摘 要 2016年底以來(lái)實(shí)施的全國(guó)性新政和各地新政給網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)造成了極大沖擊。新政在承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法性的同時(shí)，也為其運(yùn)營(yíng)增設(shè)了重重限制。在此背景下，政府應(yīng)始終堅(jiān)持立足整體利益的原則，合理規(guī)范駕駛員資格、車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)及網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)管理，放寬順風(fēng)車(chē)限制，構(gòu)建靈活規(guī)制的法律體系。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車(chē) 新政 政府監(jiān)管 順風(fēng)車(chē)

作者簡(jiǎn)介：杜昱臻，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.126

一、網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)發(fā)展難題

自2014年網(wǎng)約車(chē)在中國(guó)大地上興起以來(lái)，圍繞其法律規(guī)制的爭(zhēng)議未曾停止。一方面，網(wǎng)約車(chē)具有方便快捷、增加就業(yè)、開(kāi)發(fā)城市潛在運(yùn)力等優(yōu)勢(shì)，另一方面，它又存在不可忽視的缺陷。例如司機(jī)素質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)、平臺(tái)責(zé)任不清；無(wú)需繳納稅費(fèi)保費(fèi)，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)；網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司無(wú)序擴(kuò)張，可能危及經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定；增加存量車(chē)的周轉(zhuǎn)率，加劇交通擁堵和環(huán)境污染等。

實(shí)踐證明，以上問(wèn)題無(wú)法由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自行解決，事后監(jiān)管也于事無(wú)補(bǔ)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)通說(shuō)揭示，對(duì)于“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的低效率，政府在醫(yī)治這些疾病中往往能夠扮演一個(gè)很有用的角色?！缎姓S可法》第十二條的規(guī)定也給政府進(jìn)行規(guī)制提供了實(shí)定法依據(jù)①。

在此背景下，2016年7 月 28 日，交通部、公安部等部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《暫行辦法》”），將網(wǎng)約車(chē)定性為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)”。至此，我國(guó)成為世界上首個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法性的國(guó)家②。自2016年12月21日，北、上、廣、深四個(gè)一線城市發(fā)布地方新政后，各地新政也陸續(xù)出臺(tái)。截至2017年3月17日，已有73個(gè)城市的實(shí)施細(xì)則正式發(fā)布。

二、網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)法律體系構(gòu)建

如何把握規(guī)制的“度”，考驗(yàn)著城市管理者的智慧。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟(jì)大潮中，“網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題既是如何滿足市場(chǎng)需求與保障公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，也是保護(hù)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)與維持合理監(jiān)管的問(wèn)題，既涉及到借鑒學(xué)習(xí)和批判吸收的問(wèn)題，也涉及到政府部門(mén)如何適應(yīng)市場(chǎng)需求和回應(yīng)創(chuàng)新、保護(hù)有益創(chuàng)新的問(wèn)題”③。政府應(yīng)當(dāng)把握發(fā)展方向，綜合考慮各方利益，從具體規(guī)制措施、靈活規(guī)制機(jī)制等方面構(gòu)建網(wǎng)約車(chē)法律體系。

（一）規(guī)制原則

在規(guī)制原則上，政府部門(mén)應(yīng)立足整體利益。網(wǎng)約車(chē)屬于事關(guān)公共利益的交通運(yùn)輸行業(yè)，其公共性要求法律以多方利益的平衡作為規(guī)制的主要目的。一方面，“國(guó)家對(duì)于新興行業(yè)或市場(chǎng)創(chuàng)新的規(guī)制應(yīng)立基于該行業(yè)或創(chuàng)新自身的特性，而非于對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和從業(yè)人員的父愛(ài)主義”④，政府不應(yīng)將傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的利益、國(guó)家的財(cái)政收入來(lái)源作為考慮的第一要素，對(duì)網(wǎng)約車(chē)施以過(guò)于嚴(yán)厲的限制，以至扼殺創(chuàng)新、阻礙升級(jí)。另一方面，要盡力緩和新舊行業(yè)的矛盾與沖突，如設(shè)置一定時(shí)間的過(guò)渡期限，鼓勵(lì)傳統(tǒng)出租車(chē)接入互聯(lián)網(wǎng)以促進(jìn)新老業(yè)態(tài)的融合等。更重要的是，政府應(yīng)該保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客利益，滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，讓網(wǎng)約車(chē)為人民出行帶來(lái)安全和便利。

（二）規(guī)制措施

在具體規(guī)制措施上，駕駛員資格及戶籍限制、車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)規(guī)范、順風(fēng)車(chē)管理是很重要的角度。

