2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護稅法》）在歷時6年，經(jīng)過兩次審議后終獲全國人大常委會表決通過。作為中央提出落實稅收法定原則要求后，最高立法機關審議通過的第一部稅法，具有非常重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

《環(huán)境保護稅法》將于2018年1月1日起正式實施，此時此刻，除了渴望和希冀之外，有一份惦念，也有一份不安。惦念的是《環(huán)境保護稅法》經(jīng)歷的那些不平凡歲月，不安的是《環(huán)境保護稅法》能不能實現(xiàn)初衷。

一、環(huán)境保護稅進化史

中國環(huán)境保護稅法的形成經(jīng)歷了一個漫長的進化過程，這個過程中，中國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了高速增長，但中國的環(huán)境和資源遭遇了巨大的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)最終促進了中國環(huán)境保護稅法的進步。

（一）中國環(huán)境保護稅的前身——排污費

排污費在中國持續(xù)了30年的時間，這個時間中排污費自身也進行了一些修訂和完善。

1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》確立了排污費制度，1982年開始，我國根據(jù)讓污染者付費的原則，由政府部門對排污企業(yè)征收排污費，《征收排污費暫行辦法》的實施是我國排污費征收管理制度的起點。2003年，我國國務院頒布的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，排污費應該按照排污量征收，標志著我國的排污費管理制度不斷完善。

2014年，國務院有關部門發(fā)布的《關于調(diào)整排污費征收標準等有關問題的通知》進一步完善了排污費的征收標準。

經(jīng)過了30余年的發(fā)展，排污費管理制度不斷完善，對中國的環(huán)境保護發(fā)揮了重要的作用。

但是隨著環(huán)保形勢的變化，排污費體現(xiàn)了諸多不適應之處。

一是排污費征收比率較低，低于企業(yè)的治污成本，無法發(fā)揮促進企業(yè)積極主動地進行污染治理。

二是排污費征收效率較低，雖然排污費也是有國家行政部門征收的，但是其規(guī)范性遠遠不及稅費，征收過程中有的企業(yè)甚至與行政部門之間有議價現(xiàn)象。

三是由于排污涉及到的范圍較廣，企業(yè)眾多，環(huán)保部門往往力不從心。人力物力的不足，使得排污費制度在實行的過程中，往往不能全面地發(fā)揮作用。

四是由于排污費的管理并沒有稅費管理嚴格，很多基層環(huán)保部門環(huán)保經(jīng)費不足，存在挪用現(xiàn)象，并未全部用于環(huán)保。

（二）費改稅——一次艱難的長跑

由于排污費這些局限性和我國環(huán)保形勢的緊迫性，開征環(huán)境保護稅勢在必行。早在2006年的兩會期間，全國政協(xié)委員鄭健齡就曾向大會提交提案，建議各地對排污企業(yè)征收的排污費統(tǒng)一改為環(huán)境稅，由法律保證各項污染費用的收取，以此促進我國污染治理和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2007年，我國政府首次明確將進行環(huán)境稅立法，當年6月，國務院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中一項具體政策措施即為“研究開征環(huán)境稅”。同年10月，中共十七大報告提出，要“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，資源與環(huán)境問題被提至更高的層面，而這也使得開征環(huán)境稅成為2008年政府重點推進的稅收改革之一。

2010年10月底，十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》正式提出開征環(huán)境保護稅。

2012年8月27日，全國人大常委會在北京首次審議《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案）》。根據(jù)規(guī)定，按照排放污染物的種類和對環(huán)境的危害程度征繳費用，征繳費用的具體辦法由國務院根據(jù)有關法律制定，對排污費的繳納和使用做出原則性規(guī)定，以此為今后國家設立環(huán)境稅留下空間。

2014年的政府工作報告和《2014年中央和地方預算草案的報告》中再次提到，做好環(huán)境保護稅立法相關工作和加快推動環(huán)境保護稅立法工作等。

2014年11月3日，備受關注的環(huán)境保護稅立法有了更新的動態(tài)，媒體從全國人大財經(jīng)委獲悉，財政部會同環(huán)境保護部、國家稅務總局積極推進中華人民共和國環(huán)境保護稅立法工作，已形成《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（草案稿）并報送國務院。

2015年6月，國務院法制辦公布了《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，明確了環(huán)境保護稅的征收制度。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，該法自2018年1月1日起施行，標志著環(huán)境保護稅正式成為稅種之一。

二、開征環(huán)境保護稅的重要意義

開征環(huán)境保護稅符合綠色發(fā)展的潮流，是保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的重要制度。盡管征收環(huán)境保護稅短期內(nèi)會給一些企業(yè)的經(jīng)營造成困難，但從長遠來看，開征環(huán)境保護稅意義重大。

