●馬海濤 任致偉

財(cái)政分權(quán)理論回顧與展望

●馬海濤 任致偉

本文對(duì)財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行了回顧與展望，從財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政分權(quán)與地方政府行為以及財(cái)政分權(quán)對(duì)企業(yè)的影響三個(gè)方面進(jìn)行了文獻(xiàn)綜述，并分析了財(cái)政分權(quán)與預(yù)算軟約束對(duì)教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共產(chǎn)品供給的影響，以及財(cái)政分權(quán)對(duì)公共產(chǎn)品供給效率的影響。最后對(duì)財(cái)政分權(quán)的研究方向進(jìn)行了展望，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注重財(cái)政分權(quán)的本質(zhì)；在研究時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮財(cái)政分權(quán)的層次傳遞性；應(yīng)當(dāng)注重研究較長(zhǎng)歷史時(shí)期的財(cái)政分權(quán)；以企業(yè)為研究對(duì)象的應(yīng)該注意企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)所在地問(wèn)題；財(cái)政分權(quán)應(yīng)當(dāng)綜合考慮四本預(yù)算；內(nèi)生性問(wèn)題的處理應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)謹(jǐn)。

財(cái)政分權(quán) 作用機(jī)制 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

馬海濤，現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任。畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼，入選“全國(guó)文化名家暨四個(gè)一批人才工程”,萬(wàn)人計(jì)劃哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才,“新世紀(jì)百千萬(wàn)人才工程（國(guó)家級(jí)）”、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”、財(cái)政部“跨世紀(jì)青年學(xué)科帶頭人”，被評(píng)為“北京市教學(xué)名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標(biāo)兵”，北京市文化宣傳系統(tǒng)“四個(gè)一批”人才，“首都勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆鲍@得者。

兼任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，全國(guó)資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)家社科基金評(píng)審專家，全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)職業(yè)教育學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)縣級(jí)財(cái)政研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政史研究會(huì)、基礎(chǔ)理論研究會(huì)常務(wù)理事，北京市財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事兼副秘書(shū)長(zhǎng)，財(cái)政部教材編審委員會(huì)委員，財(cái)政部高級(jí)技術(shù)職務(wù)評(píng)審委員會(huì)委員，北京市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問(wèn)。被聘為河北大學(xué)、新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)、內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院、西安財(cái)經(jīng)學(xué)院、銅陵學(xué)院等高?？妥淌凇?/p>

研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)政理論與政策、財(cái)稅管理。曾主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目，教育部人文哲學(xué)科學(xué)基地重點(diǎn)項(xiàng)目，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、勞動(dòng)社會(huì)保障部，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，科技部，世界銀行及亞洲開(kāi)發(fā)銀行等課題四十余項(xiàng)。在《新華文摘》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《財(cái)政研究》、《稅務(wù)研究》等學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文150余篇，出版學(xué)術(shù)著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國(guó)家精品教材），15項(xiàng)成果獲省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)。曾多次赴美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行學(xué)術(shù)交流或訪學(xué)。

2013年7月到中南海參加李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)專家座談會(huì)，就我國(guó)財(cái)稅改革做了專題匯報(bào)。

一、引言

財(cái)政分權(quán)是解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，這一點(diǎn)已被學(xué)術(shù)界廣泛接受。財(cái)政分權(quán)理論已經(jīng)從最初基于要素的流動(dòng)性以及知識(shí)的分散性得出分權(quán)可以更有效率，發(fā)展到注重微觀基礎(chǔ)的“第二代”分權(quán)理論，對(duì)于財(cái)政分權(quán)的研究也已經(jīng)從財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響擴(kuò)展到財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府各種行為的影響，包括對(duì)預(yù)算約束的作用（Ihiro，2011；Ernesto 和 Klaas，2013；馬恩濤、于洪良，2014），對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向（傅勇、張晏，2007；安苑、王珺，2010；劉小勇、丁煥峰，2015），對(duì)地方政府公共服務(wù)的供給（Uchimura，2009；喬寶云等，2005；平新喬、白潔，2006；傅勇，2010；龐鳳喜、潘孝珍，2012；周亞虹等，2013；張欣怡，2015；匡小平、趙丹，2015），甚至是財(cái)政分權(quán)對(duì)居民健康水平的影響（彭浩然等，2013）。