1. 駕駛員資格規(guī)制。隨著司機(jī)和乘客規(guī)模的迅速壯大，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)騷擾乘客、引發(fā)車(chē)禍等惡性安全事件頻頻見(jiàn)諸報(bào)端。主要原因在于，進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻過(guò)低，司機(jī)的資質(zhì)沒(méi)有嚴(yán)格審核，使得部分素質(zhì)低下、車(chē)技奇差的司機(jī)乘虛而入，觸發(fā)安全紅線⑤。

因此，提高司機(jī)從業(yè)要求尤為必要。我國(guó)《暫行辦法》要求駕駛員具有三年以上駕齡并持有良好的駕駛記錄，尤其是沒(méi)有暴力犯罪紀(jì)錄，還需通過(guò)行政主管部門(mén)的考核取得相應(yīng)證件。這保證了駕駛員基本的專(zhuān)業(yè)技能和個(gè)人素質(zhì)，為乘客安全提供了良好的保障。

值得注意的一點(diǎn)是，北京、上海的新政要求司機(jī)為本地戶籍，引起很大爭(zhēng)議。有論者認(rèn)為，戶籍限制對(duì)治堵效果有限，并帶有強(qiáng)烈歧視性⑥。實(shí)不盡然。

一方面，網(wǎng)約車(chē)對(duì)于大城市，存在增加交通擁堵的負(fù)外部性。北京市交委近兩年的擁堵指數(shù)顯示，2014年8月，擁堵指數(shù)較上半年大幅增加，時(shí)間上與滴滴專(zhuān)車(chē)在北京大規(guī)模出現(xiàn)吻合；2015年6月，交通擁堵指數(shù)同比上升31.5%，時(shí)間上又與滴滴快車(chē)在北京的發(fā)展吻合⑦。由于網(wǎng)約車(chē)價(jià)格低廉，人們更多是由公交、地鐵轉(zhuǎn)向網(wǎng)約車(chē)，而非減少私家車(chē)出行。網(wǎng)約車(chē)勢(shì)必會(huì)增加存量車(chē)的周轉(zhuǎn)率，形成增量出行需求，增加城市運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的數(shù)量，不同程度地加重城市擁堵⑧。

另一方面，戶籍限制是從全局層面減輕過(guò)多人口對(duì)大城市帶來(lái)的壓力，不構(gòu)成歧視。網(wǎng)約車(chē)司機(jī)多數(shù)仍是專(zhuān)職司機(jī)，全職網(wǎng)約車(chē)駕駛不再是對(duì)閑置資源的分享和利用，而成為一種新型的就業(yè)方式，背離了分享經(jīng)濟(jì)的初衷。如果放任這種低質(zhì)量的就業(yè)方式泛濫生長(zhǎng)，今后特大城市的人口管理將面臨不小的壓力。進(jìn)行戶籍限制有利于引導(dǎo)這部分人轉(zhuǎn)向其他城市，提高大部分市民的生活質(zhì)量。

因此，北京、上海的戶籍限制利大于弊。優(yōu)先發(fā)展公共交通，有序發(fā)展網(wǎng)約車(chē)，是符合現(xiàn)狀及發(fā)展方向的政策。

2. 車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的另一大問(wèn)題是車(chē)輛質(zhì)量的參差不齊。一些不適宜載客的車(chē)輛，如小貨車(chē)、小電動(dòng)也混跡于快車(chē)市場(chǎng)，造成嚴(yán)重的安全隱患。故有必要設(shè)置一定門(mén)檻?！稌盒修k法》要求車(chē)輛為符合安全標(biāo)準(zhǔn)要求的7座及以下乘用車(chē)，安裝車(chē)輛衛(wèi)星定位裝置和應(yīng)急報(bào)警裝置。還設(shè)定了強(qiáng)制報(bào)廢制度，要求網(wǎng)約車(chē)行駛里程達(dá)到60萬(wàn)千米或使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)。以上規(guī)定打擊了非法營(yíng)運(yùn)，便利了車(chē)輛的追蹤和監(jiān)管，同時(shí)將一些性能老舊的車(chē)輛淘汰出市場(chǎng)，有效保障了消費(fèi)者的人身安全權(quán)。

但遺憾的是，部分地方新政對(duì)車(chē)輛限制過(guò)于嚴(yán)格。比如北京要求汽車(chē)排量達(dá)到2.0升、1.8升，深圳要求車(chē)齡在兩年之內(nèi)，青島要求車(chē)輛價(jià)格高于出租車(chē)價(jià)格等。這些規(guī)定間接使得網(wǎng)約車(chē)價(jià)格上漲，為乘客增添不必要的出行負(fù)擔(dān)。尤其在快車(chē)領(lǐng)域，乘客選擇快車(chē)的初衷本就不在于高質(zhì)量的出行體驗(yàn)，而是看重其實(shí)惠的價(jià)格。希望得到較高檔服務(wù)的人群自會(huì)選擇專(zhuān)車(chē)或者出租車(chē)。快車(chē)出行成本上漲后，縮小了乘客的選擇范圍，減少了出行方式，這與《暫行辦法》第一條“滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求”的立法精神不符。因此，地方新政要求車(chē)輛達(dá)到基本載客要求即可，不必設(shè)定過(guò)多限制。endprint

