郭哲　王丹

【摘 要】在司法體制如火如荼地進行之際，監(jiān)察體制改革也揭開了序幕。論文通過對歐洲的議會監(jiān)察專員制度與當(dāng)前中國行政監(jiān)察制度進行闡述，在比較視野中，考察我國當(dāng)代行政監(jiān)察制度的特點和不足，借鑒和發(fā)展歐洲成熟的行政監(jiān)察專員制度，為進一步推進和完善我國的監(jiān)察體制改革提供參考。

【Abstract】When the judicial system is raging like a raging fire， the reform of the supervision system has also been kicked off. Through the introduction of the parliament ombudsman system in Europ and the current administrative supervision system in China， and in the field of comparative vision， the paper investigates the characteristics and shortcomings of the current administrative supervision system in China， imitates and develops the mature administrative ombudsman system of European， to provide reference for further promoting and perfecting the supervision system reform of China.

【關(guān)鍵詞】行政監(jiān)察；權(quán)力制約；監(jiān)察專員

【Keywords】 administrative supervision； power restriction； ombudsman

【中圖分類號】D523 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）11-0121-03

1 引言

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，穩(wěn)步推進政治體制改革，精心謀劃司法體制改革宏偉計劃。在中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出建設(shè)現(xiàn)代化的國家治理體系，進一步對深化司法體制改革，拿出切實可行的操作方案，穩(wěn)步推進，早日實現(xiàn)建立公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度這一終極目標(biāo)。2016年底，黨中央、全國人大常委會確定通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。2017年元月、北京、山西、浙江三省的監(jiān)察委員會成立，監(jiān)察體制改革及“監(jiān)察委員會”的試點正式拉開序幕，監(jiān)察體制改革與司法體制改革齊頭并進，相輔相成，甚至于相互嵌套的新舉措，為進一步完善司法機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化司法職權(quán)配置以及保障司法隊伍的清正廉潔，秉公用權(quán)，提供監(jiān)督制度上的保障。

新成立的監(jiān)察委員會，將與政府、法院、檢察院并列，由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，并對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；《決定》中的監(jiān)察委員會擁有國家監(jiān)察權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為它是由原來的行政監(jiān)察權(quán)和部分剝離出來的司法檢察權(quán)組合而成的新的國家權(quán)力。試點階段，如何破解監(jiān)察委員會屬性定位、職責(zé)定位與職能的法律資源配置等基礎(chǔ)問題成為目前的首要問題。為進一步改革和完善我國的監(jiān)察制度，筆者將著重對目前中歐監(jiān)察制度，選取有代表性的瑞典、英國、法國進行比較，從歐洲行政監(jiān)察制度的規(guī)范比較中，總結(jié)我國當(dāng)代行政監(jiān)察制度的特點、優(yōu)勢和不足，以期為監(jiān)察體制改革提供參考。

2 基于國家行政監(jiān)察體系的理論分析框架

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！泵系滤锅F在《論法的精神》一書這樣描述沒有被制衡和被約束的國家權(quán)力。為了解決對權(quán)力的制約，洛克、孟德斯鳩等思想家提出了分權(quán)學(xué)說。理論上看，三權(quán)應(yīng)該是均勢和等量的，而事實上行政權(quán)力是國家權(quán)力體系中最活躍、最難以制約的一個。隨著行政權(quán)力不斷向其它領(lǐng)域滲透和擴張，帶來了一系列的問題。為了對行政權(quán)進行有效的制衡和監(jiān)督，確保公權(quán)力在合理范圍內(nèi)行使，行政監(jiān)察制度的出現(xiàn)較好緩解了權(quán)力濫用和腐化帶來的社會問題，為行政體系穩(wěn)定運行發(fā)揮了重要的作用。“透明國際調(diào)查機構(gòu)”公布近三年全球各國清廉指數(shù)的排名，歐洲一直靠前，論文以歐洲實行議會監(jiān)察專員制度的三個國家瑞典、法國、英國為例與我國行政監(jiān)察制度中監(jiān)察權(quán)行使主體的任職資格、政治地位、組織機構(gòu)、職責(zé)范圍等進行全面比較，找出兩方的優(yōu)勢和不足。

