黨的十八屆六中全會明確指出，黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，地方各級黨委全委會作為黨委履行監(jiān)督職責(zé)的重要形式，其監(jiān)督作用不可忽視。充分發(fā)揮地方各級黨委全委會的監(jiān)督作用，對于進(jìn)一步貫徹好十八屆六中全會精神，完善民主集中制，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化具有重要的意義。

一、認(rèn)識地方黨委全委會監(jiān)督的重要性

地方黨委全委會的全稱是“黨的地方各級委員會全體會議”，與各級黨的代表大會和黨委常委會構(gòu)成了各級黨組織的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，在各級黨代會閉會期間發(fā)揮重要作用，承載多項(xiàng)黨委的職能，其中特別重要的是承擔(dān)監(jiān)督職能。在過去的實(shí)踐中，全委會的作用沒有被充分認(rèn)識和尊重，對于全委會運(yùn)作的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)作用在認(rèn)識上較為模糊。沒有從黨代會、全委會和常委會三者的關(guān)系當(dāng)中去把握全委會的地位，對于三者的邏輯關(guān)系沒有理順，甚至出現(xiàn)與之相反的“倒運(yùn)行”情況，從而導(dǎo)致全委會在現(xiàn)實(shí)中沒有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)督職能，其實(shí)際監(jiān)督效用無法發(fā)揮。對此，需要認(rèn)識上的澄清，也需要實(shí)踐中的保證，方能讓全委會發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)督作用。

第一，發(fā)揮全委會的監(jiān)督作用是推進(jìn)民主集中制的應(yīng)有之義。民主集中制是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，正在實(shí)踐中不斷發(fā)展，民主集中制能夠按照民主的規(guī)程集中多數(shù)的意見然后作出正確的決策，而黨委全委會制度是實(shí)現(xiàn)民主集中制的重要制度載體。從制度邏輯上看，黨代會將權(quán)力授予全委會，全委會再將權(quán)力授予常委會，這同時是一個各種意見由黨代會向全委會集中、全委會向常委會集中的過程，在這個過程中保證黨委的正常履職。發(fā)揮全委會的作用，有利于讓多數(shù)人的意見能夠充分表達(dá)，并讓多數(shù)人的積極性得以釋放。

第二，發(fā)揮全委會的監(jiān)督作用是落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)必然要求。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，黨代會選舉產(chǎn)生全委會，全委會選舉產(chǎn)生常委會，這就形成了黨代會、全委會與常委會之間的委托—代理關(guān)系。從權(quán)力邏輯上看，黨代會將權(quán)力委托給全委會，全委會將權(quán)力委托給常委會，這就要求常委會向全委會負(fù)責(zé)，全委會向黨代會負(fù)責(zé)，這個過程是通過常委會向全委會報告工作、全委會向黨代會報告工作來完成的。同時，下級黨組織要向上級黨組織負(fù)責(zé)并向上級黨組織匯報工作。按照黨內(nèi)法規(guī)，常委會不能代替全委會的工作，二者是有法定分工的，更不能將二者的職能顛倒，要在“三會”之中來把握全委會的監(jiān)督角色，并充分發(fā)揮其作用。

第三，發(fā)揮全委會的監(jiān)督作用是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的重要手段。黨內(nèi)對于權(quán)力的監(jiān)督有“寬、松、軟”的問題，這與沒有充分用好全委會這個手段有關(guān)。全委會在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部上有其獨(dú)特的優(yōu)勢，全委會相比較黨代會來說更能實(shí)現(xiàn)對于常委會監(jiān)督的“常態(tài)化”，更能及早發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一些苗頭性的“小問題”。全委會能夠在黨委決策中防止個別領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，對于決策的偏差能夠及時行使否定權(quán)，從而糾正黨委的決策偏差，從而防止權(quán)力濫用，進(jìn)而保證各級黨委正常發(fā)揮對本區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)作用。

二、增強(qiáng)地方黨委全委會監(jiān)督的規(guī)范性

全委會作為黨內(nèi)民主的一種實(shí)現(xiàn)形式在過去并沒有得到很好的完善，全委會沒有發(fā)揮促進(jìn)黨內(nèi)民主的應(yīng)有作用。只有恰當(dāng)界定黨委全委會的議事范圍，完善議事的程序，健全表決的形式方能讓全委會的監(jiān)督走上規(guī)范化和科學(xué)化之路。

