劉英

檔案的開放，盡管在不同時期、不同國家、不同檔案館在程度上有很大差別，各種限制始終存在，但總體上各級檔案館一直力求推進檔案開放工作，開放的范圍和程度在不斷拓展。近年來，各類檔案館的建設理念逐步更新，檔案的開放已經(jīng)成為衡量公共檔案館建設水平的重要指標。開展以開放為目的的檔案鑒定，應列入各級各類檔案館刻不容緩的日常工作。

1 檔案開放

1.1檔案開放是將保密期限滿、可以公開的檔案，解除保密控制，向社會開放，允許公眾在履行手續(xù)后進行查閱利用。

1.2檔案開放的形式分為主動開放、依申請開放兩種方式

1.2.1 主動開放——檔案形成和管理單位通過公報、官方網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等各類傳播方式，自發(fā)主動地向公眾提供經(jīng)鑒定可開放的檔案。

1.2.2 依申請開放——檔案館（室）應利用者要求對超出開放范圍的利用需求進行審核、實施的行為。

參照《中華人民共和國政府信息公開條例》可依申請開放檔案。如，公民個人利用涉及個人隱私的如婚姻、房地產(chǎn)等類檔案，在不侵犯他人隱私的情況下，持本人有效證件填寫申請利用表格，經(jīng)過檔案館（室）批準后利用。

1.3 檔案開放的原則。為充分保障公眾對檔案利用的合法權益，檔案開放應貫徹“以開放為原則，以不開放為例外”的原則。即除在保密期或者限制利用期限內(nèi)的檔案，其余檔案均應向社會開放。

2 檔案開放鑒定

2.1 檔案開放的鑒定。開放檔案鑒定工作是指對檔案是否解除“封閉”而進行的甄別工作，即指館藏檔案向社會開放范圍的鑒定。

2.2 檔案開放鑒定工作的依據(jù)。檔案開放鑒定工作所依據(jù)的現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章主要有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，其對檔案開放的權責、范圍、時限、利用與公布等都作出了規(guī)定。

同時，《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》《國家秘密保密期限的規(guī)定》等法規(guī)又從信息公開的范圍、方式和程序、國家秘密的界定、保密責任與執(zhí)行等方面予以明確，使作為政府信息一部分的檔案開放，以及涉及國家秘密的檔案的密級調整、解密、公開都有法可依。

2.3 檔案開放鑒定工作的對象。主要分為三類：一是已公開的現(xiàn)行文件轉化而來的，自然是可以開放的檔案，可以直接提供給利用者自由使用；二是移交時仍屬保密文件的，劃定了密級及保密期限的，保密期內(nèi)不能對外公開利用；三是現(xiàn)行不屬于保密又不宜公開的，即內(nèi)部級文件轉化而來的，需由檔案形成單位（部門）提出明確限制利用的意見與標識，以便檔案部門安全、及時、有效地提供利用。

3 檔案開放鑒定工作的組織

3.1 計劃與組織。檔案館應將開放鑒定工作作為常規(guī)工作列入年度工作計劃；成立由單位檔案工作主管領導牽頭，檔案館和檔案形成部門、保密部門負責人參加的開放檔案鑒定工作領導小組，制定開放檔案鑒定工作計劃，協(xié)調落實開放檔案鑒定工作的條件保障，實施終審；同時，成立檔案開放鑒定工作小組，由各檔案形成部門、檔案館和保密部門選派人員共同組成，負責檔案開放鑒定工作的逐件、逐頁的審核鑒定，形成鑒定結論。由檔案館組織將鑒定結論上報審批，并實施對審批后的檔案開放利用和公布。

3.2人員組成與要求。檔案開放鑒定工作是一項專業(yè)技術性與政策性較強的工作。它不僅涉及檔案管理，更多要涉及行政管理、公共管理、專業(yè)技術、知識產(chǎn)權、法律關系、信息安全等多方面的事宜。由于檔案人員難以達到檔案形成責任者那樣熟悉、了解檔案的形成過程及其保存價值，僅由檔案人員進行鑒定評估，作出是否開放、公布的判斷是不現(xiàn)實的。因此，檔案開放鑒定工作應由檔案形成部門和檔案館共同協(xié)作開展。開放檔案鑒定工作人員需具備高級及以上職稱、熟知本專業(yè)和檔案法規(guī)，具有較豐富業(yè)務工作經(jīng)驗和社會知識，應耐心細致、責任心強。

3.3 工作模式。由于進館移交的狀態(tài)不同，對于檔案館的存量和增量可采用不同的組織模式。

3.3.1 存量檔案。對于檔案保密或限制利用期滿的到期鑒定或是否延長期限的鑒定，應由檔案館組織，會同檔案形成部門共同鑒定評估。如遇雙方意見分歧，可交檔案鑒定委員會裁定。檔案鑒定委員會是由檔案形成部門、檔案館、檔案行政管理機關、信息公開部門、保密部門等機構的人員構成，由檔案館負責召集組織。

