摘 要 隨著信息數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，國民對(duì)政府信息的關(guān)注度大大提升，人們對(duì)于政府信息公開的需求有了很大提高。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和共享，在各行業(yè)和領(lǐng)域起著越來越重要的作用。在此背景之下，本文對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)概念及其與政府信息公開的區(qū)別進(jìn)行了闡述，對(duì)目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有效展開提出了幾點(diǎn)建議。力求通過本文的研究，推進(jìn)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程，促進(jìn)國家與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

關(guān)鍵詞 政府信息 公開 政府?dāng)?shù)據(jù) 開放

作者簡介：王葆兵，山東康橋（上海）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.177

政府信息公開對(duì)于國家和人民都有著重要意義，尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，政府信息數(shù)據(jù)的公開和共享能夠極大地促進(jìn)政府部門和社會(huì)行業(yè)的發(fā)展。政府將職權(quán)和能力范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行開放，能夠使得社會(huì)單位對(duì)于市場和國家政策有著更加精準(zhǔn)的把握，并通過對(duì)于數(shù)據(jù)的分析加工，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

一、 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵

隨著我國《政府信息公開》的施行，政府信息公開在全面展開，然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放和政府信息公開不是同一事物。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到了廣泛使用，但中國卻處于起步階段，對(duì)官方和社會(huì)大眾均較為陌生。政府?dāng)?shù)據(jù)指的是所有產(chǎn)生于政府內(nèi)外、對(duì)政府活動(dòng)及社會(huì)公眾有意義的數(shù)據(jù)資源，相較于政府信息而言更具有數(shù)據(jù)的原始性，是政府對(duì)于其掌握的各行業(yè)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)向社會(huì)公眾進(jìn)行開放。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是在大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府信息公開的延伸和發(fā)展，兩者相互聯(lián)系又有所區(qū)別。首先，從兩者公開的目的上來說，政府信息公開是為了保障公眾的知情權(quán)，以提高政府的公信力等；而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的是通過數(shù)據(jù)資源的開放和利用，增加社會(huì)效益。其次，政府信息公開的對(duì)象主要是社會(huì)公眾，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要用戶是具有數(shù)據(jù)處理能力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。最后，從運(yùn)行方式上來說，政府信息公開的方式相對(duì)簡單，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要高端科學(xué)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)以及數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的運(yùn)行。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一） 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中面臨的機(jī)遇

首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在全球內(nèi)已形成趨勢(shì)，我國多個(gè)省份已建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放起到了范例作用。在美國、英國、歐盟等西方發(fā)達(dá)國家，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已蔚然成風(fēng)。美國先后頒布的《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》、《透明和開放政府備忘錄》等法律文件，并上線了統(tǒng)一的聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。受美國數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)動(dòng)和實(shí)踐的啟發(fā)，英國、歐盟也紛紛開展數(shù)據(jù)民主化運(yùn)動(dòng)，深入推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程。我國從國家到地方均在逐步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。2015 年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50 號(hào)），明確提出“要形成公共數(shù)據(jù)開放共享的法規(guī)制度和政策體系，在 2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)”。隨著國家行動(dòng)計(jì)劃的出臺(tái)，部分地方政府如上海、北京、重慶、武漢等地也陸續(xù)出臺(tái)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，有的地方政府還開通了數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。

其次，從社會(huì)發(fā)展和信息技術(shù)進(jìn)步上來說，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放起到了巨大的推動(dòng)作用。信息的技術(shù)發(fā)展為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了更加方便快捷的途徑和工具。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍包括政府收集和制造的科學(xué)數(shù)據(jù)、政府運(yùn)行的項(xiàng)目數(shù)據(jù)和監(jiān)管行業(yè)數(shù)據(jù)，這需要相關(guān)科研評(píng)估機(jī)構(gòu)、商界等多方力量的促成。因此社會(huì)上這類機(jī)構(gòu)和力量的發(fā)展進(jìn)步，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的開展提供了助力。

最后，公眾需求和社會(huì)媒體的催進(jìn)作用。社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步使得社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)有了更大范圍的需求，只有全面有效的數(shù)據(jù)，才能夠使社會(huì)進(jìn)行穩(wěn)步長效的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于數(shù)據(jù)的需求促使政府?dāng)?shù)據(jù)開放有了開展的土壤。另外，作為信息共享的有力傳播途徑，媒體在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中既有著推進(jìn)作用，又是推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生的力量。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放中面臨的挑戰(zhàn)