（一）有助于形成完整的環(huán)境保護稅收體系

環(huán)境保護稅出臺后，我國環(huán)境保護稅收體系已較為完整，形成了以環(huán)境保護稅為核心，其他稅種為輔助的環(huán)境保護稅收體系。

（1）環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅的應稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。該稅種主要針對的是排污，對大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染的調(diào)節(jié)起著重要作用。

（2）資源稅。資源稅的納稅人是在中華人民共和國領域及管轄海域開采規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽（以下稱開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品）的單位和個人。對保護我國的礦產(chǎn)資源起到了重要作用。

（3）消費稅。消費稅的征稅范圍包括煙、酒、鞭炮、焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車、電池、涂料。這些征稅范圍中的成品油、木制一次性筷子等征收消費稅，對抑制高耗能產(chǎn)品的消費起著重要作用。

（4）其他考慮了環(huán)境保護因素的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等。

（二）有助于促進生態(tài)環(huán)境保護

環(huán)境保護稅采用價值規(guī)律，將環(huán)境的外部不經(jīng)濟內(nèi)部化，對可能使生態(tài)環(huán)境受到污染破壞的行為進行稅費征收的措施。只有環(huán)境保護稅的征收標準大于治污成本，才能達到抑制環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

對于生產(chǎn)者，環(huán)境保護稅的開征增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，利潤減少?；诶硇越?jīng)濟人的理論，生產(chǎn)者為了追求利益的最大化，會減少污染排放，加強對環(huán)境污染的治理，向低污染產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展來減少稅負。對于消費者，環(huán)境保護稅促使消費者減少了使用污染的產(chǎn)品。環(huán)境保護稅加重了產(chǎn)生污染的消費品的成本，以致消費品的價格也相應提高，稅負最終會轉(zhuǎn)移到消費者身上。消費者購買或使用破壞環(huán)境的產(chǎn)品或者服務，就要為該產(chǎn)品或者服務承擔環(huán)境成本，消費更高。所以，消費者會有意識地避免該類高價消費品，減少使用甚至不再購買這類的消費品，轉(zhuǎn)而使用清潔產(chǎn)品。長期以往，使消費者養(yǎng)成綠色消費的習慣。無論是生產(chǎn)者還是消費者，環(huán)境保護稅的開征都會對環(huán)境治理的改善具有積極的作用。因此，環(huán)境保護稅的開征最終能達到保護環(huán)境與治理污染的目的。

根據(jù)西方各國的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，環(huán)境保護稅有利于保護和維護生態(tài)環(huán)境。例如挪威的碳稅，自開始施行，工廠的二氧化碳排放量就下降了21%，居民使用的機動車的二氧化碳排放量也下降了2%到3%。工業(yè)企業(yè)采取技術(shù)創(chuàng)新的措施，讓每桶石油造成的污染減少了2%左右，降低了90%的排污量。丹麥的二氧化碳稅，制定了二氧化碳的等級標準，對供暖等的征收水平有所提高，在短時間內(nèi)丹麥的二氧化碳排放量就下降了280萬噸。另有對廢棄物課征的稅種，使廢棄物的回收利用比例增長了一倍，掩埋比率的下降比例超過一半，環(huán)境效應非常顯著。北歐五國制定了含鉛汽油與無鉛汽油的差別稅率，使含鉛汽油從市場退出，污染產(chǎn)品的市場占有率明顯降低?？梢姡h(huán)境保護稅能引導經(jīng)濟發(fā)展的同時協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求。

（三）有利于推動黨政領導考核評價制度的改革

在過去很長一段時間，GDP是地方官員的最重要考核標準。在這種考核導向下，中國的經(jīng)濟發(fā)生了快速增長。但另一方面，一些地方單純追求GDP，不惜以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度，給我國的生態(tài)環(huán)境帶來很大的壓力。環(huán)境保護稅的實施后，引進、新建高污染、高能耗項目，意味著企業(yè)的高稅負，不僅對引進企業(yè)不利，對于地方政府來講也要受到環(huán)保督查的壓力。環(huán)境保護稅某種程度上可以看作是綠色發(fā)展的基礎制度，有助于推動領導干部政績考核制度的改革，有利于塑造和培育“綠色政績觀”。

（四）有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)與再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

環(huán)境保護稅有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。一方面，開征環(huán)境保護稅不利于污染企業(yè)的發(fā)展，環(huán)境成本的增加導致企業(yè)的生產(chǎn)成本相應提高，利潤率降低。企業(yè)若沒有采取積極的應對策略，可能導致企業(yè)縮小規(guī)模。對應污染產(chǎn)業(yè)來看，行業(yè)規(guī)模也可能出現(xiàn)整體萎縮。

