摘 要：2010年3月和2015年8月，我國(guó)對(duì)《選舉法》進(jìn)行了第五次和第六次修正，在第五次修正中確立了城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表制度，進(jìn)一步體現(xiàn)了《憲法》所規(guī)定的選舉平等原則。通過(guò)對(duì)P市換屆選舉情況進(jìn)行調(diào)研、分析后發(fā)現(xiàn)，選舉平等原則在選舉實(shí)踐中并未完全得以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)當(dāng)前換屆選舉中存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，做好普法宣傳工作，合理劃分選區(qū)，規(guī)范流動(dòng)選民登記，加強(qiáng)流動(dòng)票箱管理，嚴(yán)格委托投票的條件和程序等，能夠規(guī)范選舉程序，更好地貫徹我國(guó)《選舉法》的規(guī)定，確保選舉平等原則真正得以實(shí)現(xiàn)。

關(guān) 鍵 詞：選民；選區(qū)；選舉權(quán)；選舉平等

中圖分類號(hào)：D621.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）11-0028-09

收稿日期：2017-07-03

作者簡(jiǎn)介：段貞鋒（1982—），男，河南開(kāi)封人，平頂山學(xué)院政法學(xué)院民商法學(xué)教研室主任，講師，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

2010年，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱2010《選舉法》）第五次修正取消了之前的“四分之一條款”，規(guī)定城鄉(xiāng)選民按同比例選舉人大代表，對(duì)我國(guó)選舉平等原則的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。2015年，《選舉法》在此基礎(chǔ)上對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了第六次修正。2012、2013年全國(guó)各地陸續(xù)完成了人大代表?yè)Q屆選舉工作，這是2010《選舉法》實(shí)現(xiàn)“同票同權(quán)”后的第一次適用。那么，在人大代表選舉過(guò)程中平等原則的實(shí)現(xiàn)情況究竟如何？本文以H省P市選舉情況為例進(jìn)行探討，并針對(duì)其中存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、對(duì)P市選舉結(jié)果的統(tǒng)計(jì)、分析

P市轄10個(gè)縣（市、區(qū)）、90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?20余萬(wàn)人，其中，18周歲以上人口380余萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3%；列入選民名單人口370余萬(wàn)人，占18周歲以上人口的97%。依照有關(guān)法律法規(guī)和P市實(shí)際情況，P市縣、鄉(xiāng)人大從2011年下半年開(kāi)始籌備換屆工作，全市共劃分縣人大代表選區(qū)1185個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選區(qū)2811個(gè)，均于2012年上半年前完成了換屆選舉工作。本次人大換屆選舉是2010《選舉法》實(shí)現(xiàn)“同票同權(quán)”后P市首次也是唯一一次換屆選舉，本次人大換屆選舉首次按照城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表。經(jīng)過(guò)各方努力，每一個(gè)過(guò)程都取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，平等原則得到了進(jìn)一步體現(xiàn)。筆者通過(guò)走訪、座談及其它方式對(duì)P市的選舉情況進(jìn)行了深入調(diào)研。

（一）P市人大代表?yè)Q屆選舉結(jié)果統(tǒng)計(jì)

P市本屆鄉(xiāng)級(jí)人大換屆共選出代表5986名，其中，工人代表818名，占13.7%；農(nóng)民代表2606名，占43.5%；領(lǐng)導(dǎo)干部代表445名，占7.4%；其他各職業(yè)代表2117名，占35.4%。鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉結(jié)果及與上屆選舉結(jié)果分類比較情況如下（見(jiàn)表1）：

全市本次換屆共選出縣級(jí)人大代表2137名，其中，工人代表153名，占7.2%；農(nóng)民代表754名，占35.3%；領(lǐng)導(dǎo)干部代表162名，占7.6%；其他各職業(yè)代表1068名，占49.9%?？h級(jí)人大代表的具體結(jié)果分類與上屆選舉結(jié)果比較情況如下（見(jiàn)表2）：

2014年3月，P市完成市級(jí)人大換屆選舉，因省轄市管轄范圍的調(diào)整，P市所轄范圍與上屆選舉時(shí)相比發(fā)生了一些變化，此次換屆選舉共劃分十個(gè)選舉單位，最終選舉產(chǎn)生市級(jí)人大代表420名，相比上一屆人大代表的名額分布情況也發(fā)生了一些變化。選舉結(jié)果的具體分布及與上屆市人大代表選舉結(jié)果比較情況如下（見(jiàn)表3）：