第一，沒有統(tǒng)一的政策和法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)。目前中國還沒有針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放出臺(tái)全國性的政策或法律法規(guī)，對(duì)數(shù)據(jù)公開、用戶隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等內(nèi)容均未有統(tǒng)一性規(guī)定。雖然我國已出臺(tái)《政府信息公開條例》和國發(fā)〔2015〕50 號(hào)文，但政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放是有區(qū)別的兩種事物，《政府信息公開條例》不能視為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的根本性依據(jù)，并國發(fā)〔2015〕50 號(hào)文只是政策性文件，效力不高，且為原則規(guī)定?！墩畔⒐_條例》和國發(fā)〔2015〕50 號(hào)文“只是前提基礎(chǔ)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放只能起到指導(dǎo)性的支撐作用而未具有法律性的約束效力” 政策法律法規(guī)的缺失延緩了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的步伐。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中未注重有針對(duì)性、有側(cè)重性的數(shù)據(jù)開放，數(shù)據(jù)質(zhì)量不能夠有足夠保障。政府開放的數(shù)據(jù)有著很多的種類和來源，不考慮市場和用戶的需求，盲目地對(duì)于所掌握的數(shù)據(jù)向公眾進(jìn)行開放，不利于政府開放數(shù)據(jù)的有效利用率。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)來源的不同，不能夠從源頭對(duì)于數(shù)據(jù)提供者進(jìn)行篩選和考量，會(huì)造成數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性大打折扣，數(shù)據(jù)的質(zhì)量出現(xiàn)了問題。這將影響對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行接收、利用的單位及個(gè)人，造成巨大的利益損害。

第三，政府開放數(shù)據(jù)開放中不同部門的協(xié)作與溝通不足，不具備完整的數(shù)據(jù)開放體系。我國的數(shù)據(jù)開放涉及各級(jí)政府及相關(guān)部門，數(shù)據(jù)開放并沒有統(tǒng)一的儲(chǔ)存和管理部門，并且數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)政策不明確，不同部門在進(jìn)行相互之間數(shù)據(jù)資源的整合時(shí)，存在著管理混亂、壁壘嚴(yán)重的現(xiàn)象。各部門協(xié)同合作、加強(qiáng)溝通是政府?dāng)?shù)據(jù)開放良好、穩(wěn)定展開的重要前提，能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)的收集、整理和開放，加大政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第四，對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)的用戶調(diào)研不夠，不能夠吸引用戶。數(shù)據(jù)的查詢、利用數(shù)量是政府開放數(shù)據(jù)使用的前提，只有更多的用戶對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢和使用，才能夠使得數(shù)據(jù)開放達(dá)到其應(yīng)有的效用。而現(xiàn)在很多政府和部門數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)不夠合理和完善，在進(jìn)行數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)時(shí)，對(duì)于用戶的體驗(yàn)和需求了解不足，平臺(tái)建設(shè)落后、單一，不能吸引用戶，使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)失去了其應(yīng)有的效果。endprint

第五，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，不注意對(duì)于公民個(gè)人隱私的保護(hù)，使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在很大的風(fēng)險(xiǎn)性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的技術(shù)支撐不夠，存在著極大數(shù)據(jù)庫被黑的風(fēng)險(xiǎn)，政府在數(shù)據(jù)收集過程中對(duì)于個(gè)人隱私保護(hù)的意識(shí)不足。另外，公眾自身在進(jìn)行信息提供中，對(duì)于自身隱私被盜的防范意識(shí)不夠，對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行泄露的情況時(shí)有發(fā)生。

三、解決中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放障礙的對(duì)策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，為數(shù)據(jù)開放提供有效的法律保障

依法行政，立法先行，健全的政策和法律法規(guī)是保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵，從走在前列的發(fā)達(dá)國家來看，均是通過制定政策和法律法規(guī)，將數(shù)據(jù)開放上升為一種法律強(qiáng)制行為，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供法律基礎(chǔ)。如美國，自2009年以來相繼頒布了《開放政府指令》、《數(shù)字政府戰(zhàn)略》（2012）、《政府信息公開和機(jī)器可讀行政命》（2013）、《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動(dòng)方案》（2013）等法律體系，要求政府部門必須向社會(huì)開放有價(jià)值的數(shù)據(jù)，讓民眾可隨時(shí)隨地利用相關(guān)設(shè)備獲取高質(zhì)量的數(shù)字政府信息和服務(wù) 。借鑒西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)盡快在國家層面出臺(tái)相關(guān)的政策和法律法規(guī)，從國家戰(zhàn)略角度規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