3 瑞、法、英行政監(jiān)察專員制度

行政監(jiān)察專員（Ombudsman）一詞最初是由瑞典創(chuàng)制的。該詞原本是泛指社會公眾代表或某個團體的代表或代理人。當(dāng)瑞典議會行政監(jiān)察專員產(chǎn)生并在全球開始傳播以后，“Ombudsman”便成為一個專用詞匯，意指由立法機關(guān)選舉或由最高行政機關(guān)任命，獨立調(diào)查和處理公眾對政府部門或公權(quán)力人員違法與不良行政行為的申訴案件的官員。

3.1 瑞、法、英三國在任職資格及政治地位方面情況

瑞典1975年開始生效的《政府組織法》規(guī)定：行政監(jiān)察專員必須由精通法律且為人正直、堪為模范的公民擔(dān)任。瑞典議會選舉產(chǎn)生，任期四年，最多連任兩屆。選舉由憲法委員會籌備，并在議會全體會議上舉行，所選監(jiān)察專員須為各黨派所接受。監(jiān)察專員的薪金比最高法院法官的還優(yōu)厚。他們只對議會負(fù)責(zé)，其它任何機構(gòu)和個人均不得對其人事任免進行干涉。法國多從國會議員或曾經(jīng)擔(dān)任過議員的人中選拔行政調(diào)解專員，由部長會議通過，總統(tǒng)任命。任期六年，不能連任。任專員以后不能兼任其他職務(wù)，以保持身份的獨立。避免履職時受外界影響。他們薪金與國會議員相同并享有與國會議員相同的豁免權(quán)。英國的《議會行政監(jiān)察法》規(guī)定行政監(jiān)察專員由首相提名，女王任命，獨立于政府，對議會負(fù)責(zé)，非辭職或遭彈劾，可以終身任職，直到退休，專員一經(jīng)任命也成為行政裁判委員會的成員。任職資格上，一般從工作經(jīng)驗豐富，品德良好的資深政府官員中選拔，他們的薪金有專門法律予以保障，享受最高法院法官的待遇，對是否有較高專業(yè)法律知識沒有作特別要求。從任職和政治地位情況比較可以看到，行政監(jiān)察專員在任職要求和政治地位上，都有著依據(jù)憲法的相關(guān)專門法律授權(quán)，機構(gòu)地位與政府機關(guān)平行，人員從業(yè)門檻很高，對法律專業(yè)知識、為人品德威望、從政經(jīng)驗都有著較高的要求等特點。endprint

3.2 瑞、法、英三國在組織機構(gòu)和運作機制方面的情況

瑞典實行矩陣式結(jié)構(gòu)，議會設(shè)立的四名監(jiān)察專員中，任命一人為首席監(jiān)察專員作為監(jiān)察專員的行政首長，全面管理和決定機構(gòu)的主要活動，秘書處由行政負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人和其他工作人員組成。具體人員數(shù)量由議會決定。秘書處工作人員一半以上是有過政府法律工作經(jīng)驗的年輕人，有著良好的職業(yè)素養(yǎng)。法國實行由總干事領(lǐng)導(dǎo)的行政調(diào)解專員工作制。設(shè)有行政調(diào)節(jié)專員一名，有四名律師協(xié)助處理社會、環(huán)保、稅收和撫恤方面的案件，同時配有有16名行政工作人員。英國實行行政監(jiān)察專員公署制。設(shè)有行政監(jiān)察專員一名，副監(jiān)察專員一名，任命四位組長，配有幾十名工作人員。從以上組織機構(gòu)和運作機制可以看到，人員精干，層級簡單，獨立性強是共同的特點。

