摘 要 在當下中國，隨著社會經濟發(fā)展與人們法律意識的提高，出現了越來越多的行政糾紛需要進行實質性解決。但現實情況卻是行政復議老百姓覺得是官官相護，缺少公平公正；而行政訴訟卻是門檻太高，實施不易，還有一種“民不與官斗”的思想在制約，使之不愿不敢不能提起“民告官”這種“大逆不道”的行政訴訟，而信訪作為一種解決糾紛的手段大受歡迎，涉訴信訪屢見不鮮，有時會因為一些原因而引發(fā)更加激烈的社會矛盾。那么如何構建一種讓老百姓既覺得公平公正又具有十分的可接受性的行政糾紛化解機制是當下構建多元化矛盾化解體質的重點。本文提出了化解行政糾紛的第四條道路——新型行政調解制度。文章將從我國目前的行政糾紛化解現狀及存在的問題出發(fā)，由此闡述構建新型行政調解制度的必要性，然后分析該制度的定位、目標、辦事原則、受案范圍、組織結構與人員構成、具體工作實施流程、調解效力以及這種新型行政調解的司法確認以賦予其強制執(zhí)行力的措施與辦法。

關鍵詞 行政調解 實質性 化解 行政糾紛 具體制度

作者簡介：李柯青，西南政法大學行政法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.253

一、當下我國行政糾紛化解的現狀與存在的問題

從現實層面來看，行政糾紛的化解路徑包括行政復議、行政訴訟和信訪。立法者的理想是“大復議中訴訟小信訪”；可是，現實中卻出現了“大信訪中訴訟小復議”的問題。

首先，表現在受案及結案數量上。近5年，但全國信訪工作為300余萬件，是行政復議與訴訟相加處理案件的15倍。

其次，表現在行政訴訟的過程與結果。福建省高院副院長周瑞春說：“行政訴訟案件當前仍然存在‘三難和‘二高四低現象?！?/p>

最后，表現在行政復議與行政訴訟對實質性解決行政糾紛的規(guī)避上。行政訴訟與行政復議常會以撤銷原行政行為，令行政機關重新作出行政行為結案，不對糾紛作出實質性解決。

綜上所述，探尋化解行政糾紛的第四條道路——新型行政調解制度，并將其應用于實踐已經迫在眉睫。

二、新型行政調解制度的具體實施辦法

（一）新型行政調解制度的定位與目標

這種制度的定位是介于行政行為與司法行為之間的第三種“準司法行為”，我們將在進行詳細論述。而這種制度的首要目標是實質性化解行政糾紛，次要目標是定紛止爭，化解官民沖突，縮小社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

（二）新型行政調解制度的辦事原則

新型行政調解制度作為一種“準司法行為”，其辦事原則需要遵循行政法的6項基本原則外，還需要遵守并著重強調2個原則：

1.自愿原則。行政相對人有根據自己的意愿選擇相應的程序及方法解決自身的問題，而行政機關不得強制其選擇新型行政調解。

2.強制到場原則。只要行政相對人選擇了新型行政調解，那么作出行政行為的執(zhí)法人員就必須到場，接受詢問，說明問題。

（三）新型行政調解制度的受案范圍

這是新型行政調解制度的一個重大創(chuàng)新，我們將突破現有法律的限制，只要公民認為自己的合法權益受到行政機關做出的行政行為的侵害，就可以提起新型行政調解；但以下幾種行為就不可以提起新型行政調解：

1.國防、軍事、外交等國家行為。

2.立法行為。

3.對于已經經過行政訴訟并且已經有了裁判結果的案件，行政相對人可以通過上訴或抗訴解決問題的。

4.重復調解行為，但排除為了進行法院司法確認申請的再次調解。

5.其他。

（四）新型行政調解制度的組織結構與人員構成

新型行政調解組織的常駐工作機構是新型行政調解委員會，按行政區(qū)劃進行劃分，分成4級，分別是基層新、中級、高級以及最高新型行政調解委員會，分別對應4級政府?；鶎有滦托姓{解委員會管轄縣級、鄉(xiāng)級人民政府及其工作部門，派出機關及派出機構作出行政行為的行政案件，以此類推，最高新型行政調解委員會管轄國務院及其部委作出行政行為的行政案件。

各級行政調解委員會的主任由該行政區(qū)劃內最高行政級別長官擔任，副主任由該地區(qū)由該行政區(qū)劃內最高行政級別長官的副職擔任，主持日常工作；由各行政機關及被授權組織的副職擔任委員，遇到與其有關的行政糾紛時具體參與行政調解工作；此外，法官由于其天然的權威性與中立性是擔任調解員的最佳人選，因此，應由本級法院退休的法官擔任調解員，具體主持行政糾紛的調解工作。另外，新型行政調解制度在人員構成的一大創(chuàng)新就是由紀委與行政監(jiān)察委員會的人員列席旁聽，發(fā)現行政機關在作出行政行為時或在進行行政調解時有任何違法違紀行為可以當場記錄，經調查研究后予以相應的處分；高校教師和相關專家學者任行政調解委員會顧問，處理相關專業(yè)問題或法律問題；還可以組織專業(yè)評估第三方、專業(yè)調解員或者邀請人民調解員，政協委員，人大代表以及行政爭議發(fā)生地群眾代表作為特邀調解員參加重大復雜的新型行政調解。