另一方面，環(huán)境保護稅激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品，間接地推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，環(huán)境保護稅的稅收所得將有部分用于發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過財政補貼以及稅收優(yōu)惠的手段，激勵、鼓勵、支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模壯大。同時，企業(yè)引入環(huán)保設備，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的利潤有較高的提升空間。這項政策使環(huán)保產(chǎn)業(yè)被重視，鼓勵資本向環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成環(huán)境保護的良性循環(huán)。

（五）有助于為環(huán)境治理提供資金來源

治理環(huán)境需要政府投入大量的資金。環(huán)境保護稅作為稅收手段，能為政府提供一定的公共財政收入，作為環(huán)境治理的專項資金。

世界銀行的研究報告表明，當一個國家環(huán)境治理投資總額占國民生產(chǎn)總值的0.01-0.15區(qū)間內(nèi)，說明環(huán)境問題得到了基本處理與控制；當達到國民生產(chǎn)總值的0.02-0.03區(qū)間內(nèi)，說明環(huán)境的質(zhì)量有所提高。因此，為了減少生態(tài)破壞與環(huán)境污染，切實達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，需要有充足穩(wěn)定的資金支持。發(fā)達國家的環(huán)境保護資金投入占GDP的比例達到1.5%-2%左右，其中美國達到了2%，德國達到2.1%，日本有2%-3%。

從上述數(shù)據(jù)看出，我國環(huán)境治理投資總額占國民生產(chǎn)總值的比重一直較低，直到2010年才超過1.5%，與國際水平仍相差一段距離。雖然我國的環(huán)境保護資金投入呈逐年遞增趨勢，但仍未達到發(fā)達國家的投入比重。

實證研究表明，OECD國家的環(huán)境保護稅占稅收收入的比例呈增長態(tài)勢，環(huán)境保護資金充足，環(huán)境保護稅的作用逐漸增強。從各個國家來看，2010年比例最高的為14.98%（土耳其），最低的為3.18%（英國）。在26個國家中，只有四個國家沒有增長。從這些數(shù)據(jù)來看，環(huán)境保護稅在稅收系統(tǒng)中占有重要的地位。

三、《環(huán)境保護稅法》能不能起到預想的效果

原排污費被“詬病”行之無效的原因之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業(yè)的污染治理成本。結(jié)果排放企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，導致排污費無法實現(xiàn)激勵促進企業(yè)減排的初衷。環(huán)境保護稅法要取得預期的效果，關鍵是在稅率設置上要高于治理成本，以促進重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，稅率應該實行差別化，讓環(huán)保稅真正起到應有的作用。

財政部、稅務總局、環(huán)境保護部近日聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地落實稅法授權(quán)事項，確定本地區(qū)應稅大氣污染物和水污染物具體適用稅額，以及應稅污染物排放量抽樣測算和核定征收方法。這相當于給地方一定的自助權(quán)，讓地方根據(jù)自身實際確定符合當?shù)丨h(huán)境承受能力和經(jīng)濟承受能力的具體細則。

地方在具體制定細則的過程中，要有大局意識，要認識到我國生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢，要承擔起保護青山綠水的責任，絕不能打小算盤。具體來講，需要注意以下幾點。

首先，統(tǒng)籌考慮直排成本大于治理成本的立法宗旨。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》保護和改善環(huán)境，減少污染排放物的立法目的，擬定稅額必須遵循的原則是讓企業(yè)直接排放的納稅成本高于治理成本，這樣才能約束企業(yè)直接排放污染物的行為。稅法規(guī)定稅額的最低標準，就是企業(yè)治理污染的成本。

其次，統(tǒng)籌考慮稅收優(yōu)惠政策給予企業(yè)減排與減負的空間。其中的理由是《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第十三條規(guī)定：“納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護稅。納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護稅?！痹盼圪M優(yōu)惠政策只有低于排放標準50%以上減半征收一項，稅法增加了優(yōu)惠政策，受惠企業(yè)將增加。

最后，要統(tǒng)籌考慮當?shù)丨h(huán)境承載能力和污染排放的特點。各地區(qū)擬定的稅額要統(tǒng)籌考慮當?shù)氐沫h(huán)境承載能力，雖然近些年來大多數(shù)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體良好并持續(xù)改善，但仍處在保護與破壞、改善與惡化相持階段。與此同時，不同地區(qū)由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，大氣污染物和水污染物并不相同，需要因地制宜，抓住導致環(huán)境污染的主要原因，運用經(jīng)濟手段遏制亂排放、高排放的問題。

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