從文獻(xiàn)的時(shí)間順序來(lái)看，首先是關(guān)注于財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，之后開(kāi)始關(guān)注于財(cái)政分權(quán)對(duì)具體某一領(lǐng)域的影響，例如對(duì)地方政府行為的影響，對(duì)教育的影響，對(duì)企業(yè)投資、環(huán)境保護(hù)等方面的影響。但是從邏輯上出發(fā)，是財(cái)政分權(quán)影響了地方政府行為，進(jìn)而地方政府行為的變化影響了經(jīng)濟(jì)主體，最終才表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，邏輯順序見(jiàn)圖1。

圖1財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邏輯順序

二、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

財(cái)政分權(quán)之所以被廣泛認(rèn)為可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于提高經(jīng)濟(jì)效率，效率的提高主要是因?yàn)樵谝乜梢粤鲃?dòng)的情況下會(huì)帶來(lái)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，分權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于可以在地方政府之間帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（Buchanan，1995）。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)可以促使其推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程以及壓縮對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼（Qian和Roland，1998）。但是以上這些作用只是使財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有了可能性，但并不必然可以得出分權(quán)可以帶來(lái)增長(zhǎng)，因?yàn)榈胤秸耆梢酝ㄟ^(guò)向企業(yè)“敲竹杠”等短期行為攫取租金（Acemoglu，2003），俄羅斯在蘇聯(lián)解體之后的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)似乎也印證了這一點(diǎn)。對(duì)此Blanchard和Shleifer（2000）認(rèn)為如果中央政府的影響力過(guò)低，會(huì)導(dǎo)致地方政府易被利益集團(tuán)“俘獲”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也得益于中央政府對(duì)地方的高度控制權(quán)。Cai和Treisman（2004）則指出即使地方政府要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，也極有可能是通過(guò)與企業(yè)合謀避稅，全社會(huì)的福利水平會(huì)受到損害。從不完全契約理論的角度看，激勵(lì)性契約能夠發(fā)揮作用也要求委托人對(duì)于代理人的私人利益有足夠的控制力。

現(xiàn)有對(duì)財(cái)政分權(quán)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的實(shí)證研究結(jié)論不盡相同，正面效應(yīng)（林毅夫、劉志強(qiáng)，2000；沈坤榮、付文林，2005）和負(fù)面效應(yīng)（Zhang 和 Zou，1998）的結(jié)論都存在，并且也有學(xué)者認(rèn)為這種效應(yīng)是非線性的，存在最優(yōu)規(guī)模（繆小林等，2014）。李一花等（2014）運(yùn)用雙重差分法研究山東省“省直管縣”改革的影響，發(fā)現(xiàn)改革不利于縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

三、財(cái)政分權(quán)與地方政府行為

（一）財(cái)政分權(quán)與預(yù)算約束

為保證競(jìng)爭(zhēng)的有效率，地方政府的預(yù)算硬約束是市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義的一條重要的基本假設(shè)（Parikh和Weingast，1997）。但是其隱含的前提是地方政府之間具有相同的要素稟賦（楊其靜、聶輝華，2008），Cai和 Treisman（2005）指出要素稟賦處于劣勢(shì)地位的轄區(qū)注定會(huì)競(jìng)爭(zhēng)失敗，會(huì)誘使其成為掠奪者。如果對(duì)所有轄區(qū)進(jìn)行相同的預(yù)算約束可能會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率，并且也不利于轄區(qū)居民的福利（楊其靜、聶輝華，2008），因?yàn)榈胤秸畷?huì)將有限的財(cái)政資源更傾向于投入生產(chǎn)性領(lǐng)域而非教育、醫(yī)療等直接關(guān)系居民福利的領(lǐng)域。Ihiro（2011）則通過(guò)假定仁慈的中央政府和尋租性的地方政府（傳統(tǒng)的假定正好相反）認(rèn)為稅收在中央政府與地方政府之間具有縱向外部性，雖然預(yù)算軟約束會(huì)帶來(lái)腐敗現(xiàn)象，但是可能比預(yù)算硬約束更能增加社會(huì)福利。類(lèi)似的是馬恩濤和于洪良（2014）認(rèn)為如果分權(quán)度較低時(shí)預(yù)算軟約束可以提高社會(huì)福利水平，尤其是地方政府舉債行為不受中央政府控制時(shí)。

