當(dāng)前，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。關(guān)于改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，改革的背景和思路是什么？具體到各個品種，怎么改，其效果如何？中央新疆工作協(xié)調(diào)小組辦公室副主任、全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國務(wù)院參事、國家發(fā)改委原副主任杜鷹在論壇上作了詳細(xì)闡述。

為什么要推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格新型體制改革？

2004年，國務(wù)院頒發(fā)17號文，即《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的指導(dǎo)意見》。杜鷹說，這個文件很重要，是一個標(biāo)志性的文件，同時取消了農(nóng)業(yè)四稅，對農(nóng)民實(shí)行四項(xiàng)補(bǔ)貼。我國以糧食為主的整個農(nóng)產(chǎn)品市場形成了一套新的調(diào)控體系，總的來看效果不錯，促進(jìn)了糧食的十二連增和農(nóng)民增收的十二連快；在應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展起到重要的支撐作用。

但是，由于情況變化，特別是政策操縱中的一些不當(dāng)，導(dǎo)致調(diào)控體系內(nèi)部的矛盾開始不斷積累，因此現(xiàn)在必須進(jìn)行改革。

一是近年來國內(nèi)外重要農(nóng)產(chǎn)品差價擴(kuò)大和進(jìn)口壓力增加。國家從2004年開始對稻谷、小麥實(shí)行最低收購價，從2007年開始，對玉米、大豆等實(shí)行臨時收儲政策。兩者都可以通稱為政策性收儲，因?yàn)閮r格都是由政府定的。區(qū)別在于臨時收儲在播種前不公布價格，到收獲季節(jié)才公布價格。

開始幾年，這個價格是穩(wěn)定的。但是從2008年以后情況發(fā)生變化，2008年到2015年，我國農(nóng)產(chǎn)品成本以平均每年10%的速度上升。因此，2008年以后，國家每年都要提高七大品種的最低收購價。從2008年到2014年，小麥的價格提高了71%，玉米的價格提高了60%，稻谷價格提高了100%。同期，國際市場的價格是下落的，形成剪刀差缺口。

到2010年，我國三種糧食的國內(nèi)價格全面高于國際市場的離岸價格。2013年，三種糧食國內(nèi)價格全面高于配額內(nèi)完稅價格。2015年小麥的國內(nèi)價格比關(guān)稅配額內(nèi)完稅價格高34%，大米價格高39%，玉米價格高44%，這樣就使價格體系陷入了兩難境地。一方面，因?yàn)槌杀旧仙?，農(nóng)民的種植收益得不到保證，不提價的話，農(nóng)民就沒有種糧的積極性；另一方面，提價又超過了國際市場天花板的價格，這樣導(dǎo)致配額內(nèi)乃至配額外的糧食大量進(jìn)口，帶來沖擊，這就是所謂的“兩難”。

二是政策性收儲價格處于支配地位，影響著市場發(fā)揮作用。政策性收儲的主體是中儲糧、中儲棉，原則上不排除其他收購，但是問題在于收購價是政府定的，而且這個價格高于市場價，于是就形成了一個所謂的政策市的問題。在政策市的情況下，只有中儲糧、中儲棉不得不收，其他的市場主體，市場預(yù)期被改變了，因?yàn)楦邇r進(jìn)的話銷不出去，所以沒有了積極性。這樣整個市場變成了只有中儲糧、中儲棉去包打天下，而其他的市場主體觀望、不入市，整個市場冷冷清清，這對于整個市場和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展非常不利。

三是庫存積壓嚴(yán)重，財(cái)政潛虧的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。因?yàn)榧Z食是以高于國內(nèi)的市場價進(jìn)的。按照國家要求，拍賣的價格不能低于進(jìn)貨的價，不能虧損，所以國庫拍賣的糧食前幾年經(jīng)常流拍，這樣導(dǎo)致大量的糧食、棉花積壓國庫。又由于積壓的時間長，收儲的財(cái)政補(bǔ)貼和庫存霉變的糧食導(dǎo)致的潛虧，加起來是一個非常大的數(shù)字。

因?yàn)橐陨洗嬖诘娜齻€問題，政策性收儲以及價格機(jī)制就必須要改革。從另外一個角度來講，重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個核心。新形勢下，農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供大于求和供給不足并存，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向。重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革是由現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾決定的，在杜鷹看來，推進(jìn)這項(xiàng)改革在整個供給側(cè)改革也居于首當(dāng)其沖的位置。

推進(jìn)改革的基本思路——價補(bǔ)分離

這些年的政策實(shí)踐已經(jīng)證明，政策性收儲確實(shí)不應(yīng)該承擔(dān)過多的保收入功能，而應(yīng)該平抑市場價格波動和保護(hù)農(nóng)民種糧的基本收益。保農(nóng)民的收入不應(yīng)該由糧食收儲價格來承擔(dān)，而應(yīng)該由補(bǔ)貼制度完成。價格應(yīng)該反映供求關(guān)系，而不應(yīng)該調(diào)節(jié)收入，也不應(yīng)該參與分配。事實(shí)已經(jīng)證明，以價格保收入是保不住的，還影響了市場價格機(jī)制作用的發(fā)揮。

從2013年開始，國務(wù)院責(zé)成國家發(fā)改委牽頭，研究農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革。杜鷹說，之所以現(xiàn)在的價格形成機(jī)制和收儲制度出現(xiàn)以上問題，根本原因就是在實(shí)際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多“保收入”的政策功能。

解決這個問題的思路就是要實(shí)現(xiàn)價補(bǔ)分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補(bǔ)貼制度去分擔(dān)，讓農(nóng)產(chǎn)品價格由供求來決定并發(fā)揮對供求的調(diào)節(jié)作用——這就是農(nóng)產(chǎn)品價格改革的基本思路。

