賴先進(jìn)

(中央黨校 政法教研部，北京 100091)

政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長的宏觀影響因素研究
——基于1998年—2015年31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析*

賴先進(jìn)

(中央黨校 政法教研部，北京 100091)

各地政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長受到多種宏觀因素的影響和制約。通過對(duì)1998年—2015年31個(gè)省級(jí)區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)法人單位的面板數(shù)據(jù)分析，得出研究結(jié)論：第一，經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)移支付、對(duì)外開放與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。第二，城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出、財(cái)政分權(quán)與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長具有正相關(guān)關(guān)系。單純用瓦格納法則、“粘蠅紙效應(yīng)”等西方理論解釋中國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長，是不成立的。第三，人口增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系，兩者存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

政府規(guī)模；財(cái)政分權(quán)；影響因素

一 引 言

隨著我國改革開放進(jìn)程的深入推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模及其變動(dòng)受到行政體制改革實(shí)踐的高度關(guān)注。改革開放以來的七次政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐表明，對(duì)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的精簡和控制始終是中國歷屆政府實(shí)施行政改革的共同內(nèi)容和主題。面對(duì)當(dāng)時(shí)臃腫和日益膨脹的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模，1982年第一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將國務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，把國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個(gè)減少到59個(gè)。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)(除國務(wù)院辦公廳外)。2003年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將29個(gè)組成部門調(diào)整為28個(gè)(除國務(wù)院辦公廳外)。2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國務(wù)院組成部門減少到27個(gè)(除國務(wù)院辦公廳外)。2013年的第七輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次將國務(wù)院組成部門減少到25個(gè)(除國務(wù)院辦公廳外)。國務(wù)院先后七次機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，有效地縮減和控制了改革開放以前和初期臃腫龐大的政府規(guī)模，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了寬松的行政管理體制環(huán)境。

究竟如何衡量一個(gè)國家或地區(qū)政府規(guī)模？評(píng)價(jià)政府規(guī)模的影響因素是哪些？回答這些問題，關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的選取。運(yùn)用不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究政府規(guī)模通常會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。目前，衡量和評(píng)價(jià)國家或地區(qū)政府規(guī)模的大小有四個(gè)方面的理論維度、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模、政府工作人員數(shù)量規(guī)模、政府財(cái)政收入和支出數(shù)量規(guī)模、政府職能范圍和規(guī)模。在這四個(gè)政府規(guī)模的衡量指標(biāo)中，現(xiàn)有理論界主要從財(cái)政收支規(guī)模、人員規(guī)模兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行研究，忽視了對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模的研究。實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模是政府規(guī)模的最直接體現(xiàn)。

近年來，我國各地區(qū)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量變化呈現(xiàn)顯著的差異性。一是各地區(qū)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量絕對(duì)量差異較大。以2015年各地區(qū)機(jī)關(guān)法人單位數(shù)為政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的衡量指標(biāo)來看，擁有1萬家以上機(jī)關(guān)法人單位的省份是：四川省(19 721)、河南省(14 464)、河北省(12 434)、江蘇省(10 652)、山東省(12 412)、湖南省(12 788)、廣東省(11 916)、廣西自治區(qū)(10 615)、云南省(11 266)；北京和天津等地區(qū)機(jī)關(guān)法人單位數(shù)在3000家以下。二是各地區(qū)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變動(dòng)不一致，體現(xiàn)出差異性。相比于2014年，2015年機(jī)關(guān)法人單位數(shù)出現(xiàn)增長的地區(qū)有：北京、上海、江西、河南、廣東、廣西、海南、貴州和新疆。這些地區(qū)政府?dāng)?shù)量規(guī)模變化受到多方面因素的影響和制約，既有行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革因素，也有來自行政系統(tǒng)外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀因素。如果單純用行政體制改革內(nèi)部因素來解釋機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模的變化，就無法說明各地區(qū)機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模變動(dòng)存在的差異性。因?yàn)樽鳛閱我恢茋?，各地區(qū)政府制度因素或行政體制改革因素基本上是相同的。要全面分析各地區(qū)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的差異性，需要關(guān)注地區(qū)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變動(dòng)背后的宏觀影響因素，這樣有利于更為全面地把握政府規(guī)模變動(dòng)的規(guī)律，為深化行政改革、跳出機(jī)構(gòu)精簡-膨脹-再精簡-再膨脹怪圈提供理論支撐。