（二）財(cái)政分權(quán)與公共產(chǎn)品供給

向本地居民提供公共產(chǎn)品是地方政府的基本職能，與財(cái)政分權(quán)有著緊密的聯(lián)系。王紹光（1997）則指出，如果分權(quán)突破了“分權(quán)的底限”會(huì)導(dǎo)致中央政府難以提供全國(guó)性公共產(chǎn)品，同時(shí)也會(huì)使中央政府無(wú)力在地區(qū)間進(jìn)行財(cái)力再分配，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能也會(huì)被大大削弱。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為分權(quán)會(huì)使地方政府偏向于增加投資性公共支出（Estache和 Sinha，1995；Keen 和 Marchand，1997； 傅勇、張晏，2007等），對(duì)于教育、醫(yī)療等直接關(guān)系居民福利的公共消費(fèi)性支出則不太關(guān)注，財(cái)政分權(quán)對(duì)這些公共產(chǎn)品的提供存在抑制作用 （張軍、周黎安，2008；鄧可斌、丁菊紅，2009），甚至財(cái)政分權(quán)還會(huì)降低居民的健康水平，提高死亡率 （彭浩然等，2013）。但是財(cái)政分權(quán)是否一定會(huì)抑制消費(fèi)型公共產(chǎn)品的供給結(jié)論也不盡相同，Zhuravskaya（2000）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于俄羅斯地方政府增加教育和衛(wèi)生的投入。席鵬輝、梁若冰（2014）運(yùn)用雙重差分法研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)可以提高福建省縣級(jí)層面上教育、醫(yī)療、交通等公共產(chǎn)品的提供，但是會(huì)擴(kuò)大縣域之間的差距。陳思霞、盧盛峰（2014）同樣運(yùn)用雙重差分法研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)會(huì)使縣級(jí)減少民生性財(cái)政支出。劉小勇、丁煥峰（2015）通過(guò)利用空間面板Durbin模型研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)會(huì)使省級(jí)政府偏向于投資性支出，但是省以下的支出偏向性與省級(jí)是相反的。譚之博等（2015）認(rèn)為“省直管縣”改革可以提高財(cái)政分權(quán)水平，并有助于緩解城鄉(xiāng)收入差距以及改善教育和醫(yī)療水平。關(guān)于為什么財(cái)政分權(quán)會(huì)使地方政府支出偏向于基礎(chǔ)設(shè)施投資，地方政府追求政績(jī)，為晉升而增長(zhǎng)的錦標(biāo)賽模式被認(rèn)為是主要原因（周黎安，2007）。

關(guān)于分權(quán)與教育的關(guān)系，大多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)不利于教育。黃佩華、迪帕克（2003）認(rèn)為當(dāng)時(shí)中國(guó)在財(cái)政教育支出方面是過(guò)度分權(quán)的，大量教育支出由地方政府特別是縣及縣以下政府承擔(dān)會(huì)導(dǎo)致教育質(zhì)量的下降。喬寶云等（2005）認(rèn)為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低小學(xué)入學(xué)率，尤其是西部地區(qū)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)會(huì)減少地方政府對(duì)于初等教育的投資。Busemeyer（2007）發(fā)現(xiàn)OECD國(guó)家當(dāng)中在國(guó)家層面上，財(cái)政分權(quán)會(huì)減少財(cái)政對(duì)教育的支出，但是在地區(qū)層面上情況卻正好相反。賈智蓮、盧洪友（2010）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)并不會(huì)增加省級(jí)政府的民生類(lèi)公共產(chǎn)品的供給。在省以下地方政府的層面上，李祥云、陳建偉（2010）認(rèn)為缺乏激勵(lì)是縣級(jí)義務(wù)教育投入不足的重要原因，周亞虹（2013）則認(rèn)為我國(guó)地市級(jí)地方政府可能存在教育支出相互競(jìng)爭(zhēng)行為，上級(jí)政府通過(guò)比較教育支出來(lái)評(píng)價(jià)地市級(jí)政府的相對(duì)教育政績(jī)甚至決定地方官員是否連任，從而引發(fā)了地市級(jí)政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。