分析P市本屆市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)換屆選舉的結(jié)果及與上屆的變化情況可以發(fā)現(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)干部代表及工人代表人數(shù)出現(xiàn)了明顯下降趨勢(shì)，農(nóng)民代表人數(shù)比上屆有明顯提升，占總代表人數(shù)的比例明顯高于上屆。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村人口所占比重仍然較大，農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的提高有助于農(nóng)村群眾更好地參與國(guó)家事務(wù)管理，有利于我國(guó)《憲法》所規(guī)定的城鄉(xiāng)平等原則的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

能夠選出代表自己意愿的人大代表，通過(guò)選出的代表提出自己的意見(jiàn)和建議，使得農(nóng)民參加選舉的積極性越來(lái)越高。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，雖然農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝跀?shù)呈逐年下降趨勢(shì)，但由于《選舉法》將城鄉(xiāng)每一代表所代表的選民人數(shù)作了統(tǒng)一規(guī)定，相較原來(lái)城鄉(xiāng)4：1的比例來(lái)說(shuō)，農(nóng)村選出的人大代表人數(shù)的增加符合2010《選舉法》修正的立法初衷，選舉平等原則得到了更好的體現(xiàn)。

（二）對(duì)選舉結(jié)果的深層次分析

從P市三級(jí)人大換屆選舉結(jié)果來(lái)看，依照2010《選舉法》，農(nóng)民代表的比例顯著提高，更好地體現(xiàn)了平等原則，但其中還存在一些問(wèn)題。

選舉平等原則包含形式平等和實(shí)質(zhì)平等兩個(gè)層面。2010《選舉法》實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”，即城鄉(xiāng)每一代表背后的選民人數(shù)相同，確保了城鄉(xiāng)每一選民投出的選票都具有同等的效力，但這種選舉機(jī)會(huì)的平等只是形式平等。選舉平等還應(yīng)包涵實(shí)質(zhì)平等即選舉結(jié)果的平等，如選出的農(nóng)民代表應(yīng)當(dāng)是能夠真正代表農(nóng)民、反映農(nóng)民真實(shí)意愿的代表。

在現(xiàn)代社會(huì)，人口的自由流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，農(nóng)村和城市的界限已經(jīng)不再?zèng)芪挤置鳎r(nóng)民的職業(yè)身份判斷是個(gè)比較模糊的問(wèn)題。有些農(nóng)民經(jīng)常到附近的市、縣、鎮(zhèn)從事一些“非農(nóng)”工作，如以往種糧種菜的農(nóng)民，現(xiàn)在卻到市、縣、鎮(zhèn)當(dāng)工人、泥水匠，他們究竟應(yīng)當(dāng)投票選農(nóng)民代表還是選城市代表？這種模糊的城鄉(xiāng)界限導(dǎo)致選舉實(shí)踐中農(nóng)民代表身份不易區(qū)分。

P市本屆鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表2606名，比上屆增加了310名。筆者通過(guò)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在2606名農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有1772名，占農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的68.0%；其余的834名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者584名，這些人雖然在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但其并非真正的農(nóng)民，以農(nóng)民代表身份當(dāng)選不符合實(shí)質(zhì)平等原則。另外，還有上級(jí)“空降”下來(lái)的“下派參選”代表及在農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村委會(huì)成員等共183名及其他人員67名。由于《選舉法》并未對(duì)選民在居住地的居住年限加以限制，沒(méi)有要求代表候選人必須在其參選的選區(qū)工作、生活達(dá)到一定的年限，所以，這種“下派參選”指標(biāo)的做法并不違背法律規(guī)定。[1]endprint

本屆縣級(jí)人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表754名，比上屆增加了66名。由于縣級(jí)人大代表大多同時(shí)兼有鄉(xiāng)級(jí)人大代表身份，因此，與鄉(xiāng)級(jí)人大代表的情況類似，在全部754名縣級(jí)農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有476名，占總?cè)藬?shù)的63.1%；其余278名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者165名，“下派參選”代表和上級(jí)政府派駐基層負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的人員83名，其他各類農(nóng)民代表30名。

本屆市級(jí)人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表70名，比上屆增加了11名。70名農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有37名，占農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的52.9%；其余的33名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者20名，“下派參選”代表和上級(jí)政府派駐基層負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的人員9名，其他各類農(nóng)民代表4名。

