張超峰　閆曉亮

摘 要 隨著我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，各類環(huán)境問題層出不窮，人民群眾對美好環(huán)境的需求更加迫切，習近平總書記指出：“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，有責任確保各項法律的統(tǒng)一、正確實施，當前檢察機關還存在重刑事輕行政、監(jiān)督力量薄弱等突出問題亟待解決，本文旨在對檢察機關面臨的形勢進行分析，找到檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展剛性法律監(jiān)督的路徑，以期實現(xiàn)法律監(jiān)督工作對生態(tài)環(huán)境保護的推動，使檢察權真正有效服務于生態(tài)環(huán)境保護工作。

關鍵詞 環(huán)境保護 檢察職能 監(jiān)督

作者簡介：張超峰，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長；閆曉亮，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院黨組秘書、人民監(jiān)督員辦公室副主任。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.318

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局，確立了新形勢下黨和國家工作的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略舉措，為實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢提供了理論指導和實踐指南。具體到生態(tài)環(huán)境領域，就是要實現(xiàn)與全面建成小康社會相適應的環(huán)境質(zhì)量指標，但從目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展情況看，由于歷史積累的問題較多，我國資源環(huán)境形勢異常嚴峻，長期存在環(huán)境質(zhì)量差、生態(tài)受損嚴重、風險隱患高等問題，已成為全面建成小康社會的突出短板和瓶頸制約?！笆濉币?guī)劃建議明確提出加大環(huán)境治理力度的要求，強調(diào)以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，用硬措施完成硬任務。在這場“攻堅戰(zhàn)”中，作為憲法確定的法律監(jiān)督機關，檢察機關應對直接和間接破壞生態(tài)環(huán)境的行為主動“亮劍”，實行剛性監(jiān)督，通過行政檢察建議、提起公益訴訟、查辦職務犯罪案件等多種手段，開展法律監(jiān)督，糾正違法行為，為保護生態(tài)環(huán)境，重塑綠水青山，做出檢察機關應有的貢獻。

一、檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展剛性監(jiān)督的必要性

（一） 檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督是以習近平同志為核心的黨中央站位全局作出的重大部署

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！?“中國檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量?！?國土、空氣、水資源是人民群眾賴以生存的載體，是最大的公益，也是檢察機關在公益保護中應下大力氣做好的重點工作。

（二） 檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督是檢察機關自身破解法律監(jiān)督地位不彰問題的有力抓手

當前，檢察機關開展法律監(jiān)督重點在刑事訴訟領域，圍繞《刑法》的統(tǒng)一實施，全國檢察機關普遍設置了職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察等多個部門，而涉及面更廣的其他法律法規(guī)施用情況的監(jiān)督僅依賴民事行政檢察部門一家完成，造成檢察機關自身業(yè)務分部極不平衡，刑事檢察一家獨大，法律監(jiān)督作用在行政、民事等領域發(fā)揮有限，人民群眾對檢察機關法律監(jiān)督職能在行政執(zhí)法、公益保護等領域的作用認知度、認可度“雙低”問題十分突出，這與法律監(jiān)督機關的憲法定位很不相稱，在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督，特別是剛性監(jiān)督，可以有效解決這一問題，使檢察工作更加符合其憲法定位，承擔更多的社會責任。

（三） 檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督符合時代發(fā)展規(guī)律

從中國歷代興替規(guī)律來看，奉法者則國強，法治昌明則社會興盛、國家富庶，新中國建立以來的經(jīng)驗教訓也說明，權力在法治的軌道上運行則國家穩(wěn)定昌盛，偏離了法治軌道，人大于法、以權壓法則會導致國家動亂。要確保法治，就需要強大的法律監(jiān)督力量，確保各項法律統(tǒng)一正確實施，存在強力監(jiān)督則失范行為將會減少，在生態(tài)環(huán)境保護領域檢察機關開展法律監(jiān)督，既包括對環(huán)境保護行政執(zhí)法行為的監(jiān)督也包括對市場主體經(jīng)營生產(chǎn)活動的監(jiān)督，既通過檢察建議、查辦職務犯罪等手段監(jiān)督行政機關、審判機關，又通過提起公益訴訟等手段實現(xiàn)對破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)單位的監(jiān)督，最終實現(xiàn)全方位法律監(jiān)督，確保環(huán)境保護相關法律統(tǒng)一正確施用，彰顯法律權威，還人民群眾綠水青山好空氣。