3. 網(wǎng)約車(chē)公司規(guī)制。新政出臺(tái)之前，在網(wǎng)約車(chē)公司的規(guī)制方面，面臨著壟斷、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)責(zé)任不清三大難題。

首先是某些平臺(tái)公司的壟斷趨勢(shì)和相互之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。比如2016 年 8 月，滴滴收購(gòu) UBER中國(guó)，控制市場(chǎng)份額達(dá)到 90%以上，或?qū)⒆璧K競(jìng)爭(zhēng)、威脅消費(fèi)者的自主選擇權(quán)與公平交易權(quán)。又比如曾經(jīng)的補(bǔ)貼戰(zhàn)使得真正質(zhì)量、管理良好的經(jīng)濟(jì)體無(wú)法生存。各地新政實(shí)施后，神州專(zhuān)車(chē)、曹操專(zhuān)車(chē)、美團(tuán)專(zhuān)車(chē)等平臺(tái)獲得了發(fā)展良機(jī)。這些公司沒(méi)有政策風(fēng)險(xiǎn)，可以直接根據(jù)新政要求開(kāi)展業(yè)務(wù)。新政打開(kāi)了良性競(jìng)爭(zhēng)的局面，網(wǎng)約車(chē)“價(jià)格戰(zhàn)”變成“服務(wù)戰(zhàn)”、“體驗(yàn)戰(zhàn)”，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)將走向車(chē)輛高端化、營(yíng)運(yùn)化、司機(jī)專(zhuān)業(yè)化的新模式⑨。

其次是平臺(tái)責(zé)任義務(wù)沒(méi)有明確，乘客權(quán)益難以保障的問(wèn)題?！稌盒幸?guī)定》明確界定了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的承運(yùn)人責(zé)任和購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的責(zé)任，并要求平臺(tái)公司建立服務(wù)評(píng)價(jià)體系、不得以低于成本的價(jià)格擾亂市場(chǎng)秩序。各地新政則進(jìn)一步細(xì)化保險(xiǎn)的險(xiǎn)種要求、個(gè)人信息采集和使用范圍、與政府合作定期報(bào)送信息等具體義務(wù)。以上條款保障了乘客的取得賠償權(quán)和個(gè)人信息安全，完善了網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的信息共享系統(tǒng)和征信體制建設(shè)，多角度規(guī)范了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的有序運(yùn)營(yíng)。

4. 順風(fēng)車(chē)規(guī)制。順風(fēng)車(chē)是指私家車(chē)主在自己行車(chē)途中，順路捎帶相同路線的搭車(chē)者到達(dá)目的地，只收取一定成本費(fèi)的服務(wù)方式。順風(fēng)車(chē)司機(jī)盈利動(dòng)機(jī)較小，更多是公益性地分享閑置資源。乘車(chē)人也僅僅支付出行的費(fèi)用分?jǐn)?，價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于專(zhuān)車(chē)。順風(fēng)車(chē)可謂是真正意義上的共享經(jīng)濟(jì)。

遺憾的是，各地新政對(duì)順風(fēng)車(chē)設(shè)定了過(guò)多限制。如北上廣、嘉興、金華等地要求每日合乘次數(shù)不超過(guò)二次，廈門(mén)、杭州、寧波等城市不超過(guò)四次。北京、上海還要求合乘車(chē)為本地車(chē)牌或在本地注冊(cè)登記。然而順風(fēng)車(chē)相比專(zhuān)車(chē)具有多種優(yōu)勢(shì)，政府有必要放寬限制、促進(jìn)其發(fā)展。

一是在促進(jìn)對(duì)閑置資源的高效利用的同時(shí)，順風(fēng)車(chē)不存在給道路增加擁堵的負(fù)外部性。與專(zhuān)車(chē)、快車(chē)顯著不同的是，車(chē)主不會(huì)因?yàn)槌塑?chē)人的需求而大幅度改變行駛路線和目的地，也沒(méi)有巡游的過(guò)程，不會(huì)過(guò)度加重交通壓力。