環(huán)境具有很強(qiáng)的轄區(qū)外溢性，因此需要層級(jí)相對(duì)較高的政府進(jìn)行地區(qū)間協(xié)調(diào)，僅僅依靠分權(quán)是不能夠解決環(huán)境問(wèn)題的。通過(guò)國(guó)外學(xué)者對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的研究，有的發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)能夠帶來(lái)地方政府在環(huán)保方面的良性競(jìng)爭(zhēng)，List和 Gerking（2000），Millimet（2003）卻認(rèn)為，里根執(zhí)政時(shí)期的分權(quán)沒(méi)有帶來(lái)環(huán)境質(zhì)量的下降，反而地方政府之間在環(huán)境方面產(chǎn)生了“競(jìng)爭(zhēng)到頂”而非“競(jìng)爭(zhēng)到底”的現(xiàn)象。但是Sigman（2014）認(rèn)為分權(quán)會(huì)加重河流的污染程度，流域各地區(qū)都會(huì)想去搭便車(chē)。

霧霾天氣高發(fā)使得環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)受到越來(lái)越多的關(guān)注，從對(duì)我國(guó)環(huán)境污染情況的研究來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為分權(quán)會(huì)惡化環(huán)境狀況。張克中等（2011）從碳排放的視角，認(rèn)為分權(quán)不利于減少碳排放，會(huì)促使地方政府加快發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，使得碳排放增加。但是曲亮等（2015）認(rèn)為二氧化碳減排效率與財(cái)政分權(quán)之間具有倒U型的關(guān)系，在一定范圍內(nèi)提高財(cái)政分權(quán)程度有利于提高二氧化碳減排效率。劉建民等（2015）發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)降低環(huán)保監(jiān)管力度，使得廢水、廢氣以及粉塵等的排放量提高，但是財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間呈現(xiàn)出的是非線性關(guān)系。張欣怡（2015）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的傳導(dǎo)機(jī)制是財(cái)政分權(quán)影響了地方政府的收支結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響環(huán)保支出水平；同時(shí)財(cái)政分權(quán)也會(huì)影響中央政府可用于環(huán)保方面的財(cái)力，同時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生影響。李香菊、劉浩（2016）在對(duì)污染物類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)不同類(lèi)型的污染物具有不同的效應(yīng)，財(cái)政分權(quán)會(huì)加重單向外溢性污染物的排放，但是對(duì)于雙向污染物和非外溢性污染物的排放則會(huì)減少。

（三）財(cái)政分權(quán)與公共產(chǎn)品提供效率

財(cái)政分權(quán)除了影響公共產(chǎn)品提供的數(shù)量，也會(huì)影響提供效率。關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)效率的影響，龔鋒、盧洪友（2009）發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)于不同類(lèi)型的公共產(chǎn)品具有不同的配置效率。對(duì)于義務(wù)教育而言，分權(quán)可以提高其配置效率，但是分權(quán)卻會(huì)損害醫(yī)療的配置效率。類(lèi)似的是張仲芳（2013），汪小勤、曾瑜（2016）也認(rèn)為財(cái)政分權(quán)不利于醫(yī)療衛(wèi)生的支出效率。不過(guò)儲(chǔ)德銀等（2015）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與醫(yī)療衛(wèi)生的供給效率呈倒U型的關(guān)系，雖然過(guò)度分權(quán)不利于效率，但是他們認(rèn)為現(xiàn)在我國(guó)還有進(jìn)一步分權(quán)的空間。我國(guó)財(cái)權(quán)高度集中在中央，如果中央與地方的收入比重相對(duì)穩(wěn)定的情況下，財(cái)政分權(quán)的增加一般會(huì)伴隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，由于“粘蠅紙效應(yīng)”的存在，地方政府會(huì)傾向于擴(kuò)大支出規(guī)模，徐琰超、楊龍見(jiàn)（2014）發(fā)現(xiàn)不同類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)福利性支出效率的影響是不同的，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)支出效率有損害，但是稅收返還可以提高支出效率。