二、檢察機關開展在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督的困境

（一）法律依據(jù)不足

目前，現(xiàn)行法律中有關檢察權監(jiān)督行政執(zhí)法權的規(guī)定精準性不足，只規(guī)定了原則上的接受監(jiān)督，但如何實現(xiàn)監(jiān)督則言之不詳，且只是散見于《行政訴訟法》及一些司法解釋之中，實務中，往往是依靠檢察機關對職務犯罪的偵查權產(chǎn)生的震懾效應，實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。作為震懾力最強的法律《刑法》對有關環(huán)境污染的條文在量刑時強調(diào)“重大人身傷亡或重大經(jīng)濟損失”，客觀上提高了因環(huán)境污染入刑的門檻，降低了違法成本，且環(huán)境污染案件取證難、后果界定難、鑒定標準不統(tǒng)一也抑制了對環(huán)境的司法保護。

（二）監(jiān)督力量薄弱

一方面，檢察機關內(nèi)部目前行使環(huán)境保護法律監(jiān)督的部門力量較弱，一個縣區(qū)級檢察院，從事民事行政檢察的專職人員僅有2-3人，省轄市級檢察院從事相關工作人員通常也不超過10人，要通過這些人審查環(huán)境保護機關作出的各項行政決定，人員捉襟見肘，而且這部分檢察干警還要承擔民事訴訟監(jiān)督、其他行政訴訟監(jiān)督等任務，難以保質(zhì)保量完成法律監(jiān)督任務。

另一方面，在社會治理層面，監(jiān)督力量更加薄弱，生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，牽涉公民、企業(yè)法人、自治組織、國家機關等多方關系，但破壞環(huán)境的監(jiān)督、處罰只能依靠國家機關來實現(xiàn)，面對龐大的市場主體，環(huán)境保護執(zhí)法機關、檢察機關力量過于薄弱，常常顧此失彼。

（三）開展監(jiān)督顧慮多

雖然近年來黨中央、國務院對環(huán)境保護領域的問題更加重視，也出臺了《環(huán)境保護督察方案 （試行） 》《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法 （試行） 》等一系列文件，層層向地方黨政機關傳導壓力，但我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀也決定了不同地區(qū)對環(huán)境保護的重視程度不同，一些地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，高科技、高附加值企業(yè)引不來，高層次人才留不住，而在GDP考核又是當?shù)攸h政官員考核的主要指標，各地為了發(fā)展經(jīng)濟，難免犧牲環(huán)境，發(fā)展一些高污染、高耗能行業(yè)，對這些行業(yè)破壞資源環(huán)境問題開展監(jiān)督無疑影響了地方政府收入和主官政績，可能面臨地方政府干擾，當下司法機關仍實行屬地管轄，人、財、物保障皆依靠本級黨委、政府，很難做到實質(zhì)上的監(jiān)督。endprint

另外，在相當一部分地區(qū)，高污染企業(yè)同時也是低水平、低成本勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，一旦因開展監(jiān)督導致企業(yè)關閉，將會產(chǎn)生大量人員失業(yè)、待業(yè)，為社會增添不穩(wěn)定因素，這也是在開展監(jiān)督過程中不得不考慮的問題。

（四）相關體制機制尚未理順

當下，生態(tài)環(huán)境保護工作主要由政府機關的環(huán)境保護行政部門承擔，環(huán)境保護部門通過征收排污費、執(zhí)法檢查、行政處罰等多種手段對監(jiān)督對象實施管理，檢察機關目前對環(huán)境保護行政執(zhí)法的監(jiān)督多停留在有爭議，并已提起行政訴訟的案件上，通過案件發(fā)現(xiàn)問題線索進行調(diào)查，還沒有對環(huán)境保護行政執(zhí)法部門實現(xiàn)直接監(jiān)督的機制平臺，另外，政府機關還設有專門的法制部門，對政府的行政行為進行審查，在權力結構配置、分工上目前也沒有體制上的明確，造成監(jiān)督缺乏力度，平時監(jiān)督缺位，一旦監(jiān)督就可能以查辦職務犯罪等激烈方式進行，造成環(huán)境保護執(zhí)法部門的抵觸。

三、域外檢察機關生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督機制的有益探索

大陸法系的代表法國，將檢察機關稱之為“公共利益的最后屏障”，法國現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定：“檢察院代表社會，在法律特別規(guī)定之情形下，檢察院依職權主動進行訴訟。在事實妨礙公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟。” 德國現(xiàn)行《行政法院法》規(guī)定：“聯(lián)邦最高檢察官和地方檢察官可以訴訟參加人的身份代表公共利益參與行政訴訟。”

