程思

農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的困境分析

程思

異地高考政策和地方具體方案的出臺(tái)給農(nóng)民工隨遷子女實(shí)現(xiàn)就地升學(xué)帶來希望，然而在實(shí)際推進(jìn)過程中又面臨著各種困境。為此，分析該政策執(zhí)行困境的影響因素主要有地方政府自身利益追求的片面性、異地高考政策本身存在不足和這項(xiàng)政策的復(fù)雜性，以此提出要確立異地高考政策目標(biāo)的優(yōu)先順序，合理地調(diào)整中央與地方政府的責(zé)任分配，還要加強(qiáng)農(nóng)民工的話語權(quán)，從而確保異地高考政策能夠順利執(zhí)行。

異地高考政策；農(nóng)民工；政策執(zhí)行；困境

在通過不斷的探索和研究之后，廣大進(jìn)城務(wù)工人員翹首以盼的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）終于在2012年8月公之于眾，該意見明確要求各個(gè)地方制定出具體的有關(guān)農(nóng)民工隨遷子女異地高考的方案細(xì)則。在各個(gè)地方陸續(xù)出臺(tái)異地高考政策之后，農(nóng)民工隨遷子女平等的受教育權(quán)利并沒有得到真正意義上的保障，其政策效果并沒有達(dá)到社會(huì)的預(yù)期。根據(jù)10個(gè)省份官方數(shù)據(jù)顯示，2013年報(bào)考“異地高考”的考生只有4700人左右，雖然第二年在數(shù)量上有所增多，有5.6萬人報(bào)考異地高考，然而相比較于939萬人的高考報(bào)考總?cè)藬?shù)來說，所占的比例還是非常小。另外，根據(jù)上海市2010-2014年期間高考報(bào)名數(shù)據(jù)顯示，報(bào)考總?cè)藬?shù)日趨下滑。由此能夠判斷出，農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策并未達(dá)到預(yù)期效果，其政策執(zhí)行陷入了困境。

一、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的困境

（一）政策執(zhí)行偏離首要原則

《隨遷子女升學(xué)工作意見》中指明提出了異地高考政策要堅(jiān)持的三項(xiàng)基本原則：第一是保障農(nóng)民工子女在遷入地享有公平的受教育權(quán)以及升學(xué)權(quán)，第二是推動(dòng)人口適當(dāng)流動(dòng)，第三則是從全局性出發(fā)，兼顧該政策目標(biāo)群體的高考需求與遷入地教育資源的承載力。所以站在教育公平和教育政策公正性的角度上看，地方政府在執(zhí)行異地高考政策時(shí)應(yīng)將保障農(nóng)民工隨遷子女公平受教育權(quán)以及升學(xué)權(quán)放在首要地位。但是地方政府在執(zhí)行該政策時(shí)，將其原則進(jìn)行重新排列，因此很難保證將農(nóng)民工隨遷子女的公平升學(xué)權(quán)利擺在第一位。例如北京和上海這兩個(gè)大城市在設(shè)置異地高考準(zhǔn)入條件以及居民證管理政策時(shí)，首先考慮的就是城市的承載能力以及人口的合理流動(dòng)，而并非是農(nóng)民工子女的公平升學(xué)權(quán)，所以這兩個(gè)城市制定異地高考具體方案的前提就是控制人口規(guī)模。這兩個(gè)地區(qū)的異地高考準(zhǔn)入條件都體現(xiàn)出明顯的“納優(yōu)排劣”思想，而并不是弱勢(shì)群體農(nóng)民工隨遷子女的公平升學(xué)權(quán)利。

（二）政策目標(biāo)群體不明確

異地高考政策的目標(biāo)群體包括了進(jìn)城打工的農(nóng)民工以及非本地戶籍的就業(yè)人員等弱勢(shì)群體的隨遷子女。然而教育部制定的異地高考政策并未對(duì)其目標(biāo)群體作出具體的界定劃分，大部分地方政府制定的異地高考方案并沒有明確界定目標(biāo)人群，僅僅用“隨遷子女”表示，而這些政策執(zhí)行者對(duì)此隨遷子女的界定劃分標(biāo)準(zhǔn)也不一定認(rèn)同，所以有些地方就利用這含糊不清的群體范圍設(shè)置高考門檻，將最需要關(guān)注的農(nóng)民工群體排除在外，直接影響了政策執(zhí)行效果。