3.3.2 增量檔案。檔案形成部門向檔案館移交檔案時，應判定注明其是否可以開放利用，或者限制開放利用以及限制利用的時限等。檔案形成部門要定期到檔案館檢查歸檔文件是否解密或解除限制利用。如因利用限制不當而致使檔案利用中出現(xiàn)問題，應由檔案形成部門負責。而檔案館的職責應是與檔案行政部門一起制定檔案開放利用以及限制利用的有關標準規(guī)范并指導執(zhí)行，以前置性參與檔案形成部門的開放利用審查鑒定工作中。

4 實施的具體方法、步驟

4.1 鑒定方法。開放鑒定工作采用直接鑒定法，以件為單位，逐件、逐頁對檔案內(nèi)容進行具體分析和詳細審查，在對檔案的內(nèi)容、成分、完整程度、利用和保密價值等進行全面分析的基礎上，確定文件是否能夠開放。

4.2 開放鑒定工作步驟采取“初審、復審、終審”的方式，操作步驟如下：

4.2.1 組織檔案開放鑒定工作小組成員學習、研究上級主管部門頒布的有關開放檔案的規(guī)范性文件。

4.2.2 檔案開放鑒定工作小組對將要鑒定的館藏檔案進行調查分析，擬定劃分控制使用檔案范圍的詳細標準、工作規(guī)范（如《××檔案館館藏檔案開放鑒定工作細則》），供實際操作時參照。

4.2.3 制訂工作計劃。包括確定開放鑒定檔案（形成滿30年或擬提前開放的）的全宗、所屬年度、數(shù)量，開放鑒定工作完成的時間、人員分工等內(nèi)容。endprint

4.2.4 建立初審數(shù)據(jù)庫。內(nèi)容包括開放檔案的序號、全宗名稱、案卷題名、檔號、文件題名、形成時間、主要內(nèi)容、件數(shù)、保管期限，開放與否、不開放的原因和依據(jù)、涉密檔案的密級。

4.2.5 初審。在檔案館人員的組織下，初審人員通過閱讀檔案原文，逐件逐頁對擬開放檔案進行初審。需注意的是：20世紀80年代以前的文件形成不規(guī)范，有的文件標題不能完全反映內(nèi)容，初審人員絕不能僅通過文件標題就判斷檔案是否開放。初審時，還要對保密期滿的原涉密檔案，履行解密手續(xù)；初審意見由鑒定人逐件填寫鑒定表冊。

初審一般由檔案形成部門派人完成。

4.2.6 復審。初審完畢后，交復審小組成員對初審結果逐件、逐頁復審。通過召開復審小組會討論、形成復審意見。

4.2.7 復審總結。復審完畢后，工作人員要總結說明開放檔案鑒定初、復審的情況，擬開放、不開放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容；特別是標明初復審意見不一致的情況，以供終審環(huán)節(jié)重點審定。

4.2.8 終審。由檔案開放鑒定工作小組向領導小組匯報初、復審情況。經(jīng)過檔案開放鑒定領導小組討論，形成終審意見。

4.2.9 形成終審報告、填寫終審表。說明開放檔案鑒定的情況，擬開放、不開放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容，鑒定審查的詳細情況。初、復審人員，檔案開放鑒定領導小組成員需在終審表格上履行簽字手續(xù)。

4.2.10 報本地區(qū)（單位）檔案鑒定委員會批準；然后報上級檔案管理部門審批。

4.2.11 公布。經(jīng)批準后，檔案部門應通過報紙、電視、網(wǎng)站等媒介將檔案開放事宜周知公眾，公布檔案開放的內(nèi)容、年代、種類、數(shù)量、利用手續(xù)及途徑等。有條件的，可在門戶網(wǎng)站公布開放檔案的指南和目錄。檔案開放指南應包括：開放檔案的類別、年代、獲取方式、所需手續(xù)，利用接待工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱等內(nèi)容。開放檔案目錄應包括：開放檔案名稱、內(nèi)容摘要、形成單位、日期和頁數(shù)等。

4.2.12 利用。開放檔案的利用，大陸公民持身份證，可直接到檔案館閱覽、復制、摘錄。港、澳、臺同胞和華僑如查取本人及其屬歷史檔案，可持本人回鄉(xiāng)證、身份證、親屬關系證明等有效證件，直接到有關檔案館利用；若利用其他開放檔案，須經(jīng)大陸邀請單位、合作或接待單位介紹，提前30天向有關檔案館提出申請，說明自己的身份和利用檔案的目的、利用范圍及其他有關情況。外國組織和個人的利用手續(xù)按《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》辦理。

未經(jīng)檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權擅自公布開放檔案。

4.2.13 依申請開放。利用者申請開放檔案的，應采用書面形式（包括電子文件形式）提出；采用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的檔案館代為填寫開放檔案申請。

開放檔案申請包括下列內(nèi)容：申請人的姓名、聯(lián)系方式；申請開放檔案的內(nèi)容描述、利用目的，利用開放檔案的形式要求。

對提出的檔案開放申請，檔案館應及時回復。屬開放范圍的，應告知申請人獲取的方式和途徑；屬于不予開放范圍的或檔案不存在的，應告知申請人并說明理由；不屬于本檔案館職責范圍的，應告知責任單位的名稱、聯(lián)系方式；申請內(nèi)容不明確的，應告知如何更改、補充。

（作者單位：航空工業(yè)檔案館 來稿日期：2017-07-20）endprint