四、財(cái)政分權(quán)對(duì)企業(yè)的影響

財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮作用，歸根到底要靠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體的增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方政府提供直接或間接的稅收優(yōu)惠政策，除了影響企業(yè)是否進(jìn)入本地，還會(huì)影響企業(yè)的投資。周中勝、羅正英（2011）發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度越低，上市公司出現(xiàn)過(guò)度投資的可能性就越高，地方國(guó)有企業(yè)受到的影響更大。劉沖等（2015）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)都不會(huì)提高企業(yè)的效率，并且財(cái)政分權(quán)會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部性。張敏等（2015）以上市公司為研究對(duì)象發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)會(huì)使上市公司的實(shí)際稅負(fù)提高。陳工、陳明利（2016）同樣以上市公司為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)可以提高企業(yè)的投資效率，降低投資不足以及過(guò)度投資的情況，其中財(cái)政分權(quán)對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的影響最大。賈俊雪、應(yīng)世為（2016）認(rèn)為收入分權(quán)和支出分權(quán)會(huì)對(duì)企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生不同的影響，收入分權(quán)會(huì)降低企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)，而支出分權(quán)則會(huì)減少企業(yè)的稅收激勵(lì)。但是上市公司在各地有諸多分支機(jī)構(gòu)，其實(shí)際稅負(fù)不僅僅受公司總部所在地稅務(wù)部門(mén)的影響，也會(huì)受到分支機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)部門(mén)的影響。

五、研究展望

（一）有待探討“權(quán)”的本質(zhì)，區(qū)別“分權(quán)”與“分錢(qián)”

目前對(duì)于財(cái)政分權(quán)的研究已經(jīng)浩如煙海，在進(jìn)行研究時(shí)大多數(shù)學(xué)者直接采用一種或幾種分權(quán)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行表示，一般是分別采用收入分權(quán)和支出分權(quán)，這些指標(biāo)也已經(jīng)相對(duì)固化。但是很少有學(xué)者去探討這些指標(biāo)是否能夠真正表示財(cái)政分權(quán)，抑或財(cái)政分權(quán)的本質(zhì)是什么。例如“省直管縣”難道真的是財(cái)政分權(quán)嗎？“省直管縣”改革一般是指在財(cái)政預(yù)決算、轉(zhuǎn)移支付、收支劃分、資金往來(lái)等方面省直接與縣對(duì)接，繞過(guò)市一級(jí)以避免“市卡縣”等情況的出現(xiàn)。從縣的角度看，直接和省對(duì)接避免了資金被市截留，確實(shí)是增加了縣級(jí)的財(cái)力，但是這是“權(quán)”的下放嗎？從省與市的角度看，對(duì)縣的財(cái)政資金分配權(quán)是從市級(jí)上收到了省級(jí)，因此這并不是分權(quán)而是集權(quán)，因?yàn)椤笆≈惫芸h”加大了省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。因此在以“省直管縣”改革作為財(cái)政分權(quán)的“斷點(diǎn)”時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)論證“省直管縣”改革是否真正影響了分權(quán)指標(biāo)的變化。

從收入分權(quán)與支出分權(quán)的具體計(jì)算公式來(lái)看，實(shí)際上反映的是收入份額和支出份額。份額大的地區(qū)“權(quán)”就大嗎？實(shí)際上如果繼續(xù)深究下去，就會(huì)發(fā)現(xiàn)分權(quán)的衡量與學(xué)術(shù)界早已爭(zhēng)論過(guò)的“財(cái)權(quán)”與“財(cái)力”的關(guān)系實(shí)際上非常相似，用這些份額所表示的實(shí)際上是“分財(cái)力”而不是“分財(cái)權(quán)”。