（三）政策執(zhí)行考慮不周

地方在制定具體的異地高考方案內(nèi)容時(shí)，很少省市提出創(chuàng)新性的內(nèi)容，只有貴州省明確提出了如何處理異地高考中個(gè)人和組織的違規(guī)行為，如何追究其責(zé)任，并列舉了一系列的違規(guī)行為。就是因?yàn)榇蟛糠值胤秸谡邎?zhí)行過程中沒有把違規(guī)行為考慮進(jìn)去，特別是對(duì)違規(guī)行為未作責(zé)任追究，給下一級(jí)的政府不作為找到了借口。在《隨遷子女升學(xué)工作意見》中，不僅要求了各地方政府制定設(shè)置隨遷子女異地高考的準(zhǔn)入條件，還要求了流入地要與流出地通力合作，為那些未滿足條件而不能在流入地參加高考的農(nóng)民隨遷工子女提供相應(yīng)的借考服務(wù)。即使借考這個(gè)方案并不是該政策的本意，但它在一定程度上緩解了地方異地高考問題。在各地的隨遷子女異地高考方案之中，部分省份同意農(nóng)民工隨遷子女借考回其戶籍省錄取，但是沒有哪個(gè)省份對(duì)借考該如何操作、該如何計(jì)算外省借考隨遷子女回本省考試的分?jǐn)?shù)作出具體的規(guī)定。由此可見，地方政府僅僅考慮了本省的異地高考方案，并沒有將其他省份異地高考方案對(duì)本省在執(zhí)行異地高考政策的影響考慮進(jìn)去。

二、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行困境的影響因素

（一）地方政府自身利益追求的片面性

教育部等相關(guān)部門代表中央政府制定異地高考政策的基本要求，地方的各省、市根據(jù)自身情況來制定適合本地可持續(xù)發(fā)展的具體實(shí)施方案，地方政府部門在很多相關(guān)事務(wù)上擁有較大的自主決策權(quán)，為地方保護(hù)主義和追求本地區(qū)利益最大化創(chuàng)造了條件，這就影響到對(duì)該項(xiàng)政策的執(zhí)行效果。地方政府作為一個(gè)利益主體，首先會(huì)從自身的需求和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求出發(fā)，再?zèng)Q定該如何執(zhí)行該政策才能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

一方面，地方政府維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)利益影響了隨遷子女異地高考政策的開放程度，由于地方政府代表和維護(hù)的是地方居民的利益，民意就是地方政府必須關(guān)注的內(nèi)容。因此，不管戶籍學(xué)生及其家長所維護(hù)的利益是否合理，當(dāng)?shù)卣疾荒堋耙暥灰姡牰宦劇?。?duì)于高考分?jǐn)?shù)線相對(duì)較低、錄取率較高的西部地區(qū)，為了保障其本身就不多的高等教育資源，當(dāng)?shù)卣O(shè)置的準(zhǔn)入條件就要起到抑制高考移民的作用，然而設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)太高也容易使農(nóng)民工子女考生資格條件認(rèn)證變得更加困難。

另一方面，地方政府維護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益影響了隨遷子女異地高考政策的開放對(duì)象，根據(jù)利益-成本分析法，地方政府官員或職能部門會(huì)為了其自身的政績需求而追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，他們期望能夠通過外來務(wù)工人員來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，尤其是那些高學(xué)歷、精技術(shù)、能給當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展帶來資金和就業(yè)機(jī)會(huì)的高端人才。比如上海的積分制就吸引了一大批精英人才到當(dāng)?shù)匕l(fā)展，他們的到來有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的提高。

（二）政策本身存在不足

地方政府對(duì)農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的效果不佳，追溯其原因的話，是這項(xiàng)政策本身存在不足，例如區(qū)域間教育資源配置不平衡、政策目標(biāo)多重且沖突、政策內(nèi)容模糊等。

傳統(tǒng)語文作業(yè)的內(nèi)容只局限于本學(xué)科，與其它學(xué)科之間缺乏聯(lián)系和滲透，使學(xué)生形成狹隘封閉的知識(shí)觀。新課程理念下的初中語文作業(yè)設(shè)計(jì)要淡化學(xué)科間界限，把語文學(xué)科同其他學(xué)科在知識(shí)上相關(guān)或思考方法上相似的內(nèi)容綜合在一起設(shè)計(jì)作業(yè)，使學(xué)生認(rèn)識(shí)到語文學(xué)習(xí)不僅包括單純的語文知識(shí)的掌握和運(yùn)用，還有語文學(xué)科與其他學(xué)科知識(shí)進(jìn)行滲透。

由《意見》和各個(gè)地方制定的隨遷子女異地高考方案來看，這項(xiàng)政策主要想保護(hù)兩類群體利益，分別是農(nóng)民工隨遷子女公平的升學(xué)權(quán)，代表的是非戶籍子女利益，還有就是當(dāng)?shù)鼐用褡优慕逃姹Ｕ?，維護(hù)其升學(xué)特權(quán)。而該項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是為了讓農(nóng)民工隨遷子女享有公平的升學(xué)權(quán)，中央政府在制定這項(xiàng)政策時(shí)并未堅(jiān)定教育公平的價(jià)值觀，沒有明確在文件中表示把保證隨遷子女公平的受教育權(quán)擺在首要位置，所以農(nóng)民工隨遷子女和當(dāng)?shù)卣约熬用竦睦嬉琅f存在著鮮明的排他性和排序性。