二 文獻(xiàn)研究綜述

伴隨著我國政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的深入推進(jìn)，政府規(guī)模研究自20世紀(jì)80年代起也成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)理論研究經(jīng)常關(guān)注的熱點(diǎn)主題。從時(shí)間上來看，政府規(guī)模理論研究可分為三個(gè)階段：一是起步階段，即20世紀(jì)80年代—2000年前，每年都有若干篇政府規(guī)模研究理論文章發(fā)表；二是發(fā)展階段，即2000年—2008年，政府規(guī)模研究文章迅速增長；三是繁榮階段，即2008年以后至今，政府規(guī)模研究文章每年發(fā)表數(shù)都在100篇以上。從內(nèi)容上來看，政府規(guī)模理論研究主要分為以下幾類：一是政府或地方政府的最優(yōu)適度規(guī)模，即政府或地方政府究竟該有多大規(guī)模為最優(yōu)；二是政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政支出、貿(mào)易的關(guān)系；三是政府規(guī)模變動(dòng)或擴(kuò)張的影響因素。

對(duì)于政府規(guī)模的影響因素研究，國內(nèi)外主要是從財(cái)政收支數(shù)量規(guī)模和政府人員規(guī)模兩個(gè)角度開展的。

(一)從財(cái)政收支的數(shù)量規(guī)模角度研究政府規(guī)模變化的影響因素

經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)理論主要從政府財(cái)政收支規(guī)模視角研究政府規(guī)模。最早和最著名的研究者是19世紀(jì)的瓦格納。瓦格納認(rèn)為，人均GNP與政府公共支出規(guī)模呈正相關(guān)，是影響政府規(guī)模的重要因素。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)70年代，尼斯坎南等公共選擇理論學(xué)者從個(gè)體主義方法論出發(fā)，認(rèn)為官僚追求預(yù)算最大化，導(dǎo)致政府支出規(guī)模的擴(kuò)大。90年代，Barro、Armey等學(xué)者相繼提出政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著倒“U”關(guān)系，存在政府最優(yōu)規(guī)模。潘衛(wèi)杰以財(cái)政支出與地方政府當(dāng)年GDP比率測(cè)度政府規(guī)模，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與中國省級(jí)政府規(guī)模呈負(fù)相關(guān)、市場(chǎng)化指數(shù)和人口因素與中國省級(jí)政府規(guī)模呈高度負(fù)相關(guān)[1]。

(二)從人員數(shù)量規(guī)模角度研究政府規(guī)模變化的影響因素

朱光磊等從官員規(guī)模角度研究了政府規(guī)模問題，認(rèn)為官民比、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、農(nóng)業(yè)人口和政府職能，是制約政府規(guī)模的五個(gè)基本因素；中國在政府官員規(guī)模方面的主要問題并不是絕對(duì)規(guī)模過大，而是比例、結(jié)構(gòu)不合理和“運(yùn)行性過?！盵2]。程文浩等認(rèn)為，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模影響因素主要有三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變因素、政府控制和優(yōu)化手段等[3]。袁飛等實(shí)證研究了財(cái)政集權(quán)過程中轉(zhuǎn)移支付增加對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)人口的影響[4]。陳宇峰等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均本級(jí)財(cái)政收入、公共服務(wù)需求對(duì)整體財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模有正的影響[5]。張光通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出規(guī)模、行政機(jī)構(gòu)的編制改革是影響公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)的主要因素[6]。