第一，進(jìn)一步規(guī)范全委會的議事范圍。2015年12月25日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對地方黨委全委會的議事范圍作出了規(guī)定，要落到實(shí)處還需要進(jìn)一步明確，要逐條理清。對于要由全委會討論和決策的事項(xiàng)沒有特殊情況要堅(jiān)持由全委會來討論并決策。對于沒有正當(dāng)理由而將本該由全委會討論決定的事項(xiàng)改由常委會討論決定的，一律應(yīng)視為無效。對于全委會的議題范圍應(yīng)該有更加細(xì)致的規(guī)定。對于沒有具體規(guī)定的議題，各地可以根據(jù)自身的實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大全委會的議事范圍，將關(guān)系到本地大局的議題列入，而不應(yīng)該用常委擴(kuò)大會的形式來代替全委會討論和決定議題，對于本該由全委會討論的議題而選擇以常委擴(kuò)大會的形式討論的情況應(yīng)視為無效。

第二，規(guī)范議事程序和決策程序。新《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對于全委會的議事和決策程序有了框架性的規(guī)定，但需要明確議事和決策的步驟。全委會要防止決策的盲目性，要進(jìn)一步明確全委會的決策責(zé)任。全委會議事需要有充分的會前醞釀和會前準(zhǔn)備工作，杜絕全委會的盲目現(xiàn)象和“走過場”現(xiàn)象。會前相關(guān)的前期資料應(yīng)該發(fā)放到各位黨委委員手里，要事先告知委員們討論事項(xiàng)，并要為各位委員留出足夠的調(diào)查研究的時間。全委會要嚴(yán)格按照規(guī)定召開，要杜絕臨時動議的現(xiàn)象。對于較為專業(yè)的議題，必須要有相應(yīng)的決策咨詢程序，要建立起全委會決策咨詢機(jī)制，充分運(yùn)用“外腦”和智庫，在進(jìn)行咨詢與風(fēng)險評估后方可決策。

第三，規(guī)范會議各種議題的表決方式。按照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，全委會有舉手、記名和無記名投票等方式進(jìn)行表決。對于不同的議題，其表決形式也應(yīng)不同。對于干部的任免和獎懲，由于關(guān)注度高，應(yīng)采取無記名投票的方式；對于各級黨委自身建設(shè)的問題要采取記名投票，以增強(qiáng)投票主體的責(zé)任感，改變過去不嚴(yán)肅對待黨建問題的狀況；對于重大項(xiàng)目的決策要采用記名投票的方式表決，在明確決策責(zé)任的前提下嚴(yán)肅責(zé)任追究。有些議題涉及到幾個相關(guān)方面，要逐項(xiàng)表決通過。對于醞釀不充分的議題，要繼續(xù)留出時間搞好調(diào)研和咨詢，待客觀條件成熟再行表決。

三、提高地方黨委全委會監(jiān)督的實(shí)效性

只有扎緊制度的籠子，才能真正加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，這是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和理論邏輯的反思之后得出的結(jié)論。全委會制度是地方各級黨委履職的重要制度，只有進(jìn)一步將全委會制度建設(shè)好，特別是全委會的監(jiān)督執(zhí)行制度建設(shè)好，方能讓全委會監(jiān)督的實(shí)效性得到提高。

第一，明確全委會監(jiān)督的核心內(nèi)容和重點(diǎn)對象。全委會監(jiān)督的內(nèi)容和對象是比較廣泛的，黨組織和黨員干部都在其監(jiān)督范圍，只有牽住監(jiān)督的“牛鼻子”才能提高監(jiān)督效能，要明確監(jiān)督的核心內(nèi)容和重點(diǎn)對象。2016年10月27日通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定了黨委的五條監(jiān)督職責(zé)，全委會要抓住其中的核心內(nèi)容和核心部位加以監(jiān)督，如加強(qiáng)對重大項(xiàng)目的監(jiān)督和重要干部提拔任用的監(jiān)督。全委會要通過聽取常委會的工作報告來促進(jìn)日常工作的監(jiān)督。各級黨委是各地區(qū)各單位的領(lǐng)導(dǎo)核心，而黨委委員是黨委的一份子，常委會成員更是“關(guān)鍵少數(shù)”，要將黨委委員和常委會成員列為重點(diǎn)監(jiān)督對象。

