輯/趙原

新法實施 已見成效
——新《安全生產(chǎn)法》實施3周年落實情況

輯/趙原

截至2017年底，新《安全生產(chǎn)法》已頒布實施3年，各地對新《安全生產(chǎn)法》的落實情況如何，制訂和完善了哪些配套法規(guī)規(guī)章，各地在實施過程中，尚存在哪些問題？

截至2017年底，新《安全生產(chǎn)法》已頒布實施3年，各地對新《安全生產(chǎn)法》的落實情況如何，制訂和完善了哪些配套法規(guī)規(guī)章，各地在實施過程中，尚存在哪些問題？

實現(xiàn)新舊《安全生產(chǎn)法》無縫銜接

新《安全生產(chǎn)法》頒布以后，各省按照國家安全監(jiān)管總局的統(tǒng)一部署要求，相繼開展了內(nèi)容豐富、形式多樣、覆蓋面廣、注重實效的新《安全生產(chǎn)法》宣貫活動。

如浙江省依托“浙江安監(jiān)”微博、微信平臺以及“安全生產(chǎn)月”活動，及時向社會發(fā)布法律規(guī)定和解讀知識。寧波市將新《安全生產(chǎn)法》的宣貫有機納入“七五”普法規(guī)劃之中，統(tǒng)籌開展以新《安全生產(chǎn)法》為重點的專業(yè)法律普法工作。湖州市自2015年以來，堅持在全市范圍開展“百名干部進企業(yè)，走訪談心促安全”活動，以宣貫新《安全生產(chǎn)法》為重點內(nèi)容，面向全市所有生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)人和安全管理人員，通過“上門走訪談心”和“集中培訓(xùn)談話”等形式，摸清安全生產(chǎn)家底，強化企業(yè)的法治意識，共計走訪企業(yè)9 737家次，督促指導(dǎo)重點企業(yè)1 540家。臺州市安監(jiān)局印發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國安全生產(chǎn)法＞有關(guān)問題的指導(dǎo)意見的通知》，針對新《安全生產(chǎn)法》中相關(guān)涉及“整改并罰”條款的適用問題，提出了指導(dǎo)意見，實現(xiàn)新舊《安全生產(chǎn)法》無縫銜接，被國家安全監(jiān)管總局予以肯定。

安徽省在安全生產(chǎn)宣教網(wǎng)和《安徽安全生產(chǎn)》雜志上開設(shè)新《安全生產(chǎn)法》宣傳專欄，對新《安全生產(chǎn)法》修改的亮點進行了解讀，對各地、各部門、各單位貫徹措施進行報道，及時刊登新安法評論文章。2015年在安徽廣播電視臺舉辦并播出了全省新安法知識競賽，掀起了全省新安法宣貫活動的高潮。

甘肅省向市、縣、鄉(xiāng)政府及職能部門、重點行業(yè)企業(yè)發(fā)放安全生產(chǎn)警示教育光盤7萬多張，組織全省安全監(jiān)管干部觀看，用典型事故案例推動新《安全生產(chǎn)法》的宣貫實施。

貴州省積極做好新《安全生產(chǎn)法》實施首日宣傳。省安委辦下發(fā)做好新安法實施首日宣貫工作的通知，要求各地各部門做到電視有影、廣播有聲、報刊有版?！顿F州新聞聯(lián)播》2014年12月1日播放了《安全生產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容；協(xié)調(diào)省內(nèi)三大通訊運營商，發(fā)送新安法手機短信200多萬條。

陜西省著力開展“陜西最美安監(jiān)人”評選表彰工作，在全省涌現(xiàn)出一批貫徹落實踐行新《安全生產(chǎn)法》的先進人物。開展安全生產(chǎn)主題演講比賽，以貫徹落實新《安全生產(chǎn)法》為核心，全省從上到下層層選拔，共有10個代表隊獲獎，極大促進了新《安全生產(chǎn)法》在基層的學(xué)習(xí)貫徹。

重慶市渝北區(qū)2016年以來，建立渝北區(qū)安全體驗中心、空港新城小學(xué)文化長廊等10余個安全宣傳陣地。2017年，渝北區(qū)還被國家安全監(jiān)管總局確定為全國十個安全生產(chǎn)“七進”（進企業(yè)、進學(xué)校、進機關(guān)、進社區(qū)、進農(nóng)村、進家庭、進公共場所）試點城市之一，并獲評全國2017年安全生產(chǎn)月先進單位。