(三)同類研究評(píng)述及本研究的意義

雖然國內(nèi)外理論界對(duì)政府規(guī)模影響因素實(shí)證研究取得了豐富的研究成果，但現(xiàn)有研究主要是聚焦于財(cái)政收支規(guī)模、政府人員規(guī)模等兩個(gè)方面，忽略了最為直接的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量層面的政府規(guī)模研究?？梢哉f，直接針對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模變化影響因素的定量研究，是政府規(guī)模研究的空白點(diǎn)。更為值得注意的是：現(xiàn)有研究結(jié)論中，不同學(xué)者對(duì)某些因素如何解釋和分析政府規(guī)模，尚有較大的分歧和爭(zhēng)議，未能達(dá)成理論共識(shí)。這些理論分歧主要包括：1)瓦格拉法則是否適用于中國政府規(guī)模的變化。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為瓦格拉法則在解釋中國政府規(guī)模時(shí)依然有效；但也有學(xué)者認(rèn)為瓦格納法則并不適用于現(xiàn)階段的中國[1，7]。2)財(cái)政分權(quán)理論是否適用于解釋中國政府規(guī)模變化。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)限制政府規(guī)模增長；但也有少數(shù)學(xué)者否定這一觀點(diǎn)。3)對(duì)外開放是促進(jìn)政府規(guī)模增加還是減少的因素？有學(xué)者認(rèn)為兩者是正相關(guān)關(guān)系[8]，也有學(xué)者認(rèn)為是倒U型關(guān)系[9]。總之，從政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變化角度研究政府規(guī)模，有利于進(jìn)一步驗(yàn)證現(xiàn)有政府規(guī)模研究的理論成果，促進(jìn)就政府規(guī)模研究進(jìn)一步達(dá)成理論共識(shí)?，F(xiàn)存的這些理論空白和分歧，為開展本研究提供了理論基礎(chǔ)。

三 理論與研究假設(shè)

(一)經(jīng)濟(jì)增長因素

經(jīng)濟(jì)增長是政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)增長越快，就越能更好地為政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┙?jīng)濟(jì)條件。自瓦格納法則提出以來，國內(nèi)外許多學(xué)者都通過實(shí)證研究，檢驗(yàn)瓦格納法則的適用性。RICHARD E.WAGNER等通過對(duì)二戰(zhàn)后34國的研究認(rèn)為，把瓦格納法則解釋為政府活動(dòng)擴(kuò)張現(xiàn)象更為合適，僅表示政府支出擴(kuò)張的瓦格拉法則并不能稱為法則[10]。Rati Ram通過對(duì)115個(gè)國家的跨國實(shí)證研究得出結(jié)論，政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長具有正相關(guān)關(guān)系，尤其是對(duì)于低收入國家，這種相關(guān)關(guān)系更為強(qiáng)烈[11]。孫群力驗(yàn)證了瓦格納法則在中國的適用性，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長都導(dǎo)致了地方政府規(guī)模的擴(kuò)大[12]。

理論假設(shè)H1：在當(dāng)前所處的發(fā)展階段，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長越快，區(qū)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)增多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。

(二)財(cái)政因素

政府規(guī)模增長的財(cái)政因素主要有三種：一是財(cái)政支出總體規(guī)模變化。政府支出規(guī)模與機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模存在內(nèi)在的相關(guān)關(guān)系，政府支出規(guī)模的擴(kuò)張，必然會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加。李丙紅和李和中以2006年全國30個(gè)省級(jí)行政單位為樣本研究后，認(rèn)為政府財(cái)力與我國省級(jí)政府人力規(guī)模呈高度正相關(guān)[13]。二是財(cái)政分權(quán)的程度?！袄S坦假說”理論，認(rèn)為進(jìn)行財(cái)政分權(quán)能夠限制政府“利維坦”的擴(kuò)張。ML Marlow驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)能夠有效控制政府規(guī)模的增長[14]。莊玉乙等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)有助于縮減政府財(cái)政規(guī)模，“利維坦假說”在中國也適用[14]。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模變化。國內(nèi)外理論界在分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府規(guī)模影響時(shí)提出了著名的“粘蠅紙效應(yīng)”(Flypaper Effect)，即隨著中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的增加，地方政府規(guī)模會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)張和膨脹。范子英等通過研究后發(fā)現(xiàn)，人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每增加1萬元，會(huì)使得每萬人的機(jī)關(guān)人數(shù)增加62人[15]。袁飛等利用中國1994-2003年縣級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究后，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付增加與財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹存在因果關(guān)系[4]。為進(jìn)一步驗(yàn)證上述三個(gè)財(cái)政因素是否能夠解釋政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長，本文做出如下三個(gè)假設(shè)：