并且《意見》僅要求省政府制定當(dāng)?shù)氐碾S遷子女異地高考政策方案，其他六部委相互配合、協(xié)調(diào)，卻并未對(duì)省級(jí)政府的責(zé)任作出硬性規(guī)定，容易引發(fā)權(quán)錢交易等腐敗行為。中央政府雖然下放了政策決策權(quán)給地方政府，可中央跟地方的財(cái)政體制并沒有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整?！皳?jù)報(bào)道，假如放開異地高考政策，廣東省大概需要再建立230多所高中，可是地方政府財(cái)政難以支出如此龐大的資金支持?！庇纱丝梢钥闯?，想要維護(hù)教育公平，要付出大量的資金支持，而從中得到的教育回報(bào)是需要一個(gè)長期的過程，因此當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行這項(xiàng)政策的過程中更傾向于維護(hù)本地居民的教育利益。

（三）“異地高考”的復(fù)雜性

我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源主要集中分布在幾個(gè)發(fā)達(dá)省市，難以滿足日益上漲的高等教育大眾化需求，大家都想獲得這份資源，無奈“粥少僧多”。優(yōu)質(zhì)的高等教育資源作為各個(gè)省市的地方公共物品，是當(dāng)?shù)貞艏用竦囊环N福利，而隨遷子女異地高考政策的執(zhí)行在某種程度上就是要分享這種福利給其他非戶籍居民的子女，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為該政策損害了他們的教育利益，極力反對(duì)，因此在政策執(zhí)行的過程中，這些發(fā)達(dá)省市就會(huì)采用較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工隨遷子女排除在外。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，涉及隨遷子女異地高考政策的各利益群體也就更加強(qiáng)烈的想表達(dá)自己的意見來維護(hù)自身的利益，爭論十分激烈，網(wǎng)絡(luò)上的氛圍甚至出現(xiàn)過“劍拔弩張”的地步。比如北京、上海戶籍學(xué)生及其家長通過上訪、微博“約辯”等方式表達(dá)自己的利益訴求，但是不能忽視的是還有一些農(nóng)民工群體，他們可能因?yàn)樽陨砦幕瘲l件的限制不能及時(shí)獲取相關(guān)的政策信息，也難以利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲及其他渠道來表明自己的利益訴求。在參與當(dāng)?shù)禺惖馗呖颊呔唧w方案的制定過程中，大部分群體為中產(chǎn)階級(jí)，農(nóng)民工并沒有積極參與進(jìn)去，他們擁有的信息資源最少，話語權(quán)也最弱。而現(xiàn)在實(shí)施的異地高考政策并沒有代表最廣大人民的“心聲”，農(nóng)民工子女才是占隨遷子女的絕大多數(shù)，所以該項(xiàng)政策的執(zhí)行效果并不明顯。

三、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行困境的破解

（一）確立政策目標(biāo)的優(yōu)先順序

一項(xiàng)政策的目標(biāo)一旦多元化，在政策執(zhí)行的過程中它們的排列順序也是不穩(wěn)定的。像北京、上海、廣州這樣的發(fā)達(dá)城市在制定當(dāng)?shù)氐碾S遷子女異地高考政策方案時(shí)總是不停的強(qiáng)調(diào)本省的教育資源的承載能力，擔(dān)心一旦放開異地高考政策，大量的外來人口就會(huì)涌入當(dāng)?shù)?，就?huì)導(dǎo)致大城市人口的惡性膨脹以及當(dāng)?shù)厝说慕逃龣?quán)益被剝削，所以異地高考政策目標(biāo)的排序就會(huì)受到諸如此類的政府自身利益的追求、利益相關(guān)者和內(nèi)在價(jià)值的影響。當(dāng)這項(xiàng)政策有很強(qiáng)烈的內(nèi)在價(jià)值觀時(shí)，它特定的價(jià)值取向不會(huì)輕易被其他意志轉(zhuǎn)移，也就可以在目標(biāo)結(jié)構(gòu)中占據(jù)首要位置。隨著人口流動(dòng)規(guī)模的日益擴(kuò)大，農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)機(jī)會(huì)不平等這類社會(huì)問題亟待解決，所以該政策的出發(fā)點(diǎn)就是要保障這類群體平等的受教育權(quán)和升學(xué)機(jī)會(huì)，保證教育公平以及維持社會(huì)的穩(wěn)定。因此，保障農(nóng)民工隨遷子女公平的升學(xué)機(jī)會(huì)是該政策執(zhí)行的主要政策目標(biāo)，而保障當(dāng)?shù)厝嗣竦慕逃龣?quán)益應(yīng)該作為次要目標(biāo)，當(dāng)兩者產(chǎn)生矛盾時(shí)，要先解決主要矛盾即優(yōu)先保障進(jìn)城務(wù)工人員子女公平的升學(xué)權(quán)利。