以上部分農(nóng)民代表雖然工作、生活在農(nóng)村，但其身份并非真正的農(nóng)民，不能真正代表普通農(nóng)民的意愿，他們占用了農(nóng)民代表名額，使得真正的農(nóng)民代表數(shù)量相應(yīng)縮減。另外，本屆鄉(xiāng)級(jí)1772名具有真正農(nóng)民身份的代表也大多是農(nóng)民中的佼佼者，他們中很多人已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分人還在城市購(gòu)買(mǎi)了住房，其生活已經(jīng)逐漸脫離了農(nóng)村，這些人難以了解目前農(nóng)村存在的問(wèn)題，不能真正代表廣大農(nóng)民的意愿。

選民以效力相同的投票通過(guò)平等的選舉程序選出人大代表，是選舉平等原則實(shí)現(xiàn)的重大突破，2010《選舉法》中“同票同權(quán)”的規(guī)定能夠保證形式平等的實(shí)現(xiàn)，但通過(guò)上述對(duì)選舉結(jié)果的深層次分析可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，影響了實(shí)質(zhì)平等的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而也會(huì)影響選舉平等原則的實(shí)現(xiàn)。

二、選舉平等原則實(shí)現(xiàn)過(guò)程中

存在的問(wèn)題

（一）選區(qū)劃分無(wú)法保證平等

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”是2010《選舉法》修正的核心內(nèi)容。選區(qū)是組織選舉、開(kāi)展選舉活動(dòng)的基本單位，選區(qū)的劃分是直接選舉中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是在選舉中落實(shí)平等原則的具體體現(xiàn)。因此，選區(qū)的合理劃分是選舉程序公正的前提，是貫徹落實(shí)《選舉法》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

按照2010《選舉法》，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，因而必須依據(jù)要選代表的總?cè)藬?shù)對(duì)各選區(qū)進(jìn)行重新劃分?！俺青l(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”必然采取城鄉(xiāng)分離的選區(qū)劃分方法，即把農(nóng)村和城市分開(kāi)劃分選區(qū)，因?yàn)橛梢粋€(gè)既有城市居民又有農(nóng)民的選區(qū)選出來(lái)的人大代表很難區(qū)分是代表城市居民還是代表農(nóng)民。為此，首先應(yīng)確定某級(jí)人大代表的應(yīng)選名額，然后用本級(jí)行政區(qū)劃的人口數(shù)除以該名額數(shù)，得到本地區(qū)選舉人大代表的人口因子，即每一代表所代表的人口數(shù)。[2]在劃分選區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以人口因子為基準(zhǔn)。

2010《選舉法》規(guī)定選區(qū)的劃分依據(jù)有兩種：一是按居住狀況劃分，二是按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。由于當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口較多，大多以農(nóng)村外出務(wù)工人員為主，按居住狀況劃分選區(qū)容易在登記工作中出現(xiàn)漏登、錯(cuò)登等問(wèn)題；如果按單位劃分選區(qū)，會(huì)存在選舉行政化的弊端，容易導(dǎo)致選舉不平等。當(dāng)前這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)究竟如何選擇，法律尚無(wú)明確且具體的標(biāo)準(zhǔn)，加之各地在認(rèn)識(shí)上存在偏差，實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)地劃分選區(qū)，目前還沒(méi)有較為統(tǒng)一的思路。

以P市為例，其下轄共90個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口30000余人，最小的M鎮(zhèn)也有12000余人，按預(yù)選代表總?cè)藬?shù)和全市總?cè)丝谟?jì)算，最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可選舉4名縣級(jí)人大代表，而縣直黨政一級(jí)機(jī)構(gòu)的1600余人全部放在一起還不夠劃分為一個(gè)小選區(qū)，不夠分配一名縣級(jí)人大代表名額。為此，個(gè)別縣、鄉(xiāng)為保證既定代表候選人當(dāng)選，把既定的代表候選人分配到下一級(jí)選區(qū)，強(qiáng)調(diào)必須全票當(dāng)選。下級(jí)選舉單位為了確保上級(jí)分配的候選人當(dāng)選，不惜擠占本選區(qū)應(yīng)當(dāng)當(dāng)選的代表名額。出現(xiàn)這些現(xiàn)象，與選區(qū)劃分不夠合理有關(guān)，違背了“每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同”的原則。

（二）流動(dòng)人口的選舉權(quán)缺乏保障

一般說(shuō)來(lái)，流動(dòng)人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人員。[3]流動(dòng)人口生活地點(diǎn)的不固定性與選民資格登記及其選舉權(quán)的行使形成了矛盾，應(yīng)引起相關(guān)部門(mén)的高度重視，但2010《選舉法》對(duì)此并未作出明確規(guī)定。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人戶分離的現(xiàn)象不斷增加，戶在人不在、人在戶不在的情況比較普遍，特別是當(dāng)前農(nóng)村大量農(nóng)民選擇離開(kāi)自己的戶籍地進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村剩余人口基本屬于“386199”部隊(duì)，①實(shí)際居住人數(shù)與戶籍人數(shù)差距較大，給選民登記工作增加了難度，在登記工作中錯(cuò)登、漏登、重登的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