第二，要健全報告質(zhì)詢機(jī)制。過去一段時間，黨內(nèi)監(jiān)督有失之過軟的現(xiàn)象，要讓黨內(nèi)監(jiān)督變得更具“剛性”，需要健全全委會報告質(zhì)詢機(jī)制。對于向全委會報告的內(nèi)容要做出明確規(guī)定，全委會對于有疑問的內(nèi)容可以提出質(zhì)詢，報告的程序與質(zhì)詢的程序要十分明確。對于呈送黨代會的決議、提請全委會的決議、黨委工作中存在的重大問題、以及其他需要由全委會決定的事項(xiàng)，都要列為報告質(zhì)詢的內(nèi)容。報告質(zhì)詢的過程要認(rèn)真嚴(yán)肅，不能用其他形式替代，不能“走過場”。對于要走報告質(zhì)詢程序的事項(xiàng)而沒有經(jīng)過報告質(zhì)詢程序的應(yīng)視為無效。常委會要認(rèn)真報告工作，并認(rèn)真接受詢問和質(zhì)詢。

第三，充分發(fā)揮評估機(jī)制的作用。沒有評估就沒有監(jiān)督，沒有評估就不能準(zhǔn)確有效監(jiān)督。全委會要充分利用評估機(jī)制來履行監(jiān)督責(zé)任。要發(fā)揮全委會自身的評估作用，完善評估內(nèi)容和評估程序，要充分借用黨校等“外腦”來進(jìn)行評估。社會評估機(jī)構(gòu)對于領(lǐng)導(dǎo)干部必然有相應(yīng)的評估，并且因其中立地位使評估結(jié)果更具可信度，所以要充分利用社會評估機(jī)構(gòu)的評估，建立中立的評估部門，進(jìn)一步完善黨員評議領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，提高評估的科學(xué)性。要完善常委會向全委會述職述廉并接受評議的機(jī)制，評議結(jié)果要以書面報告的形式報告上級黨委。

第四，認(rèn)真將問責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐一再證明，“動員千次不如問責(zé)一次”。全委會負(fù)責(zé)黨委的重大決策，常委會負(fù)責(zé)實(shí)施，全委會對于決策要有相應(yīng)的措施保證落實(shí)，如果只問決策而不問實(shí)施，就會讓全委會的決策變成“放空炮”。問責(zé)要形成一級抓一級、一級監(jiān)督一級的局面，要以問責(zé)的形式來促進(jìn)決策的落實(shí)。要明確執(zhí)行責(zé)任，對于責(zé)任落實(shí)不力要堅(jiān)決實(shí)施問責(zé)，問責(zé)要以客觀公正的執(zhí)行評估為基礎(chǔ)，執(zhí)行評估要成為執(zhí)行情況的重要反饋渠道。問責(zé)結(jié)果要實(shí)時通報，以促使工作改進(jìn)。

四、夯實(shí)地方黨委全委會監(jiān)督的保證性

“徒法不能自行”，制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)離不開人的因素，全委會監(jiān)督功能的發(fā)揮需要有素質(zhì)優(yōu)良的全委會成員，通過改善全委會委員的素質(zhì)來加強(qiáng)全委會的建設(shè)是不二法門。有段時間有些地方出現(xiàn)全委會委員素質(zhì)與其履職要求不相匹配的情況，委員的結(jié)構(gòu)也不盡合理，委員的代表性不廣泛，全委會成員領(lǐng)導(dǎo)干部多，而普通黨員過少。委員的責(zé)任意識、參與意識和主動意識沒有很好地培養(yǎng)起來，有的委員權(quán)利和義務(wù)意識也沒有很好樹立，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。另外，委員的能力水平也不盡如人意。