英美法系的代表美國被稱為現(xiàn)代公益訴訟創(chuàng)始國，在美國聯(lián)邦法院支持下，檢察官具有介入民事公益訴訟活動的職權，檢察官可根據(jù)《國家環(huán)境政策》、《清潔空氣法》等多項法律授權，提起環(huán)境侵權訴訟。

前蘇聯(lián)為代表的社會主義法系則賦予了檢察官更大的公益保護權力，1961年《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法典》規(guī)定：“如果為保護國家利益或社會利益以及公民權利和法律所保障的利益有必要時，檢察長有權在訴訟的任何階段提起或參與訴訟”。俄國法學家穆拉耶夫為此解釋為：“檢察機關，……這些公職人員的使命，按職務來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監(jiān)督者，公共利益和政府機關的代表”。

四、檢察機關在環(huán)境保護領域開展剛性監(jiān)督的實現(xiàn)方法及路徑

（一）增強主動出擊意識，使法律監(jiān)督工作化“盾”為“劍”

長期以來，檢察機關在司法領域非常強調(diào)謙抑性對保障公正司法的作用，在工作模式和路徑上，基本遵循“不告不理”原則，檢察官缺乏主動出擊，糾正違法，打擊犯罪的意識，思想上的問題是核心問題，要通過“培訓+實戰(zhàn)”的訓練模式，增強履行法律監(jiān)督職能的主動性，將保護公正的“盾牌”轉(zhuǎn)化為打擊犯罪的“利劍”。

（二）加強與環(huán)境保護相關法律的立法工作，使法律監(jiān)督有法可依

檢察機關作為法律的監(jiān)督機關，開展監(jiān)督工作的前提是具備可供監(jiān)督的法律，立法機關應加快在環(huán)境保護領域的立法工作，明確檢察機關對行政機關、市場主體的監(jiān)督權力，同時適時修改《刑法》相關條文或出臺操作性較強的司法解釋，明確環(huán)境污染、破壞的入罪標準，增強法律對破壞資源環(huán)境犯罪行為的震懾力度。

（三） 加強司法事權中央集中，在制度上保障檢察權獨立行使

黨的十八屆三中全會明確提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！彼痉ㄊ聶嗍侵醒胧聶?，十八屆三中全會提出了司法權向省一級集中，證明中央已經(jīng)認識到司法機關屬地管理的弊病，應加快省一級統(tǒng)一實施地方檢察機關人財物統(tǒng)一管理進度，盡快調(diào)整與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度，進一步促進檢察權在基層獨立行使。當前，應加大市分院在省轄市范圍內(nèi)對破壞資源環(huán)境違法行為的法律監(jiān)督力度，運用指定管轄等手段，推進下案上查、異地查案等手段，減少地方黨委政府干擾。

（四） 拓展檢察機關的法律監(jiān)督手段

一是發(fā)揮黨政機關渠道作用，通過對一段時期內(nèi)查處犯罪案件的情況進行分析研判，提出相關建議，通過信息、調(diào)研形式向地方黨委呈報，供黨政主要領導決策，推動對策建議轉(zhuǎn)化。

二是發(fā)揮普法平臺作用，開展以案釋法、法制講座等方式，主動為高污染企業(yè)提供相關法律服務，普及法律知識。

三是發(fā)揮訴前程序作用，利用現(xiàn)行的《糾正違法通知書》、《檢察建議書》等法律文書，督促涉事行政機關及市場主體糾正違法行為。

（五） 加強對環(huán)境保護行政執(zhí)法部門的協(xié)作

檢察機關和環(huán)境保護行政執(zhí)法部門工作系統(tǒng)應實現(xiàn)互聯(lián)互通，共享案件信息和執(zhí)法數(shù)據(jù)，利用聯(lián)席會議機制，研討執(zhí)法熱點和難點，針對重大、疑難的環(huán)境污染案件，檢察機關可派員提前介入，幫助引導行政機關固定、完善證據(jù)。將污染企業(yè)在案發(fā)后恢復植被等補救措施，作為行政處罰和刑事訴訟量刑的參考依據(jù)，實現(xiàn)懲治違法和保護環(huán)境互利共贏。通過與行政執(zhí)法部門會簽文件的方式，在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法標準和原則，提高辦案效率。

（六） 挖掘檢察機關內(nèi)部潛力，破解資源不足瓶頸

要發(fā)揮好“全院一盤棋”意識的作用，在檢察機關內(nèi)部形成合力，反貪、反瀆、控申、公訴等部門在辦案過程中，發(fā)現(xiàn)國家利益或社會公共利益被侵害，應當及時通知民事行政檢察部門，在辦理案件過程中，要能夠確保人員、物資保障到位，辦理重大案件應堅持全院調(diào)配干警，車輛、設備等物資有限供應，切實集中有限資源辦成大案。