目前，在P市520多萬(wàn)人口中，外出務(wù)工人員近100萬(wàn)人。這些外出務(wù)工人員有的是舉家外出，有的是適齡人員外出，家中只剩下老人和兒童，有的一年才回家一次，有的甚至幾年才回家一次。他們對(duì)選舉人大代表熱情不高，認(rèn)為為了這些“與自己無(wú)關(guān)”的事情而耽誤務(wù)工時(shí)間、浪費(fèi)往返路費(fèi)不值得。因此，其返回原籍參加選舉的幾率很低，也很少有人委托別人在原選區(qū)代為投票，法律賦予的選舉權(quán)被他們“主動(dòng)”放棄了。

不愿返回原籍參加選舉的外出務(wù)工人員在其居住地參加選舉面臨著更大的困難。一些地方對(duì)外來(lái)務(wù)工人員在本地參加選舉提出了相應(yīng)的條件，如要求提供戶籍證明、選民資格證明、在當(dāng)?shù)鼐幼∑谙拮C明等，[4]使得相當(dāng)一部分外來(lái)務(wù)工人員失去了在現(xiàn)居住地選舉的資格。

（三）代表結(jié)構(gòu)比例失衡

2010《選舉法》第六條對(duì)各級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)組成提出了要求，但從目前代表結(jié)構(gòu)比例的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，結(jié)構(gòu)比例失衡現(xiàn)象仍然存在。

以P市上一屆市級(jí)人大代表426名的比例為例，換屆選舉前確定的代表結(jié)構(gòu)比例是：工人代表和農(nóng)民代表分別占總數(shù)的18.78%，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部占總數(shù)的26.06%，其他合計(jì)36.38%。從換屆選舉后的實(shí)際情況來(lái)看，在全市426名代表中，工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表分別為49名、59名和57名，分別占代表總數(shù)的11.5%、13.8%、13.4%，而領(lǐng)導(dǎo)干部代表159名，所占比例達(dá)37.3%。如P市規(guī)定，選舉市人大代表時(shí)，縣、鄉(xiāng)黨委書(shū)記和縣長(zhǎng)、人大主任必須當(dāng)選為人大代表，這就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記等領(lǐng)導(dǎo)占用農(nóng)民代表名額，縣長(zhǎng)、人大主任等領(lǐng)導(dǎo)占用工人或知識(shí)分子代表名額的現(xiàn)象。endprint

還需要說(shuō)明的是，基層代表中存在個(gè)體企業(yè)家所占比例過(guò)大的問(wèn)題，如P市在上屆所選舉的市級(jí)人大代表中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者59名，占代表總數(shù)的13.8%，這與農(nóng)民代表比例相同并高于工人代表比例，因?yàn)檫@部分人占去了大量的選舉名額，因而真正能夠當(dāng)選的工人、農(nóng)民代表名額就勢(shì)必會(huì)減少。

（四）選民往往“被代表”

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在差額選舉省人大代表時(shí)發(fā)生了嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的案件。共有56名當(dāng)選的省人大代表存在送錢(qián)拉票行為，涉案金額高達(dá)人民幣1.1億余元，有518名衡陽(yáng)市人大代表和68名大會(huì)工作人員收受錢(qián)物。[5]

人大換屆選舉是要讓百姓選出自己信任的代表，上表民意，下達(dá)政策，其建言獻(xiàn)策對(duì)改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)也具有重要意義。如果選民在選舉過(guò)程中不能有效行使選舉權(quán)，當(dāng)選的代表與選民愿意選舉的代表有出入甚至背離選舉結(jié)果，廣大選民的意愿就難以通過(guò)當(dāng)選代表表達(dá)，參與選舉就會(huì)成為一種形式，“被代表”的選民就會(huì)逐漸失去參與選舉的積極性。特別是在農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)選舉村委會(huì)主任、副主任比較關(guān)注，對(duì)選舉人大代表則表現(xiàn)出冷淡情緒。農(nóng)民自己想選的人不一定是候選人，而對(duì)本選區(qū)提出的正式候選人的情況又不了解，再加之有的代表當(dāng)選后不積極履職或履職能力差，不能真正代表農(nóng)民的意愿，沒(méi)有為農(nóng)民辦幾件實(shí)事，因此，選民認(rèn)為選舉人大代表與自己沒(méi)有關(guān)系，選不選或者選誰(shuí)不選誰(shuí)都無(wú)所謂，由此而產(chǎn)生了厭選情緒。結(jié)果是很多農(nóng)民不積極參加選舉，即使參加也是敷衍了事，無(wú)法真正落實(shí)平等原則。