理論假設(shè)H2：隨著政府財(cái)政支出規(guī)模的增長，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)增多，財(cái)政支出與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有正相關(guān)關(guān)系。

理論假設(shè)H3：財(cái)政分權(quán)理論同樣適用于政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模的變化，即隨著財(cái)政分權(quán)程度提高，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)減少，財(cái)政分權(quán)與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。

理論假設(shè)H4：粘紙效應(yīng)同樣適用于政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變化，地區(qū)轉(zhuǎn)移支付增多，區(qū)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量就會(huì)增多，轉(zhuǎn)移支付與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有正相關(guān)關(guān)系。

(三)對(duì)外開放因素

國內(nèi)外理論研究都認(rèn)為對(duì)外開放活動(dòng)可能導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大，主要是指政府支出規(guī)模的擴(kuò)大。Rati Ram通過對(duì)150個(gè)國家41年的面板數(shù)據(jù)分析研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)外開放與政府規(guī)模存在正相關(guān)關(guān)系[16]。在對(duì)外開放過程中，為防范和降低開放風(fēng)險(xiǎn)，地方政府通常會(huì)增加社會(huì)福利和社會(huì)保障方面的公共開支，導(dǎo)致政府規(guī)模的擴(kuò)大[8]。梅冬州和龔六堂還認(rèn)為，導(dǎo)致兩者之間關(guān)系的另一種力量是外部競(jìng)爭(zhēng)壓力帶來的國內(nèi)市場(chǎng)化改革，他們的研究發(fā)現(xiàn)開放程度與政府規(guī)模在東部呈負(fù)相關(guān)，在中西部呈正相關(guān)[9]。楊燦明等利用28個(gè)省市區(qū)1978—2006年的數(shù)據(jù)分析了外部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國地方政府規(guī)模的影響，認(rèn)為外部風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了地方政府財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大[8]。

理論假設(shè)H5：伴隨著地區(qū)對(duì)外開放程度的增加，區(qū)域內(nèi)政府支出規(guī)模擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)增多，對(duì)外開放與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有正相關(guān)關(guān)系。

(四)人口和城鎮(zhèn)化因素

在既定的行政區(qū)域面積內(nèi)，人口因素和城鎮(zhèn)化也影響政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化。一方面，從個(gè)體公共事務(wù)需求的角度來看，人口的增多必然導(dǎo)致公共事務(wù)需求總量的增加，勢(shì)必驅(qū)動(dòng)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長。但是國內(nèi)外許多學(xué)者在研究人口規(guī)模與政府規(guī)模關(guān)系時(shí)，都得出兩者存在負(fù)相關(guān)的一致結(jié)論。另一方面，城鎮(zhèn)化也通過人口因素作用于政府規(guī)模，城鎮(zhèn)化越高的地區(qū)，人口越密集，需要的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量越多?；诖?，本文做出如下兩個(gè)假設(shè)：

理論假設(shè)H6：地區(qū)內(nèi)人口規(guī)模增大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)增多，人口規(guī)模與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有正相關(guān)關(guān)系。

理論假設(shè)H7：地區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化程度越高，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)增多，城鎮(zhèn)化與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有正相關(guān)關(guān)系。

