃圾資源化的重要經(jīng)濟制度，也是培育環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的重要手段。由于中國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大，哪怕是同一個省市也不宜采用單一的垃圾收費制度。因此，垃圾收費制度要在城市垃圾管理的總體思路下，堅持 “垃圾資源化減量”和 “污染者付費”原則，探索符合各地實情的垃圾收費模式，完善垃圾費征收配套管理制度。借鑒國外經(jīng)驗，在征收方式上逐步從定額收費過渡到計量收費，既能在一定程度上解決政府經(jīng)費不足的困境，也能促進個人垃圾減量和資源化利用率。

（2）垃圾付費模式優(yōu)化

我國大部分城市的垃圾處理模式采用的是“以量計費”，即根據(jù)每處理一噸生活垃圾，政府支付給環(huán)衛(wèi)企業(yè)相應(yīng)的作業(yè)經(jīng)費。相比之下，北京市早期為了控制運營成本，采用的是 “以量計費、分段付費”的模式。但是隨著近幾年城市的快速發(fā)展和環(huán)保政策的要求，現(xiàn)有的垃圾處理模式也越來越難以適應(yīng)城市精細化管理的要求。

借鑒歐洲發(fā)達國家做法，垃圾付費模式優(yōu)化要本著 “垃圾資源化減量”原則，通過轉(zhuǎn)變政府對垃圾收運處理的付費模式，來激發(fā)從事垃圾收運處理企業(yè)開展垃圾分類及減量化工作的積極性?？梢蕴剿髟诶者\源頭，政府將各環(huán)節(jié)的綜合處理費用一次性付費給垃圾收運企業(yè)，再由垃圾收運企業(yè)按購買服務(wù)方式，逐級向后端各環(huán)節(jié)支付相關(guān)處理費用，并由垃圾收運企業(yè)為垃圾的最終處理責(zé)任負(fù)責(zé)；同時，為鼓勵企業(yè)通過資源化來實現(xiàn)垃圾減量化，政府對通過資源化實現(xiàn)的減量垃圾按重量再給予企業(yè)一筆補貼。

（張農(nóng)科，北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司黨委副書記、總經(jīng)理/責(zé)編 張棟）