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人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)發(fā)揮作用的實(shí)踐與思考

2017-11-27 08:37張玉華
人大研究 2017年11期
關(guān)鍵詞:主席團(tuán)人代會(huì)人民代表大會(huì)

張玉華

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),人民代表大會(huì)會(huì)議是人民代表大會(huì)行使法定職權(quán)的主要載體和形式。憲法規(guī)定,人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候,選舉主席團(tuán)主持會(huì)議。人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱大會(huì)主席團(tuán))作為人民代表大會(huì)會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱人代會(huì))的“中樞神經(jīng)”,對(duì)人代會(huì)的成功召開(kāi),對(duì)人民代表大會(huì)職權(quán)的有效行使,對(duì)人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持、完善和發(fā)展具有十分重要的作用。從各級(jí)人民代表大會(huì)的實(shí)踐看,大會(huì)主席團(tuán)在人代會(huì)期間發(fā)揮的作用是比較好的,但也有一些問(wèn)題值得深入探索。主要是,大會(huì)主席團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)需要完善,大會(huì)主席團(tuán)的產(chǎn)生程序需要嚴(yán)謹(jǐn),大會(huì)主席團(tuán)的職責(zé)需要明確,大會(huì)主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要規(guī)范,大會(huì)主席團(tuán)的工作需要強(qiáng)力保障,黨對(duì)人代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)需要改進(jìn)和加強(qiáng)。下面,筆者就這些問(wèn)題進(jìn)行一些思考和研究。

一、關(guān)于大會(huì)主席團(tuán)的人員結(jié)構(gòu)

人代會(huì)成立主席團(tuán)并由其主持,是現(xiàn)行憲法第六十一條所規(guī)定的,這足見(jiàn)其地位崇高,作用重要。根據(jù)憲法、地方組織法和其他有關(guān)法律,全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、各省市自治區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、有關(guān)地市人民代表大會(huì)議事規(guī)則都對(duì)大會(huì)主席團(tuán)的設(shè)立作出了相應(yīng)規(guī)定,一些沒(méi)有制定人民代表大會(huì)議事規(guī)則的地方人大(主要是地市、縣級(jí)),在實(shí)踐中也參照上級(jí)人民代表大會(huì)做法,在召開(kāi)人代會(huì)時(shí)設(shè)立大會(huì)主席團(tuán)。對(duì)于人代會(huì)設(shè)立大會(huì)主席團(tuán)這一法定的、通行的做法大家是沒(méi)有疑義的,問(wèn)題在于大會(huì)主席團(tuán)的人員構(gòu)成如何與其擁有的地位和作用相匹配。目前,各級(jí)人大對(duì)大會(huì)主席團(tuán)的結(jié)構(gòu)和人數(shù)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范,各地差異較大。根據(jù)了解的情況,一些地方存在著主席團(tuán)成員安排不盡合理的問(wèn)題,一是人數(shù)龐大,與人大代表占比偏高;二是領(lǐng)導(dǎo)干部代表偏多、各條戰(zhàn)線及基層代表少;三是側(cè)重政治安排多,考慮專業(yè)結(jié)構(gòu)少;四是對(duì)熟悉人代會(huì)運(yùn)作的人大機(jī)關(guān)專職代表安排不足。這些問(wèn)題,無(wú)論是對(duì)大會(huì)的順利召開(kāi),還是對(duì)大會(huì)職權(quán)的有效行使都有消極影響,應(yīng)該加以改進(jìn)。從河北省秦皇島市十二屆人大以來(lái)歷次人代會(huì)情況看,人大代表340名左右,主席團(tuán)人數(shù)55 名左右,與人大代表的比例在15%上下。在主席團(tuán)人員構(gòu)成方面,領(lǐng)導(dǎo)干部(主要包括市委、市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和縣區(qū)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng))代表占主席團(tuán)人數(shù)35%左右,經(jīng)濟(jì)、教育、科技、政法各條戰(zhàn)線和工、青、婦代表占 35%左右,民主黨派和代表人士代表占15%左右,人大機(jī)關(guān)專業(yè)代表占15%左右,應(yīng)該說(shuō)這樣的安排是比較適當(dāng)?shù)?,?shí)踐效果也是好的。