（五）流動(dòng)票箱使用、管理不規(guī)范

一是流動(dòng)范圍難以確定。設(shè)置流動(dòng)票箱的本意是方便那些因患有疾病等原因而行動(dòng)不便或居住分散并且交通不便的選民投票，是一種輔助的投票方式。但在實(shí)際操作中，由于選民不易組織等原因，流動(dòng)票箱反而成為了主要的投票方式，弱化了投票站的作用。[6]二是投票過(guò)程中監(jiān)控困難，往往會(huì)出現(xiàn)工作人員代替投票人員填寫(xiě)選票并投票的現(xiàn)象。三是選民把流動(dòng)票箱當(dāng)作正常的投票途徑，下次選舉仍然在家坐等選舉工作人員持流動(dòng)票箱上門(mén)后才進(jìn)行投票，既浪費(fèi)了時(shí)間、人力，也難以保證選舉的公正性。

（六）選民無(wú)法見(jiàn)到候選人

2010《選舉法》第三十三條規(guī)定：候選人應(yīng)當(dāng)與選民見(jiàn)面。但對(duì)見(jiàn)面形式、范圍沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中各地在操作上沒(méi)有落到實(shí)處。筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上P市大部分縣、鄉(xiāng)在選舉過(guò)程中都未組織代表候選人與選民見(jiàn)面，尤其是上一級(jí)下派的代表候選人更沒(méi)有與選民直接見(jiàn)面。廣大選民直到選舉時(shí)對(duì)各代表候選人還是除了姓名外一無(wú)所知。

（七）選舉委員會(huì)成員角色存在沖突

根據(jù)2010《選舉法》的規(guī)定，在換屆選舉中，選舉委員會(huì)在所轄的區(qū)域內(nèi)主持和開(kāi)展選舉工作，選舉委員會(huì)的組成人員由人大常委會(huì)任命。2010《選舉法》第九條規(guī)定，代表候選人不得兼任選舉委員會(huì)成員。但在實(shí)際選舉過(guò)程中，代表候選人大多都是選舉委員會(huì)的組成人員，這些人一旦辭職，選舉委員會(huì)就成了空架子，不僅無(wú)人指導(dǎo)選舉，而且也無(wú)法保證選舉按程序進(jìn)行。筆者對(duì)P市三級(jí)人大換屆選舉的選舉委員會(huì)組成情況進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，選舉委員會(huì)成員大多是本屆人大代表的候選人，這些候選人一旦辭去選舉委員會(huì)成員職務(wù)，選舉將因?yàn)闊o(wú)人管理而陷入無(wú)序狀態(tài)。

（八）委托投票不規(guī)范

選民在選舉日到選舉現(xiàn)場(chǎng)參加投票活動(dòng)，選出自己認(rèn)可的人大代表，是其行使自身民主權(quán)利的最直接方式。但在實(shí)際操作過(guò)程中，因客觀原因不能到場(chǎng)而委托他人代為投票的特殊方式卻被普遍適用，委托投票在有些地方已成為片面追求高參選率的工具，除確實(shí)無(wú)法參加選舉的情況外，那些不愿參加投票的選民也以委托方式讓他人代為投票，選舉現(xiàn)場(chǎng)一人代投五六張甚至十幾張選票的情況時(shí)有發(fā)生。

在一些地方的選舉中，“委托人”委托他人代為投票大多選擇簡(jiǎn)單的口頭方式，并沒(méi)有按照要求填寫(xiě)委托書(shū)，工作人員組織投票時(shí)也不要求“被委托人”出示委托書(shū)。選舉投票過(guò)程中可以隨意地“委托”和“被委托”，投票的過(guò)程與結(jié)果就難免出現(xiàn)問(wèn)題。

三、確保選舉平等原則實(shí)現(xiàn)的對(duì)策

（一）增強(qiáng)選民的權(quán)利意識(shí)