(五)其他因素

作為社會(huì)領(lǐng)域的公共機(jī)構(gòu)，地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量的增長對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模會(huì)產(chǎn)生替代效應(yīng)。從承擔(dān)公共事務(wù)管理職能角度來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)組織數(shù)量的增長，政府原有承擔(dān)的部分公共事務(wù)管理職能將逐漸轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，原來承擔(dān)這部分職能的政府機(jī)構(gòu)必然會(huì)逐步被整合或取消，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)減少。從公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的角度來看，社會(huì)組織能夠替代政府有效提供部分公共產(chǎn)品，原來提供這部分公共產(chǎn)品的政府機(jī)構(gòu)勢(shì)必得到精簡、裁撤。發(fā)展社會(huì)組織是控制政府規(guī)模的有效手段，說明兩者之間具有替代關(guān)系。

理論假設(shè)H8：地區(qū)內(nèi)社會(huì)組織越多，區(qū)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量越少，社會(huì)組織數(shù)量與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。

四 數(shù)據(jù)與模型

(一)數(shù)據(jù)來源

本文采用1998年—2015年中國國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(中國統(tǒng)計(jì)出版社)的數(shù)據(jù)，選取全國31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)(臺(tái)灣、香港、澳門、西藏除外)為研究對(duì)象。頻率為年度。為了解決各個(gè)影響因素變量單位不統(tǒng)一取值大小不一可能帶來的模型異方差問題、上一年度對(duì)下一年度的影響問題，本文在數(shù)據(jù)上均采用各個(gè)指標(biāo)的年增長率為分析對(duì)象，單位為%。

(二)變量及其測(cè)量

表1 政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變化的各種影響因素變量

(三)模型的建立

計(jì)量模型如下：

Yi=A+B1GDPpercapita+B2*fiscalexpenditure+B3*transfer+B4*decentralization+B5*urbanization+B6*open+B7*population+B8*NGO+Ci

(1)

Yi表示31個(gè)省份中的i省份的機(jī)關(guān)法人單位數(shù)量；B1-B8代表各個(gè)因素對(duì)應(yīng)的自變量依次對(duì)機(jī)關(guān)法人單位數(shù)量的彈性系數(shù)。以B1為例，當(dāng)人均地區(qū)生產(chǎn)總值增加1個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，政府機(jī)關(guān)法人單位數(shù)量將增加B1個(gè)百分點(diǎn)。A為常數(shù)項(xiàng)；Ci為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

五 實(shí)證結(jié)果與分析

運(yùn)用數(shù)據(jù)分析軟件工具Stata對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析后，主要變量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)特征描述見表2。

為了確定哪一種回歸結(jié)果更合適，研究對(duì)方程進(jìn)行了豪斯曼檢驗(yàn)*面板數(shù)據(jù)中，固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型的選取根據(jù)Hausman檢驗(yàn)值來確定。固定效應(yīng)模型是指允許每個(gè)個(gè)體可以有不同的截距參數(shù)；隨機(jī)效應(yīng)模型把個(gè)體間的異質(zhì)性作為一個(gè)隨機(jī)成分。。豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果表明，卡方值為5.68，P值=0.6832(見表3、表4)，這說明研究采用隨機(jī)效應(yīng)模型分析更為準(zhǔn)確。

表2 主要變量的統(tǒng)計(jì)特征描述

表3固定和隨機(jī)效應(yīng)模型選擇的豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果

表4 隨機(jī)效應(yīng)模型回歸結(jié)果

(一)經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)移支付、對(duì)外開放與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長具有負(fù)相關(guān)關(guān)系

