樊賢進

(巢湖學(xué)院體育學(xué)院，安徽 合肥 238000)

體育場館公私合作項目的風險平衡*

樊賢進

(巢湖學(xué)院體育學(xué)院，安徽 合肥 238000)

公私合作伙伴關(guān)系是發(fā)展公共體育場館越來越受歡迎的機制，在公共部門缺乏建設(shè)資金的情況下，更是如此．在公私合作伙伴關(guān)系模式約定下，公共和私營部門按照合同份額分擔公共體育場館項目建設(shè)及相關(guān)業(yè)務(wù)的成本和風險．公共和私營部門合理的風險分配是項目成功的關(guān)鍵因素，而向私營部門分配更多風險的項目容易遇到執(zhí)行困難或失?。畬胶献骰锇殛P(guān)系模式下公共體育場館項目建設(shè)風險的合理分配，進行了闡述．

公共體育場館；公私合作；項目風險；風險分配

引言

陜西省高校利用閑置空間，建設(shè)一批體育服務(wù)綜合體系的體育場館．由私營企業(yè)設(shè)計、建造、運營和維護等，為期30年后將該建筑將歸還學(xué)校．公共部門提供土地和基礎(chǔ)設(shè)施資本補貼，以抵消建設(shè)大部分的成本[1]．

北京奧運會所使用的國家體育場——鳥巢，是采用公私合作伙伴關(guān)系(Public-private partnerships，縮寫為PPP)，PPP模式建設(shè)的體育設(shè)施，由政府和中信聯(lián)合體共同投資建造．然而，在2008北京奧運會后不到一年的時間，PPP合作終止，鳥巢的經(jīng)營權(quán)重新交還給政府．一些新聞媒介對鳥巢PPP模式夭折的原因進行了猜測，推測中信聯(lián)合體經(jīng)濟壓力巨大，按照最初簽訂的PPP協(xié)議難以回收成本，采取了過度開發(fā)鳥巢的商業(yè)手段，引起了政府的強烈不滿．

廣州體育館是由政府與企業(yè)聯(lián)合投資、企業(yè)經(jīng)營管理大型體育館設(shè)施的PPP模式，在國內(nèi)為首例．工程建設(shè)及場館經(jīng)營管理的招標于1998年揭曉，經(jīng)過公開招標和競標，廣州珠江實業(yè)集團有限公司一舉中標，被廣州市政府定為建設(shè)經(jīng)營管理單位[2]．

上述例子表明，PPP機制下，不同公共體育場館項目權(quán)利分配的不同，導(dǎo)致私營部門和公共部門的風險分擔存在很大的差異性．

1 公共體育場館項目風險與風險管理

公共體育場館項目PPP模式下建設(shè)相關(guān)的風險有三大類：國家風險、行業(yè)風險、項目風險．

與某一特定區(qū)域投資有關(guān)的國家風險，可細分為與政治氣候、經(jīng)濟表現(xiàn)、信貸風險、金融市場狀況和社會條件有關(guān)的部分．國家風險是私營部門投資者特別關(guān)注的問題，因為這些風險基本上無法控制．這些風險在一定程度上可以通過各種保險產(chǎn)品、金融工具(例如匯率風險)或部分風險擔保如世界銀行提供的風險加以減輕[3]．但私營部門仍然受國家風險的影響．

與公共體育場館行業(yè)有關(guān)的部門風險，主要歸因于該部門的資本緊張和運營維護方面的大量持續(xù)支出，導(dǎo)致公共體育場館項目的投資成本需要很長的時間來彌補．公共部門和私營部門都有一系列管理風險的選擇[3]．它也可以通過促進融資和政策及其他方法減少風險．反過來，私營部門可以通過創(chuàng)新的融資機制減少其部門風險．然而，行業(yè)風險將永遠是公共體育場館項目所固有的．

項目風險，包括：長期體育消費者的風險；實施風險(成本超支在設(shè)計和施工階段)；操作風險(比預(yù)期更高的運營成本、維護成本、經(jīng)營負債等)；融資風險(財力不足或比預(yù)期更高的融資成本風險)．項目風險是影響公共體育場館項目成功與否的重要因素．然而，項目風險可以說是最容易管理的風險．這并不是說公共和私營部門能夠同樣妥善地管理這些風險．某些項目風險可以由公共部門更好地管理，而其他項目可以由私營部門更好地管理．通過對項目風險的公共和私營部門的合理分配，項目整體風險可以更好地管理和降低，從而促進公共體育場館項目成功．