有關(guān)配套法規(guī)補充完善

新《安全生產(chǎn)法》頒布以來，各省緊密結(jié)合地方安全生產(chǎn)實際，建立健全各項配套性法規(guī)標準和文件，并加以貫徹落實。

如《浙江省安全生產(chǎn)條例》于2016年8月1日起施行，對新《安全生產(chǎn)法》做了大量補充完善，強調(diào)操作性和針對性。一是在生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置和安全生產(chǎn)管理人員配備方面，區(qū)分高危企業(yè)和其他企業(yè)，按照企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量對安管機構(gòu)設(shè)置和安管人員配備進行分類規(guī)定；二是在安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度建設(shè)方面，著重從教育培訓(xùn)記錄保存時限方面加以量化，通過明確保存期限，有利于日常執(zhí)法檢查以及生產(chǎn)安全事故發(fā)生后倒查責(zé)任；三是在安全生產(chǎn)責(zé)任制、事故隱患排查治理制度建立、危險作業(yè)現(xiàn)場安全管理措施落實方面，進一步明確企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度、主要負責(zé)人、分管負責(zé)人等安全生產(chǎn)職責(zé)，推動企業(yè)法定職責(zé)清晰明確、落實到位，通過對國內(nèi)和省內(nèi)典型多發(fā)的生產(chǎn)安全事故經(jīng)驗教訓(xùn)梳理，對重大危險源管理、可燃爆粉塵、有限空間作業(yè)等危險作業(yè)安全管理措施進行列舉性規(guī)定。

海南省建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，將安全生產(chǎn)違法違規(guī)失信行為的企業(yè)及時進行公告，并納入省級誠信體系建設(shè)系統(tǒng)。

河南省以173號省長令頒布了《河南省生產(chǎn)安全事故隱患排查治理辦法》，建立完善了標準清單、教育培訓(xùn)、隱患排查、治理整改、誠信管理、獎懲激勵等14項通用制度，并從危險評估、重患必停、過程監(jiān)控、掛牌督辦、專項驗收等8個方面，對重大隱患排查治理提出了特殊要求。

寧夏回族自治區(qū)制定了《自治區(qū)安全生產(chǎn)工作考核辦法》，在經(jīng)濟社會發(fā)展、綜合治理和精神文明建設(shè)中增加安全生產(chǎn)考核權(quán)重（分別占約束性考核指標權(quán)重的3 %～5 %），將億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率納入全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標體系和年度效能目標考核體系，作為統(tǒng)計監(jiān)測重點，實行月統(tǒng)計、季通報、年考核，與經(jīng)濟指標一同監(jiān)測、排位、通報，安全生產(chǎn)擺位凸顯。

山東省在完善發(fā)包、出租的安全管理職責(zé)方面，為了加強管理，解決以租代管、以包代管的實際問題，按照新《安全生產(chǎn)法》第四十六條等有關(guān)規(guī)定，強化了發(fā)包、出租單位對整體項目、場所等的安全管理職責(zé)。無論生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所有一個或者多個承包或者承租單位的，發(fā)包、出租單位都要對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進行安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全問題的，應(yīng)當(dāng)及時督促整改。

上海市2015年印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于進一步加強公共安全風(fēng)險管理和隱患排查工作的意見》，明確按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，開展危險源、危險區(qū)域的排查工作，建立了制度化、常態(tài)化的公共安全風(fēng)險管理和隱患排查機制。針對全市233處危險化學(xué)品重大危險源，督促落實屬地監(jiān)管責(zé)任和跨部門信息共享機制。推進危險源集聚區(qū)域整體性安全風(fēng)險評價、一體化管理和危險化學(xué)品全生命周期信息化管理等工作。2016年，上海市十四屆人大常委會第三十二次會議審議通過《上海市街道辦事處條例》，將公共安全作為其3項重點工作（公共服務(wù)、公共管理、公共安全）之一，并將綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)安全管理等地區(qū)性、綜合性工作作為重要職能。2017年，緊密結(jié)合正在開展的危險化學(xué)品安全綜合治理，積極落實《上海市遏制危險化學(xué)品和煙花爆竹重特大事故工作實施方案》，切實加強危險化學(xué)品和化工企業(yè)動火作業(yè)管理，組織各區(qū)進一步加大使用危險化學(xué)品從事化工生產(chǎn)企業(yè)安全監(jiān)管力度。

重慶市渝北區(qū)全區(qū)梳理制定了各級黨政班子從主要負責(zé)人到班子成員安全生產(chǎn)責(zé)任清單，將領(lǐng)導(dǎo)干部的安全生產(chǎn)責(zé)任分類具化，把籠統(tǒng)的重視安全轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椧豁椌唧w工作，實現(xiàn)了壓力層層傳導(dǎo)至基層、責(zé)任級級分解到崗位。明確部門監(jiān)管責(zé)任，制定的《推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)展實施意見》中，明確26個負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)任清單，在區(qū)級層面實現(xiàn)了安全監(jiān)管責(zé)任全覆蓋。明晰監(jiān)管責(zé)任邊界。實際工作中，一些特殊的行業(yè)領(lǐng)域往往需要多個單位互相配合齊抓共管，同時，各單位又容易出現(xiàn)監(jiān)管相互推諉的情況。渝北區(qū)通過專題調(diào)研研究，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和部門職責(zé)，逐一明確此類特殊事項各單位的職責(zé)邊界，形成了可界定、可操作、可倒查的監(jiān)管機制。比如對于船舶的監(jiān)管，依據(jù)通航水域、船舶性質(zhì)、規(guī)格大小、使用單位等，分別明確了交通、旅游、體育、屬地等不同部門的監(jiān)管職責(zé)，真正形成齊抓共管。