經(jīng)濟(jì)增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模在10%的顯著性水平以內(nèi)存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，假設(shè)H1不成立。這說明解釋政府支出擴(kuò)張的瓦格納法則用來解釋中國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長，是不成立的，這也可能與瓦格納法則不能適用中國政府規(guī)模變動(dòng)的結(jié)論有關(guān)系。這也在一定程度上印證了有關(guān)學(xué)者認(rèn)為瓦格拉法則在中國是不成立的結(jié)論[7]。經(jīng)濟(jì)增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長的負(fù)相關(guān)關(guān)系也說明了政府最優(yōu)規(guī)模理論在中國成立，即經(jīng)濟(jì)增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量之間存在倒“U”型關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長超出最優(yōu)政府規(guī)模所對(duì)應(yīng)的水平，兩者就會(huì)體現(xiàn)更多的負(fù)相關(guān)關(guān)系。本文驗(yàn)證也說明了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)超越了最優(yōu)政府規(guī)模的水平。之所以這樣，關(guān)鍵原因是政府生產(chǎn)力隨著經(jīng)濟(jì)增長發(fā)生了變化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長水平低于最優(yōu)規(guī)模時(shí)，政府作為社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，政府機(jī)構(gòu)自身的單個(gè)生產(chǎn)能力也相對(duì)較低，因此，需要增加更多的政府機(jī)構(gòu)來維持公共產(chǎn)品和服務(wù)供給；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長超越最優(yōu)規(guī)模以后，政府機(jī)構(gòu)自身的單個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)能力或生產(chǎn)率也得到提升，僅需要更少的政府機(jī)構(gòu)來維持同樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量就會(huì)隨著政府生產(chǎn)力提升而減少。轉(zhuǎn)移支付的增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長在5%以內(nèi)的顯著性水平存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，假設(shè)H4不成立。這說明，描述轉(zhuǎn)移支付與政府支出規(guī)模增長的“粘蠅紙效應(yīng)”并不能推廣到政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張的層面。對(duì)外開放與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長的負(fù)向水平微弱，并且顯著性水平不高，兩者之間的關(guān)系有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

(二)城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出、財(cái)政分權(quán)與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長具有正相關(guān)關(guān)系

城鎮(zhèn)化與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模在1%的顯著性水平以內(nèi)存在正相關(guān)關(guān)系，城鎮(zhèn)化提高1個(gè)百分點(diǎn)，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)?？赡芴岣?.12個(gè)百分點(diǎn)，原假設(shè)H7成立。財(cái)政支出增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長存在正相關(guān)關(guān)系，原假設(shè)H2成立。財(cái)政分權(quán)程度的深化與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長并未體現(xiàn)出負(fù)相關(guān)性，原假設(shè)H3不成立。這也進(jìn)一步說明，財(cái)政分權(quán)在限制政府?dāng)?shù)量規(guī)模效果上體現(xiàn)得并不像國內(nèi)外理論界設(shè)想的充分，財(cái)政分權(quán)能否對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模的發(fā)揮限制效應(yīng)還有待斟酌。這一定程度上也印證了財(cái)政分權(quán)理論不能適用于中國政府規(guī)模的結(jié)論，例如郭慶旺等認(rèn)為財(cái)政支出分權(quán)對(duì)縣級(jí)地方政府支出規(guī)模具有顯著的正效應(yīng)[17]，孫群力認(rèn)為支出分權(quán)導(dǎo)致地方政府規(guī)模的擴(kuò)大[18]，蘇曉紅等認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模約束關(guān)系在中國不成立[19]。

(三)人口增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系

人口增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長在10%的顯著性水平以內(nèi)存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，原假設(shè)H6不成立。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上對(duì)這一結(jié)論的解釋是，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量在人口規(guī)模方面存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。像企業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)一樣，當(dāng)達(dá)到某個(gè)最優(yōu)規(guī)模時(shí)候，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長就進(jìn)入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)階段。政治學(xué)和公共管理理論對(duì)這一結(jié)論的解釋更為充分，即中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在“上下同構(gòu)”現(xiàn)象。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯要求各個(gè)地區(qū)無論人口多少，都按照“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的原則同樣規(guī)模地設(shè)置。有的人口規(guī)模較小的地區(qū)，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模反而相對(duì)較大。這一結(jié)論也印證了李丙紅等認(rèn)為人口因素與省級(jí)政府人力規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系的結(jié)論[13]。