二、關(guān)于大會(huì)主席團(tuán)的產(chǎn)生

根據(jù)憲法、地方組織法和各級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則,大會(huì)主席團(tuán)由人代會(huì)預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生,其名單草案由人大常委會(huì)提出,每屆人代會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)名單草案由上一屆人大常委會(huì)提出。由此可見(jiàn),大會(huì)主席團(tuán)雖是會(huì)議期間主持會(huì)議的臨時(shí)機(jī)構(gòu),卻是由大會(huì)選舉產(chǎn)生的,其法律地位具有政治性、權(quán)威性、代表性、榮譽(yù)性,選舉大會(huì)主席團(tuán)是一件十分嚴(yán)肅的事情。

在實(shí)踐中,地方人代會(huì)預(yù)備會(huì)議一般安排時(shí)間較短,選舉大會(huì)主席團(tuán)大都采取舉手通過(guò)的方式,先由工作人員宣讀名單草案,再由主持人直接以同意、不同意、棄權(quán)等舉手方式確定通過(guò)。給人感覺(jué),這個(gè)過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單,有走形式之嫌。有些代表對(duì)名單草案中的人員并不了解,有分歧也不便表達(dá),難以體現(xiàn)真實(shí)意愿。為了落實(shí)人大代表的知情權(quán),體現(xiàn)選舉人的意志,也為了體現(xiàn)于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則,應(yīng)在選舉前增加介紹主席團(tuán)構(gòu)成和人選基本情況環(huán)節(jié)。先逐一介紹情況,說(shuō)明推薦理由和選舉方式,代表有不同意見(jiàn)可以當(dāng)場(chǎng)發(fā)表,然后舉手或按表決器進(jìn)行合并表決,選舉結(jié)果以簡(jiǎn)單多數(shù)表決同意通過(guò)。這里有一點(diǎn)應(yīng)引起注意,就是新聞單位在會(huì)議報(bào)道中容易出現(xiàn)把預(yù)備會(huì)議選舉人代會(huì)主席團(tuán)報(bào)道為預(yù)備會(huì)議通過(guò)人代會(huì)主席團(tuán)名單的現(xiàn)象,“選舉”與“通過(guò)”雖只是兩字之差,但內(nèi)涵卻大不相同。對(duì)此,同大會(huì)主席團(tuán)一并選舉產(chǎn)生的大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)應(yīng)認(rèn)真把關(guān),以客觀準(zhǔn)確的報(bào)道宣示大會(huì)主席團(tuán)產(chǎn)生的嚴(yán)肅和權(quán)威。

三、關(guān)于大會(huì)主席團(tuán)的職責(zé)

憲法、地方組織法規(guī)定主席團(tuán)的任務(wù)是主持人代會(huì),各級(jí)各地人大實(shí)踐中對(duì)大會(huì)主席團(tuán)的職責(zé)依照憲法精神進(jìn)行了深化和擴(kuò)充,并上升到法律法規(guī)及規(guī)則辦法。選舉法第三十七條,代表法第三十二條,立法法第十二條及其他條款,全國(guó)人民代表大會(huì)組織法及議事規(guī)則等法規(guī)都賦予了大會(huì)主席團(tuán)相應(yīng)的職責(zé)。地方人大在參照全國(guó)人大做法的同時(shí),積極進(jìn)行制度創(chuàng)新,與時(shí)俱進(jìn)充實(shí)大會(huì)主席團(tuán)職責(zé)。如全國(guó)人大建立憲法宣誓制度后,河北省人大、秦皇島人大相應(yīng)制定實(shí)施辦法,規(guī)定人代會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家工作人員及人代會(huì)表決產(chǎn)生的有關(guān)專門(mén)委員會(huì)組成人員的憲法宣誓,由本次會(huì)議大會(huì)主席團(tuán)組織。歸納起來(lái),目前大會(huì)主席團(tuán)的職責(zé)主要有如下方面。

(1)提名由人民代表大會(huì)選舉的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的人選,經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后,確定正式候選人。(2)決定將人民代表大會(huì)主席團(tuán)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院向人民代表大會(huì)提出的屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案(包括法規(guī)案),交各代表團(tuán)審議,或者并交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告,再由主席團(tuán)審議決定提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決,決定一個(gè)代表團(tuán)或者規(guī)定數(shù)量以上代表聯(lián)名提出的屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案是否列入大會(huì)議程或者先交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議,提出是否列入大會(huì)議程的意見(jiàn),再?zèng)Q定是否列入大會(huì)議程。(3)組織各代表團(tuán)審議列入大會(huì)議程的議案(包括法規(guī)案)。(4)決定對(duì)各代表團(tuán)和代表在會(huì)議期間提出的罷免案、質(zhì)詢案的審議程序。(5)決定會(huì)議進(jìn)行選舉和表決議案所采用的方式。(6)由各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)參加的主席團(tuán)會(huì)議,決定代表大會(huì)是否有必要秘密舉行。(7)在大會(huì)期間決定人大代表是否受逮捕和刑事審判。(8)聽(tīng)取各代表團(tuán)對(duì)人大常委會(huì)、“一府兩院”工作報(bào)告及計(jì)劃、財(cái)政、代表議案建議報(bào)告的審議討論情況,決定將有關(guān)決議草案提交大會(huì)表決。(9)主持大會(huì)選舉,確認(rèn)并以主席團(tuán)名義向社會(huì)公布選舉結(jié)果。(10)組織大會(huì)當(dāng)選人員向憲法宣誓。