（二）有待關(guān)注分權(quán)對(duì)不同層級(jí)政府的影響

幾乎所有的文獻(xiàn)都忽略了財(cái)政分權(quán)的 “層次傳遞”性。我國(guó)是中央集權(quán)的多級(jí)政府體制，中央政府是分權(quán)的決策者，最基層的政府是分權(quán)的接受者，而處于中間層級(jí)的政府則既是對(duì)下級(jí)政府分權(quán)的決策者又是上級(jí)政府分權(quán)的接受者。例如省級(jí)政府要接受中央政府的分權(quán)決策，但是也要決定如何向市縣分權(quán)，因此如果在省級(jí)層面上探討財(cái)政分權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括中央對(duì)省的財(cái)政分權(quán)和省對(duì)下的財(cái)政分權(quán)，這兩類(lèi)分權(quán)都會(huì)對(duì)省級(jí)單位產(chǎn)生影響。由此引出的一個(gè)問(wèn)題就是，幾乎所有的文獻(xiàn)都是在研究分權(quán)對(duì)下級(jí)政府的影響，但是分權(quán)同樣會(huì)對(duì)上級(jí)政府產(chǎn)生影響，分權(quán)在增加下級(jí)政府的財(cái)力或支出責(zé)任的同時(shí)，對(duì)上級(jí)政府產(chǎn)生了相反方向的影響，因此只有在同時(shí)考慮到分權(quán)對(duì)上下級(jí)政府的影響之后，才能真正測(cè)算出分權(quán)的效果。目前對(duì)我國(guó)的財(cái)政分權(quán)研究最多的是基于省級(jí)政府，但是在選取分權(quán)指標(biāo)時(shí)，學(xué)界考慮的都是中央與省級(jí)之間的分權(quán)狀況，對(duì)省與市縣的分權(quán)狀況卻沒(méi)有同時(shí)考慮。例如在省一級(jí)層面研究財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響時(shí)，一般就采用省級(jí)的收入分權(quán)指標(biāo)與支出分權(quán)指標(biāo)來(lái)表示財(cái)政分權(quán)，但是這反映的僅僅是中央與省的分權(quán)，并沒(méi)有反映省級(jí)政府與市縣級(jí)政府的分權(quán)，兩種分權(quán)顯然都會(huì)影響各省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）有待從更長(zhǎng)的歷史階段研究我國(guó)的財(cái)政分權(quán)

只要有多級(jí)政府的存在，客觀上就存在權(quán)力在不同級(jí)次政府間的配置，因此財(cái)政分權(quán)在我國(guó)是長(zhǎng)期存在的，并不是在改革開(kāi)放之后才開(kāi)始的。但是從目前的文獻(xiàn)來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者選取的時(shí)間段是分稅制改革之后，以新中國(guó)成立以來(lái)為時(shí)間段進(jìn)行研究的文獻(xiàn)比較少，王紹光（1997）、陳碩（2012）等為數(shù)不多的一些文獻(xiàn)有所涉及。當(dāng)然需要說(shuō)明，很大一部分原因是許多學(xué)者研究的問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)間比較晚，例如財(cái)政分權(quán)對(duì)上市公司的影響等；另外一個(gè)重要因素很可能是目前沒(méi)有一個(gè)合適的分權(quán)指標(biāo)能夠準(zhǔn)確描述建國(guó)后這么長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)我國(guó)的財(cái)政分權(quán)狀況，不同的指標(biāo)僅僅在特定的時(shí)間段內(nèi)反映得相對(duì)準(zhǔn)確（陳碩，2012）。但是分權(quán)對(duì)于地方政府行為的影響應(yīng)當(dāng)從更長(zhǎng)的歷史時(shí)期去考察，尤其是改革開(kāi)放前的數(shù)次“放權(quán)”運(yùn)動(dòng)不僅為研究提供了豐富的素材，而且也更加貼近真正意義上的“分權(quán)”（相對(duì)于“分錢(qián)”而言），例如五十年代曾經(jīng)將規(guī)模巨大的國(guó)有企業(yè)都下放到地方進(jìn)行管理。

（四）不應(yīng)忽視企業(yè)的異地分支機(jī)構(gòu)問(wèn)題

當(dāng)前學(xué)者在研究財(cái)政分權(quán)對(duì)企業(yè)行為的影響時(shí)，往往忽略了企業(yè)在不同地區(qū)可能存在分支機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，特別是以上市公司、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)等大型企業(yè)為樣本進(jìn)行的研究。企業(yè)分支機(jī)構(gòu)受所在地稅務(wù)部門(mén)的影響較大，如果用企業(yè)總體的情況去對(duì)應(yīng)企業(yè)總部所在地的財(cái)政分權(quán)狀況，會(huì)產(chǎn)生一定的偏誤。研究財(cái)政分權(quán)對(duì)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)的中小企業(yè)的影響具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義，但是這方面的文獻(xiàn)目前比較少。