（七） 重視相關人才引進、培養(yǎng)和使用

當前，在環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督，面臨的最大瓶頸就是人才的制約，檢察機關學法律的多，但大都精通刑法、訴訟法等學科，對環(huán)境保護法等專門法律研究不夠，缺乏專門人才，要采取多種渠道破解人才難題，引導人才資源進入檢察體制內(nèi)，如加強與環(huán)境保護行政執(zhí)法機關干部交流、強化同高等院校合作聘請高校知識分子參與案件查辦、通過人才引進等渠道招攬人才，在完成人才招聘后，更加注重人才的科學、合理使用，對優(yōu)秀人才采取特殊優(yōu)惠，如對于符合條件的環(huán)境保護人才可以優(yōu)先進入檢察官員額，享受較高經(jīng)濟待遇，沒有法律資格的可以在檢察系統(tǒng)內(nèi)部破格享受行政職級待遇，提高政治待遇，積極與地方黨委協(xié)調(diào)，為人才妥善解決住房、醫(yī)療、子女入學等后顧之憂，確保人才引得來、留得住、干得好。endprint

（八） 加強科技成果的運用，補齊人力資源不足的短板

要充分運用科學技術對環(huán)境監(jiān)測高效、準確的特點，將科學技術運用到法律監(jiān)督工作中去，幫助檢察機關實現(xiàn)對環(huán)境污染的數(shù)據(jù)監(jiān)測和證據(jù)固定工作，充分運用衛(wèi)星遙感、定位、成像等技術架設“天眼”，保護國土資源，利用水成分分析等技術查明水體主要污染物來源，運用大氣監(jiān)測等技術做好空氣質(zhì)量監(jiān)測和留痕工作，將數(shù)據(jù)作為證據(jù)，將科學分析思路作為辦案思路指引，開展辦案、查案、監(jiān)督工作，轉(zhuǎn)變單純依靠人力投入和人員素質(zhì)不足等問題，提高檢察機關監(jiān)督效率。

（九） 加強同強勢媒體的合作，積極爭取輿論主動權

輿論監(jiān)督的本質(zhì)是群眾監(jiān)督，輿論導向來源于群眾觀點又影響著群眾觀點。近代著名報人梁啟超認為，新聞傳播行為有“去塞求通，通耳目喉舌之功能”，有“監(jiān)督政府，向?qū)裰炻殹?；延安時期，新中國新聞宣傳理論奠基人之一的陸定一提出了“新聞事業(yè)服務人民大眾”的指導思想，可見，從中國新聞媒體產(chǎn)生的那一天起，就同公共利益、人民大眾有著密不可分的聯(lián)系，檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域開展法律監(jiān)督的根本目的也是為了群眾的健康生存權利，兩者之間有著共同的出發(fā)點和利益訴求，這是兩者開展合作的良好基礎，檢察機關通過各種輿論手段在新聞媒體主動發(fā)生，引導群眾認識提高，向檢察機關提供反映案件線索，支持檢察機關依法履行監(jiān)督職權；新聞媒體通過檢察機關案件信息，深度挖掘制度原因，曝光“黑心”企業(yè)及其中牽涉利益方，吸引受眾關注，改良廣告收入結構，實現(xiàn)自身升級，必將產(chǎn)生共贏局面，為雙方都爭取到開展工作主動權，必將促進此項工作順利開展。

檢察機關是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，加大對生態(tài)環(huán)境的保護力度，確保環(huán)境保護各項法律統(tǒng)一實施，是其憲法定位決定的。檢察機關要在生態(tài)環(huán)境保護領域立足職能，依法開展監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督手段，拓展監(jiān)督職能，主動出擊，化“盾”為“劍”，向各類破話資源環(huán)境的違法、犯罪行為主動“亮劍”，只有利劍高懸，才能讓監(jiān)督對象心有敬畏，才能讓華夏大地山青、水綠更加美好。

注釋：

習近平總書記2013年5月24日主持十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話要點。

習近平總書記2017年9月11日為第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會所致賀信。

羅結珍譯.法國新民事訴訟法.中國法制出版社.1999.85-86.

解志勇.論公益訴訟.行政法學研究.2002（2）.45.

金明煥.比較檢察制度概論.中國檢察出版社.1991.256.endprint