1.1項目風險分配

某些類別的風險由公共部門承擔和管理更好，而其他一些則由私營部門承擔和管理更好．項目風險應(yīng)根據(jù)公共或私營部門是否有能力承擔和管理風險進行分配．

對于私人投資者，最受關(guān)注的是公共體育場館項目股權(quán)投資回報率的權(quán)衡，即最大的感知風險；然后是長期體育消費者的風險．當然，私人投資者、運營商對未來的經(jīng)濟狀況影響不大，可能會影響消費者的需求．而公共部門可以通過更好地整合城市交通系統(tǒng)，促進場館的客流、費用控制等機制．因此，長期的消費者風險最好分配給公共部門[4]．

實施、運營和融資風險基本上屬于私營部門的控制范圍．私營部門在管理這些風險方面可能比公共部門有更多的經(jīng)驗，私營部門可能更有效地管理它們．建議將實施、運營和籌資風險最好分配給私營部門．不過，應(yīng)當指出，公共部門的資本成本通常比私營部門低，因為公共部門可以比私營部門低風險溢價借款．對公共體育場館項目發(fā)展的理想結(jié)構(gòu)，是PPP項目的風險分配給最適合承擔和管理的部門．基于這種認識的公共體育場館項目風險分配，見表1．

表1 項目風險管理最適合部門分配

1.2項目適宜風險分配的益處

合理地分配項目風險，是公共體育場館項目成功與否的關(guān)鍵因素．

首先，通過向處于最佳位置的部門分配風險并進行管理，減少了項目的總體風險，進而降低整個工程造價．這是公共部門經(jīng)常忽略的一個重要問題．把所有的項目風險都轉(zhuǎn)移到私營部門，并不是“讓政府擺脫困境”[5]．相反，這種方法只會抬高項目的總成本，降低成功實施的可能性．

私營部門對公共體育場館項目投資，需要有更大的回報．尤其是在承擔無法控制風險的時候．例如，一個承擔長期消費者風險的私營部門將要求其投資獲得更高的回報，最終會提高公共部門項目的成本，要么需要更高的補貼，要么支付更低的特許權(quán)費．相反，如果公共部門承擔風險，其處理風險的經(jīng)驗要少得多，整體項目成本也可能會增加．此外，如果私營部門不受實施和運營風險的影響，私營部門將不會有更多的動力來提高實施和運營的效率．

其次，在PPP機制下建設(shè)公共體育場館，風險在于公共和私營部門的合理配置，使項目具有競爭力，促使項目更好的完成．使用PPP機制招標競爭公共體育場館的項目，根據(jù)購買力平價策略，將長期的消費者風險和其他風險更好地分配給公共部門．如果私營部門不能感受到投資回報，就會導(dǎo)致公司或財團不愿意提交報價，從而阻礙項目的成功．

1.3PPP機制下公共體育場館風險分配誘因

私營部門不會接受購買力平價設(shè)定，因為感知風險會超過感知回報．感興趣的私營部門，公共體育場館項目必須具有與項目風險相稱的回報潛力．在這方面，私營部門所需的回報率在很大程度上是一種感知風險水平的特征，即項目的感知風險越高，所需回報就越高．

對于任何特定的公共體育場館項目，潛在的投資者會有一個最低要求的收益率，該項目投資前，他們會認真考慮投標的滿意度[6]．這個最低回報率是對風險的感知反映．一個有足夠興趣的項目，必須超出潛在投資者的最低回報率．為了超越潛在投資障礙，公共部門可以使用兩種策略：降低整體項目風險和增加潛在回報．

首先，公共部門可以通過承擔風險，特別是那些由公共部門管理更好的風險，從而降低項目的整體風險水平．由于私人部門所要求的回報率是感知風險水平的反映，因此，如果整體風險可以降低，所需的投資回報率也可以降低，從而提高項目的吸引力和項目成功的可能性．公共部門應(yīng)避免添加無關(guān)緊要的風險項目，這只會增加項目的成本．

其次，補貼是另一種可能的誘因，但這不利于私營部門，因為它會提高非支付風險，反過來又會增加收入風險(特別是在國家風險較高的國家)．更好地為商業(yè)發(fā)展和其他創(chuàng)收活動提供機會，一般來說，在項目風險高的地方，公共部門必須為項目提供額外的補貼，使其在經(jīng)濟上可行并使私營部門感興趣．補貼包括該項目所有用于商業(yè)開發(fā)的更多土地征用費．

最后，定價機制是一個不穩(wěn)定的因素．如果公共部門允許私人經(jīng)營者增加票價，其票價增加的幅度將受到價格彈性功能的影響，這可能產(chǎn)生更大的收入．在任何情況下，它可能會依據(jù)公共部門的利益來控制定價，這樣公共體育場館項目的經(jīng)濟效益可以最大化．在這種情況下，公共部門應(yīng)當準備承擔收入風險，并對項目作出額外的財政許諾，以確保私營企業(yè)經(jīng)營者可以接受的回報．