（五）分權(quán)指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮“全口徑”

在構(gòu)建分權(quán)指標(biāo)時(shí)，無(wú)論是收入分權(quán)指標(biāo)還是支出分權(quán)指標(biāo)，大多數(shù)學(xué)者都是在一般公共預(yù)算的范圍內(nèi)去討論，甚至用稅收收入在政府間的分配情況構(gòu)建財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。但是財(cái)政收支的范圍并不僅限于一般公共預(yù)算，收入更不是僅限于稅收，理論上構(gòu)建分權(quán)指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)把四本預(yù)算都包括在內(nèi)，不過(guò)目前的文獻(xiàn)當(dāng)中這樣做的幾乎沒(méi)有，如果不考慮政府性基金預(yù)算極有可能會(huì)低估分權(quán)水平。

（六）內(nèi)生性問(wèn)題的解決有待深入探討

在研究財(cái)政分權(quán)時(shí)，一個(gè)不容忽視的問(wèn)題就是內(nèi)生性問(wèn)題。除了難以避免的遺漏變量問(wèn)題外，雙向因果也是一個(gè)重要因素。地方政府對(duì)企業(yè)的控制程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均等程度、工業(yè)化程度等因素都會(huì)影響地方政府的稅收分成（周黎安、吳敏，2015），而稅收分成則會(huì)對(duì)目前學(xué)界廣泛采用的分權(quán)指標(biāo)產(chǎn)生影響。因此在研究財(cái)政分權(quán)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的影響時(shí)內(nèi)生性問(wèn)題應(yīng)當(dāng)加以考慮。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，在處理財(cái)政分權(quán)的內(nèi)生性問(wèn)題上大多數(shù)學(xué)者是以“省直管縣”改革為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，利用雙重差分或其他方法避免內(nèi)生性問(wèn)題。席鵬輝、梁若冰（2014）將福建省2002年省對(duì)下財(cái)政體制調(diào)整視為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，利用雙重差分法研究了財(cái)政分權(quán)對(duì)縣級(jí)公共產(chǎn)品提供的影響。李一花等（2014）將山東省2009年的“省直管縣”改革視為自然實(shí)驗(yàn)，同樣運(yùn)用了雙重差分法。陳思霞、盧盛峰（2014）運(yùn)用雙重差分法研究“省直管縣”改革這一準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)對(duì)民生性財(cái)政支出的影響。 劉沖等（2015）、譚之博等（2015）同樣是運(yùn)用雙重差分法研究“省直管縣”改革這一準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，稍微不同的是前者將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與“省直管縣”進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是行政分權(quán)而“省直管縣”是財(cái)政分權(quán)；后者則沒(méi)有將“省直管縣”改革視為財(cái)政分權(quán)，而是研究了“省直管縣”改革對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響?？娦×值龋?014）則是采用了工具變量法克服內(nèi)生性問(wèn)題，選擇人均財(cái)政供養(yǎng)人員和人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政分權(quán)的工具變量。

就內(nèi)生性的解決來(lái)看，手段是比較單一的，運(yùn)用最多的就是“省直管縣”改革，但面臨的問(wèn)題是：第一，這項(xiàng)改革能否籠統(tǒng)地視為分權(quán)，這一點(diǎn)前文已有提及；第二，在以“省直管縣”改革作為財(cái)政分權(quán)的“斷點(diǎn)”時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)論證“省直管縣”改革是否真正影響了分權(quán)指標(biāo)的變化；第三，在進(jìn)行研究時(shí)應(yīng)當(dāng)首先明確是相對(duì)于哪一級(jí)政府而言的，然后再用數(shù)據(jù)去檢驗(yàn)改革前后該級(jí)政府的收入分權(quán)指標(biāo)或支出分權(quán)指標(biāo)是否真的提高，最后才能將其視為分權(quán)的政策沖擊。■

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：周菲）