自2010《選舉法》頒布實(shí)施以來(lái)，由于宣傳力度不夠，加上很多群眾認(rèn)為“《選舉法》幾年才用到一次，不像其他法律與日常生活息息相關(guān)，沒(méi)有學(xué)習(xí)的必要”，所以，《選舉法》的基本原則和基本內(nèi)容只有少數(shù)從事選舉工作的人員了解，多數(shù)選民對(duì)《選舉法》的內(nèi)容了解得比較少，不了解選舉人大代表對(duì)自身現(xiàn)實(shí)利益的重要程度。為此，只有通過(guò)強(qiáng)有力的學(xué)習(xí)和宣傳，才能使廣大選民尤其是農(nóng)民增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)。一要重視手中的權(quán)利?！哆x舉法》是規(guī)定人大代表選舉基本原則和組織程序的重要法律，是我國(guó)人大代表選舉制度的法律基礎(chǔ)，要想依照法定程序選出自己滿意的代表，廣大選民就需要認(rèn)真學(xué)習(xí)《選舉法》，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和參選意識(shí)。二要珍惜手中的權(quán)利。選舉權(quán)中的平等原則就是選民在選舉中地位平等，享有同等的選舉權(quán)，每個(gè)選民的投票權(quán)相同，一人一票，并且每一張選票的價(jià)值相等、效力相同，這是每個(gè)城鄉(xiāng)選民享有平等原則的直接體現(xiàn)。因此，每個(gè)選民都應(yīng)認(rèn)識(shí)到自己所投的一票是十分神圣的，要倍加珍惜。三要保護(hù)手中的權(quán)利。選舉平等原則除了形式上的一人一票外，還要求代表名額分配相等。2010《選舉法》第六條新增了“人大代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性”的要求，可以說(shuō)，這一要求是實(shí)現(xiàn)平等原則的前提。具體而言，只有當(dāng)各個(gè)階層、各種職業(yè)的公民珍惜選舉權(quán)時(shí)，其選舉產(chǎn)生的代表才能廣泛代表社會(huì)各個(gè)方面的意見(jiàn)。因此，每個(gè)選民都應(yīng)珍惜自身平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，真正選出能夠代表自己利益的人大代表。

（二）合理劃分選區(qū)

根據(jù)2010《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，選民資格的登記和確認(rèn)，代表名額的分配，代表候選人的提名、推薦等，都要按照選區(qū)進(jìn)行。為了實(shí)現(xiàn)公平選舉，使選舉產(chǎn)生的代表具有更廣泛的代表性，充分反映各方面的利益，實(shí)現(xiàn)選舉制度中的平等原則，必須合理劃分選區(qū)。合理劃分選區(qū)應(yīng)把握以下三點(diǎn)：一是代表名額要按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口相同的原則進(jìn)行分配。[7]從P市的實(shí)際情況來(lái)看，按照每個(gè)選區(qū)選出1-3名代表的劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地增加選區(qū)數(shù)，實(shí)行大選區(qū)套小選區(qū)的辦法，由幾個(gè)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的小選區(qū)組成一個(gè)選舉縣級(jí)代表的大選區(qū)。大選區(qū)可以在一個(gè)行政村或居委會(huì)，也可以橫跨幾個(gè)行政村或居委會(huì)。但是一個(gè)代表對(duì)應(yīng)的選民數(shù)要大體相等。二是要便于縣鄉(xiāng)換屆選舉工作的同步進(jìn)行。選舉同步進(jìn)行，是指在縣（市、區(qū)）的范圍內(nèi)，在同一時(shí)間分別進(jìn)行兩級(jí)人大代表的提名和投票工作。選區(qū)的科學(xué)統(tǒng)籌劃分是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保障，應(yīng)盡量使幾個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人大代表選區(qū)組成一個(gè)縣級(jí)人大代表選區(qū)，對(duì)選民進(jìn)行一次性登記，登記信息可以在兩級(jí)人大選舉中共享，這樣，既可以方便組織選舉也能夠降低選舉成本。三是要考慮代表當(dāng)選后聯(lián)系選民、反映選民意見(jiàn)和建議的需要。選區(qū)是選民與代表聯(lián)系的連接點(diǎn)，代表當(dāng)選后主要的活動(dòng)區(qū)域?yàn)槠渌诘倪x區(qū)，在選區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)、接受監(jiān)督，因此，選區(qū)的劃分要便于代表聯(lián)系選民、開(kāi)展工作。endprint

（三）做好選民登記工作，保證流動(dòng)人口的選舉權(quán)

選民登記是對(duì)公民選舉權(quán)的一種確認(rèn)和公示程序，指選舉機(jī)構(gòu)在選舉日前對(duì)本選區(qū)享有選舉權(quán)的公民依法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并登記造冊(cè)予以公布，以便選民參加投票選舉的選舉制度。[8]這是將公民法律意義上的選舉權(quán)轉(zhuǎn)化為能夠?qū)嶋H行使的選舉權(quán)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