3.3 瑞、法、英三國在職責(zé)范圍或監(jiān)察對象方面的情況

瑞典行政監(jiān)察專員的職責(zé)范圍為中央和地方政府的所有機構(gòu)，包括司法、行政、執(zhí)法、公益服務(wù)事業(yè)、國有企業(yè)以及接受政府委托，代理政府行使行政職責(zé)或公共權(quán)力的公司、社團或個人。處理針對武裝警察、國防外交、安全事務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、宗教文化等的各種申訴。行政監(jiān)察專員履行公務(wù)時擁有調(diào)查、批評、建議、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力，對于涉嫌玩忽職守和授權(quán)的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，有權(quán)提起訴訟。法國行政調(diào)解專員的職責(zé)范圍為國家及地方行政機關(guān)、公務(wù)法人機關(guān)、委托代理執(zhí)行公務(wù)任務(wù)的私人機構(gòu)以及具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)的各種申訴。不論法律法規(guī)中規(guī)定的還是雙方私下約定的，不論是違法行為亦或是合法但不合理行為，都在監(jiān)督范圍內(nèi)。調(diào)解專員履行公務(wù)擁有調(diào)查、批評、建議并改進，公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力。法國行政調(diào)解員也與瑞典監(jiān)察專員一樣，擁有起訴權(quán)。當(dāng)調(diào)解專員查實案件中有違法或失職行為，且在調(diào)查報告中指出，但沒有引起上級機構(gòu)的重視，采取應(yīng)有的紀(jì)律處分或提起公訴時，調(diào)解專員有權(quán)啟動紀(jì)律處分程序或刑事公訴程序。英國行政監(jiān)察專員的職責(zé)范圍是調(diào)查私人因中央政府部門及公共機構(gòu)合法但不良的履職行為和行政行為給自己造成不公正待遇的申訴案件，職能范圍由相關(guān)法律予以明確。英國行政監(jiān)察專員履行公務(wù)時擁有調(diào)查、批評、建議、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力。從以上職責(zé)范圍或監(jiān)察對象的比較可以看到不同的國家監(jiān)察的對象不一樣，從監(jiān)察范圍來看，瑞典監(jiān)察專員職責(zé)范圍最大，包括了所有行使公權(quán)力的人，法國次之，不包括人事行政和司法行政的監(jiān)察，英國的監(jiān)察專員職責(zé)范圍最窄，軍事、警察、人事行政和地方政府等都有所限制或不在受理范圍。

4 我國當(dāng)前的行政監(jiān)察制度中監(jiān)察權(quán)的設(shè)置

我國當(dāng)前的行政監(jiān)察制度具有如下特點：行政監(jiān)察實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人齊抓共管、紀(jì)委協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委和監(jiān)察機構(gòu)合署辦公的黨政監(jiān)督合一的組織體制，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律委員會、中華人民共和國監(jiān)察部是兩塊牌子，一套人馬。在任職資格上：首要是政治思想堅定，是中國共產(chǎn)黨黨員，擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的路線、方針、政策，其次是國家公務(wù)員，遵守《國家公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定；組織機構(gòu)上：我國行政監(jiān)察機構(gòu)接受本級政府與上級監(jiān)察機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時與本級紀(jì)委合并辦公，接受本級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于與紀(jì)委合署辦公，常常被稱為“紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)”。該機構(gòu)分中央和地方兩層級：中央層級，中國監(jiān)察部隸屬于國務(wù)院，作為他的下屬機構(gòu)，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，對國務(wù)院負(fù)責(zé)和報告工作。同時，由于中央紀(jì)委與監(jiān)察部合并辦公，接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)，報告工作。國家監(jiān)察部代表國務(wù)院對各部委、公務(wù)人員和由國務(wù)院及其各部委所任命的其他人員實行監(jiān)督。對省、自治區(qū)、直轄市、人民政府及其工作人員實行監(jiān)督。指導(dǎo)和主管全國的監(jiān)察工作。地方層級，省、自治區(qū)、直轄市政府內(nèi)設(shè)監(jiān)察廳與地方紀(jì)委合署辦公，接受監(jiān)察部和本級政府、本級黨委、上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，并向這四個主體負(fù)責(zé)和報告工作。工作職責(zé)根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第18條之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)職責(zé)可歸納為四類：第一類：對國家行政機關(guān)遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、決定、命令的情況進行檢查；第二類：對國家行政機關(guān)、公務(wù)人員、國家行政機關(guān)任命人員的違紀(jì)行為的控告和檢舉予以受理、查處；第三類：對國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分的申訴等進行受理；第四類：法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責(zé)。由此，可以把行政監(jiān)察的目標(biāo)概括為：確保政府機構(gòu)和公務(wù)人員依法依規(guī)、勤政廉政履職。我國監(jiān)察專干在開展工作時擁有建議權(quán)、調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)和決定權(quán)等四項基本權(quán)力。工作人員在辦理個案時，可以利用諸如查閱、復(fù)制材料，對與案件相關(guān)的材料予以暫時封存、扣留，要求行政機關(guān)及其工作人員解釋和說明相關(guān)問題等權(quán)力，并享有作出相應(yīng)監(jiān)察決定的決定權(quán)和建議權(quán)。