(四)社會(huì)組織數(shù)量增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長之間不具有負(fù)相關(guān)關(guān)系

現(xiàn)階段內(nèi)，中國社會(huì)組織數(shù)量增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長體現(xiàn)出了微弱的正相關(guān)關(guān)系。這說明我國社會(huì)組織發(fā)展不充分，存在“先天不足、后天失調(diào)”的現(xiàn)象，社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)組織有較強(qiáng)的行政化傾向，在現(xiàn)階段內(nèi)，尚未發(fā)揮出對(duì)政府機(jī)構(gòu)的替代效應(yīng)，反而附屬在政府機(jī)構(gòu)之上“畸形”發(fā)展。隨著政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長，社會(huì)組織也出現(xiàn)正相關(guān)的增長態(tài)勢(shì)。

六 結(jié)論與啟示

(一)深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，降低和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模

從實(shí)證分析結(jié)果(一)可以看出，經(jīng)濟(jì)增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長的負(fù)相關(guān)關(guān)系說明，經(jīng)濟(jì)增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長之間可能存在倒“U”型關(guān)系(Armey curve曲線對(duì)于解釋中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系時(shí)成立)。這說明，當(dāng)前階段我國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模已經(jīng)超越最優(yōu)政府規(guī)模，與經(jīng)濟(jì)增長體現(xiàn)出更多的負(fù)相關(guān)關(guān)系。超越最優(yōu)規(guī)模的理論判斷說明：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量不是越多越好，越大越好。從政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的角度來看，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長對(duì)政府機(jī)構(gòu)的需求，必須深化政府機(jī)構(gòu)改革，從公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者出發(fā)，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量方面的供給側(cè)改革。

從組織理論看，管理層次和控制幅度是決定政府機(jī)構(gòu)數(shù)量變化的兩個(gè)重要維度。一是要繼續(xù)減少政府層級(jí)，以扁平化降低政府機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模。在管理層次上，我國政府體系是五級(jí)政府體制(中央-省級(jí)-地級(jí)市-縣、縣級(jí)市-鄉(xiāng)鎮(zhèn))。雖然近年來有的地區(qū)推進(jìn)“省管縣”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，但是地級(jí)市層級(jí)在政府體系中仍然是重要的管理層級(jí)，五級(jí)政府體制變化還較少，扁平化政府尚未形成。二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部制改革，對(duì)職能相近的地方黨政機(jī)關(guān)探索合并或合署辦公。實(shí)踐上，政府大部制改革減少了政府組織內(nèi)部部門層面的控制幅度，降低了橫向的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量。三是隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住，成為城鎮(zhèn)人口。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)持續(xù)深入地進(jìn)行縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的整合和調(diào)整，適時(shí)減少政府組織在層級(jí)方面的控制幅度，以降低政府機(jī)構(gòu)數(shù)量。

(二)積極推進(jìn)省以下政府之間的財(cái)政分權(quán)，發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模增長的限制與約束作用

從實(shí)證分析結(jié)果(二)可以看出，目前的財(cái)政分權(quán)并不能體現(xiàn)出限制政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模的作用，反而表現(xiàn)出了正相關(guān)性。之所以存在這種現(xiàn)象，有學(xué)者認(rèn)為，許多實(shí)證研究不能支持財(cái)政分權(quán)理論的重要原因是在測(cè)量分權(quán)時(shí)使用了不同的財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)[20，21]。本研究不能支持財(cái)政分權(quán)理論的重要原因可能是選用的分權(quán)指標(biāo)是中央對(duì)各省的分權(quán)程度。有學(xué)者研究表明，省以下財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模的大小起到重要影響，無論采用收入端還是支出端，分權(quán)水平均負(fù)向顯著影響政府規(guī)模[21]。因此，中央對(duì)地方的財(cái)政分權(quán)并不能起到很好的限制地方機(jī)構(gòu)數(shù)量擴(kuò)張的作用，應(yīng)該將財(cái)政分權(quán)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到省以下各級(jí)政府之間的財(cái)政分權(quán)，從而發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模的限制和約束。