二是既給司機(jī)和乘客帶來(lái)良好經(jīng)濟(jì)效益，又不會(huì)成為就業(yè)方式給大城市增添人口壓力。一方面，車(chē)主可將順風(fēng)車(chē)所得的收益承擔(dān)油費(fèi)和養(yǎng)車(chē)費(fèi)，乘客亦獲得了更低價(jià)的服務(wù)。另一方面，順風(fēng)車(chē)的經(jīng)濟(jì)效益有限，無(wú)法作為就業(yè)手段容納外來(lái)人口。此外，順風(fēng)車(chē)還增強(qiáng)了社會(huì)聯(lián)系，促進(jìn)“共享”、“公益”的理念的傳播。

因此，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)順風(fēng)車(chē)弱化每日合乘次數(shù)的規(guī)定，甚至出臺(tái)政策幫助純順風(fēng)車(chē)平臺(tái)在其他大公司的包圍中破繭而出，從而減輕道路壓力、促進(jìn)社會(huì)交通轉(zhuǎn)型升級(jí)。至于對(duì)順風(fēng)車(chē)的規(guī)制，控制好收費(fèi)水平就能起效。比如不得超過(guò)專(zhuān)車(chē)類(lèi)和巡游出租車(chē)每公里運(yùn)價(jià)的50%。

（三）規(guī)制的靈活性

當(dāng)然，規(guī)則也需要一定的靈活性與適應(yīng)性，以較低的成本達(dá)到高效的監(jiān)管。

其一，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和發(fā)展目標(biāo)，因地制宜進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。對(duì)于交通擁堵、城市病顯著的城市，宜借鑒北京上海，嚴(yán)格管控。對(duì)于城市病尚不顯著、需要開(kāi)發(fā)城市運(yùn)力的中小城市，則需以互聯(lián)網(wǎng)思維寬松監(jiān)管。因?yàn)榫W(wǎng)約車(chē)的發(fā)展在不給城市造成過(guò)多壓力的情況下，可以激發(fā)創(chuàng)新、提高效率。當(dāng)然，這兩種模式并非完全對(duì)立，城市政策的制定者可以綜合考慮城市交通狀況、人口數(shù)量、就業(yè)情況、發(fā)展策略等因素，在不同方面采取不同模式，實(shí)現(xiàn)聰明的監(jiān)管。

其二，保持動(dòng)態(tài)監(jiān)管。目前各地新政在文件名中都寫(xiě)明是“暫行辦法”，說(shuō)明一系列規(guī)定尚有修改的空間。戶籍限制、車(chē)輛要求等規(guī)定是否合理，需要在實(shí)際中通過(guò)考察交通擁堵?tīng)顩r、乘客出行等候時(shí)間、價(jià)格上升幅度進(jìn)行驗(yàn)證。目前的新政更偏向嘗試的性質(zhì)，在不久的將來(lái)必然會(huì)依據(jù)市場(chǎng)反應(yīng)做進(jìn)一步調(diào)整。

三、結(jié)論

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代創(chuàng)造了無(wú)限可能性，也在考驗(yàn)政府面對(duì)快速變遷時(shí)代，改變僵化規(guī)制思路的能力。網(wǎng)約車(chē)作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的一種，存在諸多市場(chǎng)無(wú)法解決的難題，需要行政權(quán)力加以改善。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立足整體利益的原則，在駕駛員資格及戶籍限制、車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、順風(fēng)車(chē)管理等角度細(xì)化規(guī)定，同時(shí)因地制宜，根據(jù)市場(chǎng)反應(yīng)逐步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。最終達(dá)到市場(chǎng)與政府監(jiān)管的平衡，給以網(wǎng)約車(chē)為代表的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)一片馳騁的天地，真正為消費(fèi)者帶來(lái)安全和便利。

注釋?zhuān)?/p>

①《行政許可法》第十二條第（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)，政府可以設(shè)定行政許可。

②郭丁源. 網(wǎng)約車(chē)新政為“專(zhuān)車(chē)”市場(chǎng)帶來(lái)理性競(jìng)爭(zhēng). 中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào).2016-08-03（B03）.

③唐清利.“專(zhuān)車(chē)”類(lèi)共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑. 中國(guó)法學(xué).2015（4）.286-302.

④彭岳.共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問(wèn)題——以互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)車(chē)為例. 行政法學(xué)研究.2016（1）.117-131.

⑤張爽.網(wǎng)約車(chē)法規(guī)正式實(shí)施，安全問(wèn)題亟待破解. 互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì).2016（11）.81.

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⑦李少威.南風(fēng)窗.網(wǎng)約車(chē)新政：誰(shuí)的勝利？.http：//www.nfcmag.com/article/7000.html.最后訪問(wèn)時(shí)間：2017-05-03.

⑧陳越峰.“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)——以“網(wǎng)約車(chē)”規(guī)制為例.法學(xué)家.2017（1）.17-31+ 175-176.

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