2 公共部門對公共體育場館項目的承諾

PPP機制下招標公共體育場館項目之前，公共部門必須問自己是否愿意承擔主要風險和實施必要的財政資源，使項目吸引私人部門，確保項目的成功．公共體育場館項目造價昂貴，他們幾乎總是需要政府的支持．如果公共體育場館系統(tǒng)是政治或經(jīng)濟原因優(yōu)先，公共部門必須隨時準備提供必要的財務(wù)支持．

然而，公共體育場館項目財務(wù)成本往往低于項目中獲得的預(yù)計經(jīng)濟效益．對公共體育場館項目的財務(wù)成本和經(jīng)濟效益進行深入分析，以確定合理的PPP結(jié)構(gòu)，可以實現(xiàn)雙贏．私營部門在適當?shù)捻椖織l件下，可以合理地獲得回報，實現(xiàn)項目的經(jīng)濟效益．公共部門必須權(quán)衡預(yù)期的經(jīng)濟效益，對項目有必要的財務(wù)承諾．如果結(jié)構(gòu)得當，PPP項目實施，適當分配風險和財政，政府可以實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟效益．

3 公共體育場館項目投標過程的結(jié)構(gòu)化

在公共體育場館的項目招標中，私營部門要承擔稅收風險，但是，由于收入在很大程度上是根據(jù)收入預(yù)測設(shè)定的，因此導(dǎo)致投標人對未來的收入過于樂觀．當然，“最高費用”的出價導(dǎo)致溢價．由于私營部門對未來收入的控制有限，過度的出價將很快證明是不可持續(xù)的．這可能要求合同的重新談判，可能使得公共體育場館項目失?。疄楸苊膺@種情況，公共部門可承擔長期消費者風險，投標人可以根據(jù)項目總成本提交投標書．根據(jù)最低成本的建議，滿足預(yù)先設(shè)定的標準和要求將被視為贏家．另外，收入預(yù)測可以在建議書和預(yù)置投標時分配承擔．這也將有效地成為競爭成本的因素．

4 結(jié)語

總之，在PPP模式下建設(shè)公共體育場館項目，項目風險的管控，緩解風險分配是一個重要的考慮因素．一般來說，公共部門最終要支付風險成本，直接或間接承擔風險．通過了解風險的性質(zhì)(國家、行業(yè)和項目)、調(diào)整措施和適宜分配，可以降低整個項目的成本和最大化一個公共體育場館成功建設(shè)的可能性．

[1]江廣和. 陜西高校體育場館供給側(cè)改革研究[J]. 體育文化導(dǎo)刊,2017(6):134-138.

[2]屈勝國,屈萍,謝琳,等. 公私合作伙伴關(guān)系模式在我國公共體育場館市場化改革中的應(yīng)用——以廣州體育館為例[J]. 武漢體育學(xué)院學(xué)報,2014,48(8):37-43.

[3]Behrendt L.Responsibility in Governance: Implied Rights, Fiduciary Obligations and Indigenous Peoples[J].Australian Journal of Public Administration,2002, 6 (2)：106-118.

[4]Clear T,Karp D R. Toward the Ideal of Community Justice[J].NIJ Journal, 2000，2(4)：21-28.

[5]Brown K,Ryan N. Redefining Government-Community Sector Relations Through Service Agreements[J].The Journal of Contemporary Issues in Business and Government, 2003, 9(1)：21-30.

[6]Carter J,Claudie D,Smith N. An indigenous role in partnerships for sustainable homelands occupation in Australia [J].Sustainable Development, 2015, 14(3)：162-176.

RiskBalanceofPublic-privateCollaborationProjectsinGymnasium

FAN Xian-jin

(Institute of Physical Education, Chaohu University, Hefei Anhui 238000, China)

Public-private partnership is an increasingly popular mechanism for the development of public stadiums and gymnasiums, especially in the absence of construction funds in the public sectors. Under the public-private partnership model, the public and private sectors share the cost and risk of public stadium project construction and related business in accordance with the contract share. Reasonable allocation of risk in the public and private sectors is a key factor in the success of the project, while projects that allocate more risks to the private sectors are prone to difficulties or failures in implementation. This paper expounds the reasonable allocation of the risks in the construction of public stadiums and gymnasiums under the mode of public-private partnership.

public stadiums; public-private partnerships; project risk; risk allocation

1673-2103(2017)05-0105-03

2017-09-23

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目(17YJA890006);安徽高校人文社會科學(xué)研究重點項目(SK2016A062)

樊賢進(1975-)，男，安徽合肥人，副教授，碩士，研究方向：人文科學(xué)與運動訓(xùn)練．

G818.2

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