四、關(guān)于大會(huì)主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)endprint

經(jīng)過(guò)人代會(huì)預(yù)備會(huì)議的選舉,大會(huì)主席團(tuán)產(chǎn)生后,由主席團(tuán)第一次會(huì)議推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人,負(fù)責(zé)主持和召集主席團(tuán)會(huì)議,并對(duì)主席團(tuán)成員進(jìn)行分組,由他們分別擔(dān)任每次全體會(huì)議的執(zhí)行主席。主席團(tuán)第一次會(huì)議還要決定大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)人選、會(huì)議日程、代表提出議案截止日期等事項(xiàng)。

主席團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)鍵在程序,要義在把關(guān),方式要規(guī)范。所謂程序,就是除人大常委會(huì)和“一府兩院”直接向全體會(huì)議報(bào)告工作外,其他各項(xiàng)議程內(nèi)容,無(wú)論是需要團(tuán)組會(huì)議討論、審議,還是提交全體會(huì)議選舉、表決,都要事先經(jīng)過(guò)大會(huì)主席團(tuán)討論通過(guò)。這是一個(gè)規(guī)定程序,不可簡(jiǎn)略或繞過(guò)。所謂把關(guān),就是主席團(tuán)會(huì)議要重點(diǎn)把好人大常委會(huì)和“一府兩院”報(bào)告決議關(guān)、正式候選人提名關(guān)、代表議案關(guān)、法規(guī)案審議關(guān)、質(zhì)詢案或罷免案處置關(guān),以達(dá)到統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、穩(wěn)定局面、主導(dǎo)大會(huì)方向的目的。要規(guī)范主席團(tuán)決定事項(xiàng)的方式。主席團(tuán)會(huì)議決定事項(xiàng),以主席團(tuán)全體成員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。主席團(tuán)會(huì)議表決事項(xiàng),在表決前一般由代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)或有關(guān)審查委員會(huì)以及大會(huì)秘書(shū)處報(bào)告有關(guān)情況,然后以舉手或按表決器的方式進(jìn)行逐項(xiàng)表決,而不宜采取口頭詢問(wèn)的方式籠統(tǒng)表決。對(duì)于提名正式候選人,在換屆選舉時(shí)可按人大常委會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員分項(xiàng)合并表決,在屆中調(diào)整時(shí)則應(yīng)逐項(xiàng)逐人表決。

五、關(guān)于大會(huì)主席團(tuán)的工作保障

從地市一級(jí)人大實(shí)踐看,每次人代會(huì)時(shí)間四至五天,除預(yù)備會(huì)議外,一般召開(kāi)三次全體會(huì)議和六次主席團(tuán)會(huì)議,主席團(tuán)會(huì)議與全體會(huì)議基本上是會(huì)前會(huì)、會(huì)中會(huì)、會(huì)連會(huì)。大會(huì)主席團(tuán)成員既要以代表身份參加全體會(huì)議和所在的團(tuán)組會(huì)議,履行代表權(quán)利和義務(wù),又要以大會(huì)輪流主席身份參加主席團(tuán)會(huì)議,集體履行大會(huì)主席團(tuán)職責(zé)。特別是每屆人大的第一次會(huì)議和有選舉事項(xiàng)的人代會(huì),涉及換屆大政方針和人事調(diào)整,主席團(tuán)的責(zé)任十分重大,其運(yùn)轉(zhuǎn)也十分緊張忙碌。