選民登記是保證平等享有選舉權(quán)的公民行使選舉權(quán)的重要措施。目前，選民登記工作中最大的難題是流動(dòng)人口的選民登記。近幾年，隨著流動(dòng)人口的日漸增多，選民登記出現(xiàn)了新的難題。總結(jié)各地的實(shí)際做法，應(yīng)從以下幾個(gè)方面保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)：一是流動(dòng)人口原則上應(yīng)在戶籍所在地參加縣、鄉(xiāng)人大選舉。在外出打工時(shí)，各村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保留外出務(wù)工人員的電話和地址，電話和地址發(fā)生變化的應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行信息反饋，以方便通知他們回戶籍所在地參加選舉。二是由于客觀原因不能回原選區(qū)參加選舉的，可以書(shū)面委托其他選民或者有選舉權(quán)的親屬在選舉日到選舉現(xiàn)場(chǎng)代為投票，但必須經(jīng)選舉委員會(huì)同意。三是有些選民已經(jīng)遷居外地，但戶口尚未轉(zhuǎn)出，可以持原戶口所在地選區(qū)的選民資格證明參加現(xiàn)居住地選區(qū)的選舉。四是各地可以將選舉時(shí)間安排在外出務(wù)工人員集中返鄉(xiāng)的歲末年初，以便對(duì)務(wù)工人員全面登記，提高選民的參選率。五是由于外出務(wù)工人員參加選舉存在的問(wèn)題比較突出，建議有關(guān)部門(mén)出臺(tái)具體有效的措施，以進(jìn)一步保證外出務(wù)工人員享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而在實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)選舉的平等參與。

（四）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)票箱的管理

在選舉中，流動(dòng)票箱是專門(mén)為部分行動(dòng)不便、交通不便的選民投票而設(shè)計(jì)的。選舉委員會(huì)可以派工作人員帶流動(dòng)票箱到選民的住地讓他們投票，以保證他們行使選舉權(quán)。為了確保選舉的準(zhǔn)確和公平，必須加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)票箱的管理：一是原則上選民投票必須到選舉現(xiàn)場(chǎng)，流動(dòng)票箱僅是選民投票的輔助形式。對(duì)于不符合《選舉法》規(guī)定的特殊情況的選民，不得使用流動(dòng)票箱進(jìn)行投票。二是流動(dòng)票箱應(yīng)當(dāng)有2名以上的專人負(fù)責(zé)并設(shè)立監(jiān)票人，事前必須由監(jiān)票人在選舉大會(huì)或者投票站驗(yàn)箱，加封上鎖。同時(shí)，還應(yīng)設(shè)有秘密寫(xiě)票處，以保證選舉結(jié)果是選民真實(shí)意愿的反映，不受任何外界因素的影響。投票也要由選民親自進(jìn)行，工作人員不能代寫(xiě)代投。三是對(duì)于在選舉日不能到投票站或者選舉大會(huì)參加投票，需要選舉委員會(huì)派工作人員帶流動(dòng)票箱登門(mén)投票的選民，其家屬或者親友應(yīng)事先告知選舉委員會(huì)，選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)安排。四是流動(dòng)票箱的選票要與投票站或者選舉大會(huì)的選票一起在監(jiān)票人、計(jì)票人以及有關(guān)人員在場(chǎng)的情況下同時(shí)開(kāi)箱，一并計(jì)票。[9]

（五）完善候選人提名及與選民見(jiàn)面的法律程序

根據(jù)2010《選舉法》的規(guī)定，推薦代表候選人的主體要多元化，即相關(guān)主體推薦的代表候選人都具有同等的法律地位?！哆x舉法》第二十九條規(guī)定：選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人。選民或代表不僅有投票的自由，而且有提名候選人的權(quán)利，通過(guò)選票表達(dá)選民或代表的意志，是我國(guó)選舉制度落實(shí)平等原則的具體體現(xiàn)。為此，必須尊重選民或者人大代表聯(lián)合提名的法律地位。

在實(shí)踐中，正式候選人的確定應(yīng)采取“三上三下”的辦法：首先，由選舉委員會(huì)將推薦的代表候選人匯總，經(jīng)審查后將候選人及其基本情況予以公布（一上），再交各選民小組討論（一下）；其次，召開(kāi)選民代表會(huì)議，介紹各選民小組討論情況并進(jìn)行協(xié)商，縮小候選人范圍（二上），向選民介紹各選民小組討論的情況和選民代表會(huì)議協(xié)商的情況，聽(tīng)取選民意見(jiàn)（二下）；再次，將協(xié)商情況和選民對(duì)協(xié)商結(jié)果的意見(jiàn)上報(bào)選舉委員會(huì)，選舉委員會(huì)根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單（三上），按選區(qū)公布正式候選人名單及候選人基本情況（三下）。[10]對(duì)于意見(jiàn)分散的選區(qū)還應(yīng)當(dāng)增加協(xié)商和征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)。