（二）注重政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)范性和時(shí)效性

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行規(guī)范性建設(shè)，是數(shù)據(jù)開放工作長足有效發(fā)展的前提。我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作要在借鑒其他國家數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和考量本國國家特點(diǎn)的前提下，進(jìn)行科學(xué)合理的數(shù)據(jù)規(guī)范建設(shè)工作。對(duì)于數(shù)據(jù)類型、格式、更新等制定科學(xué)的工作規(guī)范，使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作有規(guī)范可依。數(shù)據(jù)開放工作的規(guī)范性建設(shè)要包含標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)和數(shù)據(jù)使用規(guī)范建設(shè)兩個(gè)部分。對(duì)于各類數(shù)據(jù)的收集進(jìn)行合理監(jiān)測，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，對(duì)于收集到的數(shù)據(jù)，相關(guān)部門根據(jù)其類別、所屬部門等信息進(jìn)行科學(xué)分類儲(chǔ)存。

（三）通過各政府部門的協(xié)作分工完成數(shù)據(jù)開放工作

由于政府開放數(shù)據(jù)的種類繁多，將會(huì)涉及到多個(gè)政府部門，如何加強(qiáng)各級(jí)政府和部門之間的協(xié)同合作，是政府開放數(shù)據(jù)穩(wěn)定開展的前提。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，要根據(jù)國家相關(guān)規(guī)劃和規(guī)范的指導(dǎo)，建立各部門分工合作的工作機(jī)制，切忌各部門各自為政，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放的混亂。針對(duì)數(shù)據(jù)開放中的歷史處理工作，要及時(shí)按照現(xiàn)有的規(guī)范對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整和更新，避免各部門之間相互推卸，而是要采取相互協(xié)同、互助進(jìn)步的方式展開。

（四）對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)象和手段進(jìn)行調(diào)研和提升

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的參與和使用率是數(shù)據(jù)開放工作展現(xiàn)其成果的主要方式，用戶是政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的主體和方向。在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，政府及相關(guān)部門要在國家政策的總體指導(dǎo)下，根據(jù)用戶和市場的需求進(jìn)行數(shù)據(jù)法收集和開放。在數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備工作中，對(duì)于用戶和市場進(jìn)行科學(xué)及時(shí)的調(diào)研工作，了解市場的發(fā)展動(dòng)向和用戶的需求，進(jìn)而進(jìn)行有針對(duì)性的數(shù)據(jù)收集和開放工作。一方面可以通過相關(guān)技術(shù)手段，對(duì)于用戶的體驗(yàn)進(jìn)行感受，使得研發(fā)人員通過用戶的需求進(jìn)行數(shù)據(jù)開放工作的創(chuàng)新建設(shè)；另一方面，通過用戶參與機(jī)制，增強(qiáng)與用戶之間的交流溝通，對(duì)于使用數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人需求進(jìn)行反饋和了解。

（五）在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中加強(qiáng)對(duì)于公民個(gè)人隱私的保護(hù)

隨著幾年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公民個(gè)人隱私泄露的問題時(shí)有發(fā)生。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為政府向社會(huì)公眾提供數(shù)據(jù)的一種方式，在數(shù)據(jù)的收集、發(fā)布中也存在著侵犯個(gè)人隱私的現(xiàn)象。政府部門在數(shù)據(jù)開放工作中對(duì)于公民個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放良性長遠(yuǎn)發(fā)展的重要前提之一。從政府部門的保護(hù)策略方面來說，政府部門首先是要加強(qiáng)對(duì)于信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和強(qiáng)化，如存儲(chǔ)設(shè)備、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等；其次，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)公開要建立嚴(yán)格的保密審查機(jī)制，明確數(shù)據(jù)審查的責(zé)任和程序，確保對(duì)于公開數(shù)據(jù)的甄別和審查；再次，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放的人員專業(yè)化建設(shè)。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會(huì)是信息和數(shù)據(jù)高速發(fā)展的時(shí)代，對(duì)于數(shù)據(jù)的利用是社會(huì)和個(gè)人進(jìn)步的前提，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中起著重要作用。本文對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)概念進(jìn)行了簡述，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并通過提高政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)范性和時(shí)效性、增強(qiáng)數(shù)據(jù)開放工作的層次性及階段性、增強(qiáng)政府部門的協(xié)作分工、對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)象和手段進(jìn)行調(diào)研和提升以及加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)幾個(gè)方面，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的展開提出了幾點(diǎn)建議，旨在通過本文的研究，為我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供助力。

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