為了在時(shí)間短、任務(wù)重、節(jié)奏快的情況下,實(shí)現(xiàn)大會(huì)主席團(tuán)的高效率、高效能、高權(quán)威,大會(huì)秘書(shū)處必須提供強(qiáng)力的保障和服務(wù)。從多年來(lái)秦皇島市人大的成功實(shí)踐看,有幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得汲取,一是準(zhǔn)確把握大會(huì)主題和大會(huì)議程,科學(xué)謀劃會(huì)議方案,精準(zhǔn)安排大會(huì)時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書(shū),使出席會(huì)議的代表和列席人員目的明確、心中有數(shù)。二是細(xì)化主持備忘,依據(jù)代表大會(huì)和主席團(tuán)職責(zé),按照會(huì)議日程和時(shí)間節(jié)點(diǎn),把涉及各次全體會(huì)議、各次主席團(tuán)會(huì)議的議題進(jìn)行梳理演繹和程序化設(shè)計(jì),使主持各項(xiàng)會(huì)議的主席團(tuán)常務(wù)主席和大會(huì)執(zhí)行主席手中掌握操作會(huì)議運(yùn)轉(zhuǎn)的“密鑰”。三是協(xié)調(diào)對(duì)接有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、審查委員會(huì)、“一府兩院”有關(guān)部門(mén)、秘書(shū)處有關(guān)負(fù)責(zé)人做好報(bào)告情況和回答詢問(wèn)的工作,為大會(huì)主席團(tuán)表決事項(xiàng)提供可靠依據(jù)。四是服務(wù)對(duì)接主席團(tuán)成員、各次主席團(tuán)會(huì)議主持人,及時(shí)提醒其按時(shí)參加會(huì)議、按照主持備忘主持會(huì)議,對(duì)于出現(xiàn)會(huì)議議程和時(shí)間臨時(shí)調(diào)整的特殊情況,要第一時(shí)間通知有關(guān)人員,周到做好相關(guān)工作。五是做好會(huì)議資料和會(huì)務(wù)工作。主席團(tuán)會(huì)議文件涉及情況報(bào)告、審查報(bào)告、決議草案、選舉辦法草案、人選名單草案、正式候選人名單草案等,每次會(huì)議的內(nèi)容、表述和格式又有不同,所以資料工作必須嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、準(zhǔn)確、細(xì)致,不能出現(xiàn)差錯(cuò)。特別是人員排序和按照姓氏筆畫(huà)排名的名單草案,更需細(xì)之又細(xì)。對(duì)于有保密要求的文件資料,還要做好涉密工作。同時(shí)要做好會(huì)場(chǎng)布置、座次安排、會(huì)議簽到、文件發(fā)送回收、音響、安保等會(huì)務(wù)工作,保障主席團(tuán)會(huì)議的順利舉行。

六、關(guān)于黨對(duì)人代會(huì)和大會(huì)主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的制度載體,是黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的工作平臺(tái)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的政治文明、法治思維和法律精神,也體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)民主和中國(guó)人大制度的特色。各級(jí)人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),就要堅(jiān)持黨對(duì)人代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)大會(huì)主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo),這一點(diǎn),不容置疑,不可動(dòng)搖,不能走樣。

從各級(jí)人大的實(shí)踐看,黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大工作,開(kāi)好人代會(huì)的依靠和保障。第一,每次人代會(huì)的主題及人大常委會(huì)和“一府兩院”工作報(bào)告提出的目標(biāo)任務(wù)要由同級(jí)黨委把關(guān)定向;第二,人代會(huì)方案及舉行日期、大會(huì)主席團(tuán)成員及大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)人選由人大常委會(huì)提出后,要經(jīng)過(guò)黨委研究核準(zhǔn);第三,人代會(huì)選舉的領(lǐng)導(dǎo)人員人選要先由黨委向大會(huì)主席團(tuán)推薦,大會(huì)主席團(tuán)提交各代表團(tuán)醞釀,然后方能確定正式候選人;第四,黨委組織召開(kāi)人大代表中的黨員會(huì)議、各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議(黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議)進(jìn)行思想動(dòng)員,從政治上保證人民代表大會(huì)和主席團(tuán)依法依規(guī)履行職責(zé);第五,黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、信訪等部門(mén)的力量,為大會(huì)提供綜合保障。

黨對(duì)人代會(huì)和大會(huì)主席團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo),其領(lǐng)導(dǎo)方式要尊崇和體現(xiàn)憲法要求,遵從和體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度特點(diǎn),尊重和體現(xiàn)人大代表意愿,充分調(diào)動(dòng)人大及其常委會(huì)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,善于發(fā)揮大會(huì)主席團(tuán)的核心凝聚作用,教育引導(dǎo)代表增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí),努力實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志相統(tǒng)一,圓滿完成黨和人民賦予大會(huì)的任務(wù)。

(作者系河北省秦皇島市人大常委會(huì)研究室副主任)endprint

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