在這個(gè)過(guò)程中，最關(guān)鍵的是要充分發(fā)揚(yáng)民主，認(rèn)真聽(tīng)取和尊重較多數(shù)選民的意見(jiàn)，不能由領(lǐng)導(dǎo)指派或者上級(jí)硬性下達(dá)代表構(gòu)成比例。如果選民在確定正式代表候選人過(guò)程中存在較大分歧，不能形成較多數(shù)或一致意見(jiàn)，可以通過(guò)預(yù)選的方式選出正式候選人名單。

關(guān)于代表候選人與選民見(jiàn)面問(wèn)題，2010《選舉法》將以前的“可以”改為了“應(yīng)當(dāng)”，將可為模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)為模式，能夠確保選民更為全面地了解代表候選人的信息。這里需要注意三個(gè)問(wèn)題：首先，組織見(jiàn)面只能根據(jù)選民的要求進(jìn)行。其次，只要選民要求與代表候選人見(jiàn)面，選舉委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)組織二者見(jiàn)面。再次，細(xì)化見(jiàn)面內(nèi)容，代表候選人與選民見(jiàn)面時(shí)，除了應(yīng)主動(dòng)向選民介紹本人的情況外，還應(yīng)當(dāng)回答選民提出的問(wèn)題。這些做法既有利于選民加深對(duì)代表候選人的了解，更好地行使選舉權(quán)，也有利于選出自己滿意的代表。

（六）嚴(yán)格掌握委托投票

要進(jìn)一步規(guī)范選舉程序，須嚴(yán)格掌握委托投票的法定程序。委托他人代為投票必須符合以下五個(gè)條件：一是委托原因只能是選民在選舉日因客觀原因不能親自參加選舉，其他任何原因皆不能委托投票。如果選民因是文盲或者因殘疾不能寫(xiě)選票，可以委托自己信任的人代寫(xiě)選票，但不得代為投票，投票還須選民親自到場(chǎng)。二是委托必須采取書(shū)面形式。委托書(shū)中須具體寫(xiě)明接受委托的人、委托其代自己投票的意思和自己欲選的候選人，被委托人持此內(nèi)容明確的委托書(shū)方可到現(xiàn)場(chǎng)代委托人投票，電話或口頭方式委托的，不產(chǎn)生委托的效力。三是受托者本人必須有選舉權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中一些選民不到現(xiàn)場(chǎng)投票，讓自己未成年子女代自己寫(xiě)選票并代自己投選票的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果接受委托代為投票的人不具備選民資格，則其接受委托和代為投票的行為無(wú)效。四是委托代投票不能超出法定的數(shù)量限制。每一選民接受委托的數(shù)量不得超過(guò)3人，接受委托超過(guò)3人的，委托人應(yīng)當(dāng)重新更換委托對(duì)象，拒不更換的，委托無(wú)效。五是委托他人代為投票必須經(jīng)選舉委員會(huì)同意。另外，為保證選舉結(jié)果的真實(shí)性，被委托人只能依委托人的意愿選擇其欲選對(duì)象并代為投票，不得按照自己的意愿隨意填寫(xiě)。

（七）發(fā)揮好選舉委員會(huì)的作用

設(shè)立選舉委員會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)避開(kāi)提名候選人，從人大的黨委班子或常委會(huì)班子中選擇部分成員和一些退居二線的老領(lǐng)導(dǎo)共同組成選舉工作委員會(huì)，以更好地承擔(dān)起選舉委員會(huì)的法定職責(zé)，保證選舉委員會(huì)能夠正常、連續(xù)主持選舉工作，避免中間換人。

選舉委員會(huì)除了履行《選舉法》規(guī)定的職責(zé)之外，還應(yīng)發(fā)揮好以下作用：一是及時(shí)審查代表候選人提供的個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等情況并將審查結(jié)果向選民通報(bào)。二是選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)熟悉各選區(qū)選民分布狀況，依據(jù)方便投票的原則設(shè)立投票站，方便選民到現(xiàn)場(chǎng)投票，并根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，決定是否召開(kāi)選舉大會(huì)或者使用流動(dòng)票箱。三是選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理破壞選舉的行為，破壞選舉需要追究法律責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)移送相應(yīng)部門(mén)處理。

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