5 中歐監(jiān)察制度比較

歐洲三國行政監(jiān)察制度與我國行政監(jiān)察制度比較有同有異，其中不同之處體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，監(jiān)察主體和監(jiān)察對象。我國行政監(jiān)察主體是設(shè)立在人民政府下屬的一個部門，在監(jiān)察業(yè)務(wù)工作上，對本級人民政府和上級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)，屬于政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。無論是人事任命、經(jīng)費開支、業(yè)務(wù)管理上都從屬于國家行政機關(guān)，從而缺乏一定的獨立性；我國行政監(jiān)察對象為：國家機關(guān)、公務(wù)員、國家行政機關(guān)任命的其他人員、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員。這五大類僅為行政機關(guān)和公共事務(wù)管理的機構(gòu)和人員，不包括人大、政協(xié)、司法、公安、軍隊武裝等其他行使公權(quán)力的組織和個人，監(jiān)察對象有一定的局限性，且監(jiān)察主體和監(jiān)察對象同為行政內(nèi)部機構(gòu)和人員，監(jiān)察性質(zhì)上屬于同體監(jiān)督。相比較而言，歐洲行政監(jiān)察主體具有高度的獨立性，在監(jiān)察權(quán)的設(shè)置和行使上是遵循“分權(quán)與制衡”“異體監(jiān)督”的原則。歐洲國家行政監(jiān)察對象具有廣泛性，上至中央的百官履職（除司法總監(jiān)、議員等少數(shù)人），司法、行政公務(wù)人員履職，下至國有企業(yè)，公益學(xué)校、醫(yī)院工作人員的履職都納入其監(jiān)察范圍內(nèi)。

第二，監(jiān)察客體與監(jiān)察行為。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的5大職責(zé)簡單概括起來就是：檢查國家機關(guān)和公務(wù)員對法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行，查處違反行政紀(jì)律、行政規(guī)章的機構(gòu)和個人，達到依法行政，勤政廉政的目的。在此基礎(chǔ)上我國監(jiān)察專員擁有建議權(quán)、調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)和決定權(quán)等四項基本權(quán)力。由于我國監(jiān)督主體獨立性不夠、監(jiān)督對象范圍狹窄、導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)看似強大，實則作用不夠，權(quán)力不強等現(xiàn)實問題。加之同體監(jiān)督，人事、經(jīng)費都受制于人，讓監(jiān)察機構(gòu)的履職動力大打折扣。相比之下，歐洲國家行政監(jiān)察客體主要是受理公民的信訪、投訴、申訴，預(yù)防和糾正不良和不當(dāng)行政行為，政府各部門預(yù)算計劃和決算資金使用情況，公務(wù)員個人財產(chǎn)申報真實性等成為監(jiān)察審計重點。擁有調(diào)查、批評、建議、公開調(diào)查結(jié)果甚至公訴權(quán)等權(quán)力。因其能獨立自主行使職權(quán)，加之只對議會報告工作，并不涉及具體個案的處理，人事任命、工作經(jīng)費不受制約，再加上歐洲國家行政監(jiān)察專員很多為大法官或政府官員出身，長期積累的工作經(jīng)驗以及業(yè)內(nèi)良好的聲譽和威望，也讓監(jiān)察專員成為人民心中公正、不偏私的法治精神的執(zhí)行者。此外，強有力的“調(diào)查權(quán)”是履職得以保障的基礎(chǔ)，瑞典的監(jiān)察專員在調(diào)查中有權(quán)進入任何部門的工作場所，有權(quán)要求任何公職人員予以配合，這樣的協(xié)助義務(wù)也同樣適應(yīng)于私人法律主體。

第三，監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置與價值訴求。我國目前行政監(jiān)察機構(gòu)采用的是接受同級行政和上級監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員編制上與同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委合署辦公，黨政一體。每年報告工作，除了向同級政府報告，還向同級黨委、上級紀(jì)委、上級監(jiān)察機關(guān)等部門報告，多頭管理，職能交叉，權(quán)威缺失，權(quán)責(zé)難以厘清，也極大影響監(jiān)察工作的效率。歐洲國家的行政監(jiān)察機構(gòu)因為人數(shù)少，工作性質(zhì)相似，大多采用簡單的層級管理模式，工作任務(wù)重一些的，人數(shù)多的則采用矩陣式結(jié)構(gòu)，但都只對議會負(fù)責(zé)，向議會報告工作，不受其他黨派和機構(gòu)的干涉。簡潔而不臃腫的管理層級和結(jié)構(gòu)有利于更高效、更權(quán)威的履職。

通過三個方面比較看到我國行政監(jiān)察制度與歐洲國家行政監(jiān)察專員制度還存在一些不足，也正是通過比較才能找到改進和完善的方向和途徑。endprint