（五）新型行政調解制度的具體工作實施流程

具體工作流程可以分成以下5步：登記-立案-調解-簽協議-入檔。行政相對人向新型行政調解委員會申請新型行政調解，應提出書面或口頭申請。對口頭申請的，應當場記錄在案并經申請人簽字或捺印確認。在收到新型行政調解申請后，應進行立案登記。對不能當場判斷是否符合新型行政調解條件與受案范圍的，應接收申請書，并出具注明收到日期與加蓋新型行政調解機關公章的書面憑證，并在3日內決定是否立案。不符合的，作出不予立案的決定，決定書應當載明不予立案的理由與依據。行政相對人對決定不服的，可以向上級行政調解委員會投訴。申請書內容有缺漏或有其他錯誤的，新型行政調解委員會應一次性指出錯誤或告知欠缺內容并進行解釋，不得未經告知或解釋就以申請不符合條件為由不接收。對于不接收申請書、接收申請書后不出具書面憑證以及不一次性告知當事人需要補正的申請書內容的，當事人可以向上級人民行政調解委員會投訴，上級行政調解委員會應責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。endprint

屬于本機關行政調解范圍的，應在3個工作日內通知各方當事人調解時間、地點和調解主持人、調解員，并書面提醒對此次糾紛申請行政復議及提起訴訟等進行行政救濟的法定期限。對于涉及第三方利益或者涉及重大公共利益的行政糾紛，新型行政調解委員會應同時通知利益第三人或者邀請人大代表、政協委員、人民調解員及糾紛發(fā)生地的居委會，村委會代表或其他人民代表參加新型行政調解。

對于一般性的行政糾紛，由作出該行為的行政機關或被授權組織的副職領導任新型行政調解小組的組長，一名退休法官任副組長并兼任調解員，由與行政糾紛無關的行政調解委員會的常駐人員選任一人擔任主持人；對于重大復雜或多機關聯合執(zhí)法共同作出行政行為的行政糾紛案件，由行政調解委員會的副主任任組長，共同作出行政行為的行政機關或被授權組織的副職領導及三名退休法官任副組長，由于行政糾紛無關的行政調解委員會的常駐科級人員中選任一人擔任主持人，高校專家學者任顧問組員并由紀委及行政監(jiān)察委員會人員列席旁聽，同時行政調解委員會可以組織專業(yè)評估第三方、專業(yè)調解員并邀請人民調解員，人大代表，政協委員以及行政糾紛發(fā)生地糾紛發(fā)生地的居委會，村委會代表或其他人民代表作為特邀調解員或組員參與其中。但不論是什么樣的行政糾紛，作出爭議行政行為的行政執(zhí)法人員必須到場說明情況、接受詢問；調解員應當充分聽取各方當事人的陳述，解釋法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，解答當事人的疑問，厘清事實，辨明是非，促使各方達成調解協議。

行政調解委員會可以依申請在其職權范圍內進行調查取證或者依職權主動進行調查、核實證據，有關單位和個人應當予以配合。

對于一般性的行政糾紛，行政調解小組可以尊重各方意愿兼顧各方利益的情況下，平等合法自愿的作出行政調解決定并制作行政調解協議；對于重大復雜的行政糾紛，可以由列席參與的專業(yè)評估第三方給出行政糾紛解決評估報告，評估事件的風險及最佳解決途徑，行政調解小組應將行政調解筆錄及風險評估報告送交新型行政調解委員會討論，根據少數服從多數的原則作出行政調解協議。行政調解協議在送達各方簽字蓋章時生效；可以即時履行或經各方當事人同意可以不制作行政調解協議，各方在行政調解筆錄上簽名蓋章即生效。行政調解協議一式三份，雙方當事人各留一份，行政調解委員會留一份入檔備查。行政調解應當自收到申請書之日起一個月內辦結，重大復雜在各方當事人同意時可以延長15天。

（六）新型行政調解協議的效力及與司法程序的對接

新型行政調解協議是基于雙方合意達成的具有民事合同性質的行政協議，因此其對雙方當事人具有約束力，雙方當事人應該尊重并及時履行，但新型行政調解協議并不具有申請法院強制執(zhí)行的強制執(zhí)行力。對此，我們應參考《民事訴訟法》第194、195條的規(guī)定，來賦予行政調解協議以強制執(zhí)行力，更好的維護新型行政調解制度的權威與執(zhí)行力，從而達到實質性化解行政糾紛的目的。

即對于新型行政調解協議，雙方當事人可以自愿選擇是否在新型行政調解協議生效之日起三十日內共同向調解組織所在地的人民法院申請司法確認調解協議的效力以賦予其法院的強制執(zhí)行力。在受理后，法院經審查認為符合有關規(guī)定，應作出調解協議有效的裁定來依法確認新型行政調解協議的效力。人民法院經審查認為調解協議無效的，當事人可以通過再次進行新型行政調解的方式改變原新型行政調解協議的內容或重新作出新的新型行政調解協議，也可以直接向法院以原行政糾紛提起行政訴訟。經人民法院司法確認其效力的行政調解協議，一方當事人不履行或履行一部分的，對方當事人申請人民法院強制執(zhí)行。賦予行政調解協議以強制執(zhí)行力，更好的維護新型行政調解制度的權威與執(zhí)行力，從而達到實質性化解行政糾紛的目的。

三、結論

“禮之用，和為貴，先王之道斯為美?！闭{解被認為是最具有中國特色和最具有中國智慧的一項制度，在大變革大發(fā)展的今天，更應該煥發(fā)出新的生機與活力。構建新型行政調解制度，對弘揚中國傳統文化，緩解社會矛盾，促進官民關系具有重要的意義。

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