當(dāng)異地高考政策在地方執(zhí)行時(shí)，多數(shù)地方政府官員及部門又將自身利益的謀求放在中央層面的政策目標(biāo)之中，因此地方政府制定的異地高考政策目標(biāo)就會(huì)與這項(xiàng)政策本身的意圖和目標(biāo)大相徑庭，也就違背了這項(xiàng)政策制定的初衷。因此，必須通過強(qiáng)化政策監(jiān)督來保證地方政府制定的具體政策目標(biāo)總體上與中央政策目標(biāo)排序是一致的。中央政府應(yīng)該建立相關(guān)的問責(zé)機(jī)制監(jiān)督地方政府對(duì)該政策方案的制定，各地方政府及相關(guān)部門應(yīng)該通過健全信息傳遞渠道來完善信息披露機(jī)制，以防止由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致政策制定和落實(shí)過程中的偏差。

（二）合理調(diào)整中央政府與地方政府的責(zé)任分配

合理的調(diào)整中央政府和地方政府的責(zé)任分配，能夠有效的規(guī)避地方片面的維護(hù)自身利益現(xiàn)象，中央政府能夠公正的站在維護(hù)教育公平的角度上，發(fā)揮其權(quán)威性去推進(jìn)農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的執(zhí)行。中央政府才是這項(xiàng)政策的主要制定者，它是站在全國的視角，盡其所能滿足全國人民的需求。同時(shí)也需要同各地方政府通力合作，中央政府在異地高考政策制定的過程中需要聽取各地方政府的意見，通過各地方政府廣泛收集人民的意見并深入了解各地方的實(shí)際情況制定出的異地高考政策才具有權(quán)威性和可行性，加大中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在此情況下才可以有效推進(jìn)異地高考政策的執(zhí)行。應(yīng)將該項(xiàng)政策納入立法程序，使其具有法律效力，并且要求地方政府將異地高考條件交給立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議，有利于對(duì)政策執(zhí)行中的不規(guī)范行為進(jìn)行責(zé)任追究。

地方政府執(zhí)行異地高考政策的責(zé)任包括了既要對(duì)中央下達(dá)的政策進(jìn)行修改和完善，還要進(jìn)一步發(fā)展本地的教育資源，提高教育資源供給力度。地方政府在制定具體方案時(shí)，還是需要將公平的受教育權(quán)作為首要政策目標(biāo)，明確界定政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，并且實(shí)地調(diào)查隨遷子女的實(shí)際情況，加強(qiáng)宣傳力度，讓廣大的農(nóng)民工也能清楚了解這項(xiàng)政策內(nèi)容，及時(shí)向中央政府反映在政策執(zhí)行過程中所遇到的困難。各省市必須加強(qiáng)其高等教育資源的發(fā)展，緩解對(duì)稀缺優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪，從而促進(jìn)政策的執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)隨遷子女利益主體的話語權(quán)

要想異地高考政策得到各利益相關(guān)者的認(rèn)同和支持，就需要提供更多的供公眾參與協(xié)商的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，集思廣益，從而制定出更加合適的異地高考準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。所以要擴(kuò)大公眾以及媒體的參與度，使大家充分的思考與討論，讓大家最大程度的認(rèn)同并支持這項(xiàng)政策執(zhí)行。尤其要讓非戶籍農(nóng)民工參與到政策決策中來，首先要加強(qiáng)這類群體的公民和主體意識(shí)的教育，讓他們明白自己是這個(gè)政策制定的主要相關(guān)者，這個(gè)政策的制定需要他們的意見，通過教育提升他們的表達(dá)能力，以助于他們清楚的表達(dá)自己的利益需求。同時(shí)也要加強(qiáng)農(nóng)民工的法律意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)，農(nóng)民工只有掌握了這些基本的知識(shí)，才能理性地表達(dá)自己的想法，就擁有了參與公共政策制定的心理素質(zhì)以及資格。作為最直接最有效的發(fā)聲渠道-人民代表大會(huì)，要增加農(nóng)民工群體的代表比例，強(qiáng)化農(nóng)民工群體在異地高考政策決策中的話語權(quán)，使該政策方案更直觀的體現(xiàn)其利益訴求，從而降低該政策執(zhí)行的社會(huì)成本。

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G520

A

1008-4428（2017）07-102-03

程思，女，河南信陽人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)，教育管理。