無論是棉花改革的目標(biāo)價格政策或者玉米改革的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，都是“價補(bǔ)分離”的表現(xiàn)。讓價格回歸市場調(diào)節(jié)供求，靠國家補(bǔ)貼來保護(hù)農(nóng)民種植積極性。杜鷹說，要重新認(rèn)識國家糧食安全這個概念。這個很重要，因?yàn)橹袊{(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場的終極目標(biāo)是為了確保國家糧食安全，但是過去對國家糧食安全這個概念的認(rèn)識不夠準(zhǔn)確，有一定偏差。國家糧食安全是治國安邦的大事，而且任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上，但是有些認(rèn)識要澄清。

首先，糧食安全本意不是指每年糧食都要豐收，而是指能力安全，糧食安全的根基是能力安全，包括國內(nèi)生產(chǎn)能力、對國際資源的掌控能力、儲備調(diào)節(jié)能力三個能力。

其次，糧食安全的核心是口糧安全。確保谷物基本自給，口糧絕對安全。這樣就把四大糧食品種與其他農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分開，四大糧食品種里面將來玉米還要單獨(dú)再考慮，可能最重要的是稻谷和小麥，大豆將來也要考慮，不做糧食類，作為油料類。這里把它的層次給分離出來，因此將來無論是國內(nèi)安排生產(chǎn)也好，還是安排進(jìn)口也好，都要按照優(yōu)先順序，整個調(diào)控體系變得有彈性了。endprint

我們要做到三點(diǎn)，一是更加積極主動地利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源。國內(nèi)的糧食成本已經(jīng)很高了，可不可以適度在一些其他品種上（比如玉米），更多地利用國際市場資源，這個可以研究和考慮。二是對不同農(nóng)產(chǎn)品要采取分級調(diào)控，有的由國家掌握，有的由地方政府去調(diào)控，不是什么農(nóng)產(chǎn)品都要拿到中央來的。三是要提高對市場波動的容忍度。市場調(diào)控的最終目標(biāo)是四個：總量基本平衡，市場波動可控，保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。如何理解市場波動可控？杜鷹認(rèn)為，過去之所以年年要提高最低收購價，就是對市場波動忍耐度不夠，一見價格上漲了，馬上就要出手。發(fā)揮價格機(jī)制作用，市場波動在所難免。關(guān)鍵在于對重要農(nóng)產(chǎn)品價格波動預(yù)設(shè)一個波動空間，超過上限和下限才出手，否則就不用出手，要提高對價格波動的容忍度。

重要農(nóng)產(chǎn)品改革的實(shí)施情況和主要成效

國務(wù)院從2014年著手這次重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革。采取的辦法叫做分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)。不同品種改革的辦法不同，各品種采取謹(jǐn)慎的方針，漸進(jìn)式推進(jìn)。

2015年國家取消了油菜籽的臨時收儲，同時首次降低了玉米糧食價格。2016年國家啟動了東北地區(qū)的玉米臨時收儲價格改革。今年國家首次全面降低小麥和稻谷各品種的最低收購價。所以到目前來看，過去的七大品種，現(xiàn)在只保留了小麥和稻谷的最低收購價，另外五個臨時收儲已全部取消。

杜鷹著重介紹了棉花和玉米的改革。從2004年開始，國家在新疆啟動為期三年的棉花目標(biāo)價格試點(diǎn)。杜鷹簡單介紹了目標(biāo)價格政策，國家預(yù)設(shè)一個目標(biāo)價格，按照供求關(guān)系、農(nóng)民的種植成本和財(cái)政的承受能力設(shè)定一個目標(biāo)價格。農(nóng)民按照這個價格去生產(chǎn)棉花不虧本，這就是目標(biāo)價。棉花上市以后的收購?fù)耆凑帐袌鰞r走，再由政府補(bǔ)貼兩者之間的價差。

杜鷹說，棉花的改革較為成功，成效已經(jīng)顯現(xiàn)。首先，國內(nèi)外價差縮小。改革前，國內(nèi)外的棉花差價是4800元/噸，國內(nèi)棉花高于國際棉花。改革以后，國產(chǎn)棉的價格回歸市場，國內(nèi)外棉花價格差價從4800降到300元。其次，整個流通搞活了，過去棉紡業(yè)不用國產(chǎn)棉，現(xiàn)在下來之后，整個紡織企業(yè)從2015年開始扭虧增盈，2015年實(shí)現(xiàn)盈利。最后，國儲棉得以順利出庫并且棉花的品質(zhì)有所提高。

2015年，國家首次把玉米收儲價格從1.12元下調(diào)到1元。2016國家取消玉米臨時收儲政策，改為“市場定價、價補(bǔ)分離”。玉米價格大概回落到了0.65？0.75元/斤。國家采取生產(chǎn)者補(bǔ)貼，由國家將補(bǔ)貼總量補(bǔ)給東北三省一區(qū)，然后由東北三省一區(qū)再補(bǔ)給農(nóng)民。

另外，國家對玉米加工企業(yè)給了一個獎補(bǔ)政策，同時在確保玉米的收購資金、庫存、外運(yùn)、加工方面做了大量工作，所以改革非常成功。去年玉米的進(jìn)口量比上一年下降了一半多，整個玉米的產(chǎn)業(yè)鏈全飽和了。玉米是所有農(nóng)產(chǎn)品里面加工鏈最長的，大概可以加工成兩千多個產(chǎn)品，過去沒有人用玉米，因?yàn)閲鴥?nèi)玉米成本高。改革后，玉米價格回歸市場，成本降低，加工企業(yè)開足馬力生產(chǎn)，整個東北現(xiàn)在的飼料企業(yè)、淀粉加工企業(yè)加工玉米的積極性很高，特別是帶動了整個東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。endprint