委員的政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識還不夠強(qiáng)，有些委員在履職過程中對政治和大局把握不夠，沒有從“四種意識”的角度來思考和對照自己的工作。

第一，嚴(yán)格委員的選舉與罷免，從入口和出口把好委員素質(zhì)關(guān)。要按照黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格把握委員的素質(zhì)關(guān)，要從黨和國家事業(yè)的高度來嚴(yán)格要求委員，對于不符合規(guī)定履職要求的委員要啟動罷免程序予以罷免。要適當(dāng)引入競爭機(jī)制選拔委員，創(chuàng)新競爭的形式，但不搞形式主義，對于差額選舉要有切實(shí)可行的程序，讓素質(zhì)能力優(yōu)秀的黨員有機(jī)會脫穎而出。要針對黨委委員的代表性不夠廣泛的問題，優(yōu)化委員的結(jié)構(gòu)，注重從各個界別里選拔委員，要考慮知識能力結(jié)構(gòu)，同時要適當(dāng)考慮年齡、性別等因素，并且常委委員占全委會委員的比例要合理。

第二，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的步伐對委員進(jìn)行實(shí)時學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。組織的能力是一種集體行動能力，作為整體的組織能力取決于個人的學(xué)習(xí)能力，更取決于集體學(xué)習(xí)的能力。要將黨委全委會建設(shè)成為學(xué)習(xí)型組織，提高集體學(xué)習(xí)的能力，黨委要認(rèn)真開展集體學(xué)習(xí)，不讓學(xué)習(xí)流于形式，定期開展讀書會和學(xué)習(xí)會。要有切實(shí)可行的學(xué)習(xí)計劃，對于學(xué)習(xí)主題的選擇要慎重，讓每次學(xué)習(xí)都有較強(qiáng)的針對性。對于關(guān)系國計民生的主題要開展多次學(xué)習(xí)，要邀請高層次專家講課，也要邀請了解本地情況的專家講課。另外，對于委員履職基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)也不容忽視。

第三，要讓調(diào)研工作制度化常態(tài)化。監(jiān)督工作的落實(shí)需要了解真實(shí)的情況，全委會要充分利用好閉會期間的“空檔”認(rèn)真開展調(diào)研工作，調(diào)研要有計劃，完成后要有書面調(diào)研報告。調(diào)研的重點(diǎn)是本地干部群眾關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，對于反映強(qiáng)烈的問題要特別關(guān)注。對于本地的情況要解剖麻雀，抓典型深入細(xì)致調(diào)研，也要對本區(qū)域有總體性的把握。對于黨委的決策落實(shí)情況要認(rèn)真調(diào)研，對于決策落實(shí)中的問題要及時反映，對于落實(shí)中的難題要找到原因并提出解決和改進(jìn)的措施。委員的調(diào)研工作要形成相應(yīng)的制度，調(diào)研工作要成為常態(tài)化的工作。

第四，對委員的工作要加強(qiáng)考評和督查。全委會監(jiān)督職能的發(fā)揮，需要以委員的正常履職為前提，委員的履職又需要有相應(yīng)的考評和督查為前提。組織部門要對全委會成員的履職情況進(jìn)行考評，常委會要根據(jù)情況對全委會委員進(jìn)行督查，對于偏離正常履職軌道的情況要及時反映出來，并對本人進(jìn)行談話等形式的勸誡。在考評與督查的過程中要做到“賞罰分明”，要杜絕“謬賞”“濫罰”，對于忠誠履職的委員要給予表揚(yáng)和獎勵，對于草率行事、敷衍塞責(zé)的委員要進(jìn)行批評教育，并責(zé)令其進(jìn)行認(rèn)真整改。另外，考評過程與督查過程要聯(lián)動，考評結(jié)果與督查結(jié)果要綜合運(yùn)用。

[1]辛向陽：《習(xí)近平民主集中制思想的科學(xué)內(nèi)涵》，《前線》2015年第3期。

[2]《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版。

[3]《習(xí)近平在中紀(jì)委十八屆二次全體會議上的講話》，《人民日報》2013年1月22日。

[4]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《人民日報》2016年10月27日。

[5]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版。