多個省級安監(jiān)部門都制定了安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)基準，服務(wù)基層執(zhí)法實踐需求，確保合法、合理、公正適用新《安全生產(chǎn)法》的行政處罰規(guī)定，有效避免行政風(fēng)險。

普遍性和深層次問題亟待解決

各地在新《安全生產(chǎn)法》的貫徹實施過程中仍面臨一些有待解決的普遍性和深層次問題。

企業(yè)主體責(zé)任落實有待持續(xù)加強

執(zhí)法檢查中，很多地方反映，對安全生產(chǎn)工作，政府比企業(yè)著急，政府做的工作比企業(yè)做的多。部分中小微企業(yè)在安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全投入、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援等方面都存在不足，如安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程在實際執(zhí)行中流于形式、缺乏應(yīng)急救援預(yù)案演練、擠占挪用安全生產(chǎn)經(jīng)費、對從業(yè)人員尤其是派遣員工未開展必要的安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育等。從業(yè)人員缺乏應(yīng)有的安全常識，一線員工參與安全生產(chǎn)工作不足，因培訓(xùn)教育不到位，在工作中的低級錯誤導(dǎo)致的事故反復(fù)不斷發(fā)生。

安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障能力相對薄弱

一些地方紅線意識有待進一步增強，基層安監(jiān)力量配備存在衰減的現(xiàn)象，依法行政能力仍然不足，以犧牲安全為代價謀取經(jīng)濟發(fā)展的傾向又趨抬頭。部分地區(qū)由于擔(dān)心影響本地經(jīng)濟發(fā)展，對企業(yè)安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為態(tài)度曖昧、查處不嚴；在事故調(diào)查處理中存在外界干擾因素，導(dǎo)致事故調(diào)查報告認定事實不清、責(zé)任分配不公、追責(zé)力度不夠、同類事故再次發(fā)生，引起部分當(dāng)事人提起行政復(fù)議和行政訴訟。

配套法規(guī)政策不夠完善

新《安全生產(chǎn)法》有些條款存在不確定的概念，如生產(chǎn)經(jīng)營活動、生產(chǎn)經(jīng)營單位、生產(chǎn)安全事故的內(nèi)涵和外延、綜合監(jiān)管等理解存在爭議，容易留下較大的自由裁量空間；同時，現(xiàn)有的一些法律法規(guī)與新《安全生產(chǎn)法》存在抵觸，或多部法律法規(guī)之間規(guī)定重復(fù)、不一致，如涉及事故調(diào)查處理的法律法規(guī)眾多，調(diào)查主體、方式、處罰幅度不一，導(dǎo)致基層在執(zhí)行過程中出現(xiàn)無所適從的現(xiàn)象。

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管定位不明晰

雖然新《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理?！钡]有明確安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的范圍、對象、方式方法，造成各部門直接監(jiān)管與安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的界限不明確，實際工作中往往出現(xiàn)綜合監(jiān)管代替部門監(jiān)管、安委辦代替職能部門包打天下，存在諸多監(jiān)管盲區(qū)的現(xiàn)象。

國家安全監(jiān)管總局部門規(guī)章修改滯后

新《安全生產(chǎn)法》修改實施和國務(wù)院推行行政許可審批“放管服”改革后，國家安全監(jiān)管總局部門規(guī)章修改滯后，導(dǎo)致部門規(guī)章、規(guī)范性文件與上位法規(guī)之間存在矛盾，實際執(zhí)行中出現(xiàn)困難。比如，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員需經(jīng)培訓(xùn)考核合格，取得安全生產(chǎn)管理資格證，幾乎是所有安全生產(chǎn)許可事項的許可條件，但新《安全生產(chǎn)法》和《國務(wù)院下放取消行政許可審批事項》文件取消了生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的資格證后，相關(guān)的部門規(guī)章未對許可條件進行修改。同時，新《安全生產(chǎn)法》第二十四條又規(guī)定了“主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員，應(yīng)當(dāng)由主管的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格”，由此可以看出，雖取消許可，但并未降低對主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的能力要求。因此，實際操作中如何取消并替代此項許可條件，沒有明確規(guī)定，難以執(zhí)行到位。又如，礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險化學(xué)品的建設(shè)項目的竣工驗收，原來既是獨立的審批事項，又是生產(chǎn)許可證頒發(fā)的法定條件，《安全生產(chǎn)法》修改后，改由建設(shè)單位組織驗收，但建設(shè)單位組織誰，按什么程序、什么標準來驗收，驗收什么內(nèi)容，用什么形式來反映合格，未作明確規(guī)定，致使驗收報告五花八門，并且驗收報告是否作為許可條件的證明要件，實際工作中難以把握。

編輯 趙 原