(三)把推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的重心，考慮城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出規(guī)模等宏觀因素對(duì)機(jī)構(gòu)增長的客觀需求

從實(shí)證分析結(jié)果(二)可以看出，我國城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長具有正相關(guān)關(guān)系，加速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和日益擴(kuò)張的財(cái)政支出活動(dòng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的需求目前仍然具有一定程度的剛性。因此，精簡機(jī)構(gòu)改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、事權(quán)調(diào)整等中心任務(wù)進(jìn)行，并考慮城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出規(guī)模等宏觀因素對(duì)機(jī)構(gòu)的客觀需求。除機(jī)構(gòu)自身因素外，城鎮(zhèn)化、財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大等因素都構(gòu)成了政府機(jī)構(gòu)數(shù)量擴(kuò)張的外在宏觀因素。長期以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革之所以處于“精簡一膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)之中，一個(gè)重要原因是，忽視了政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事權(quán)變化的影響。這些事權(quán)很大程度上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的，例如城鎮(zhèn)化。在未來的行政體制改革過程中，不能“一味地進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡”，機(jī)構(gòu)精簡僅是行政改革的先導(dǎo)、不能是通常慣用做法，精簡機(jī)構(gòu)的中心任務(wù)必須圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行。建立科學(xué)的中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制，充分利用人口規(guī)模與政府機(jī)構(gòu)規(guī)模之間的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、人口規(guī)模較小的地區(qū)，大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的整合、合并，精簡政府機(jī)構(gòu)。

(四)推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”改革，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模的替代效應(yīng)

從實(shí)證分析結(jié)果(四)中看出，社會(huì)組織數(shù)量增長與政府機(jī)構(gòu)數(shù)量增長之間沒有體現(xiàn)出替代性的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這是因?yàn)槲覈鐣?huì)組織“先天不良”，發(fā)育不完善，與政府機(jī)構(gòu)之間存在依附或附屬關(guān)系。因此，要積極推進(jìn)社會(huì)組織自身的改革與發(fā)展。重點(diǎn)是要推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)脫鉤，防止社會(huì)組織過度行政化，避免社會(huì)組織成為“二政府”。在公共服務(wù)提供方面，改變傳統(tǒng)的以政府辦事業(yè)或直接提供的方式，大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，建立穩(wěn)定持續(xù)的向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制。在轉(zhuǎn)移政府職能方面，政府應(yīng)該把“自己管不好、自己管不了”并且“社會(huì)組織能有效管理”的社會(huì)事務(wù)，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。充分發(fā)揮社會(huì)組織的替代效應(yīng)，有效地控制政府機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模。

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AnEmpiricalStudyontheFactorsInfluencingMacrofromChina’sGovernmentAgenciesGrowthBasedontheProvincialPanelDatafrom1998to2015

LAI Xian-jin

(Party School of the Central Committee of C.P.C,Beijing 100091，China)

The increase of government agencies in various regions is affected by a variety of macroeconomic factors.Through the analysis of the panel data in the 31 provinces from 1998 to 2015，the empirical conclusions are drawn：economic growths，transfer payments，opening-up have a negative correlation with the number of government agencies.Second，urbanization，fiscal expenditure，fiscal decentralization has a positive correlation with the growth of government institutions.This means that it is invalid to explain the growth of China’s government agencies by Western theories such as Wagner's Law and the "Sticky Paper Effect".Third，there is a negative correlation between population growth and the growth of government institutions，which has scale economies effect.

government size；fiscal decentralization；influencing factors

2017-06-11

中央黨校創(chuàng)新工程法治與國家治理科學(xué)化項(xiàng)目(01172050020080)；政府改革與推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化研究項(xiàng)目(01172050020087)

賴先進(jìn)(1986—)，男，四川什邡人，中央黨校政法教研部公共管理教研室講師，博士后、博士，研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

C93-03

A

1008—1763(2017)06—0080—07