◎文/劉博文

關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的思考

◎文/劉博文

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資聯(lián)合相關(guān)金融、投資機構(gòu)等社會資本設(shè)立，由專業(yè)投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導(dǎo)性投資基金，是國家和地方政府為引導(dǎo)新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的基金。通過近幾年的快速發(fā)展，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已成為國內(nèi)各級政府廣泛使用的投融資工具，呈現(xiàn)出國家、地方發(fā)展規(guī)?；⑹袌龌奶攸c。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金如何發(fā)揮引導(dǎo)作用、怎樣利用國有資產(chǎn)吸引社會資本讓政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金市場化運行、監(jiān)督管理部門和基金管理者應(yīng)該怎樣更加有效管理基金等方面都值得深思。

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；市場化運行；管理模式

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資聯(lián)合相關(guān)金融、投資機構(gòu)等社會資本設(shè)立，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、防范風(fēng)險、滾動發(fā)展”原則，由專業(yè)投資管理團隊管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導(dǎo)性投資基金，是國家和地方政府為引導(dǎo)新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的基金。

一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展與現(xiàn)狀

政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已成為國內(nèi)各級政府廣泛使用的投融資工具，從400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，到600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，再到山東省股權(quán)投資引導(dǎo)基金、中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、湖北省長江經(jīng)濟帶政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。政府開始逐漸重視基金在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用，特別是近幾年呈加速增長趨勢，形成了以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)，由東部沿海向中西部擴散的分布特點，呈現(xiàn)出國家、地方發(fā)展規(guī)?；?、市場化的特點。

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持”。財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號），對政府投資基金的設(shè)立、運作和風(fēng)險控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理等方面進行規(guī)范?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）提出：“根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)”。國家發(fā)展改革委出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)〔2016〕2800號）、《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕571號）進一步加強政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理。從中可以看出，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在不斷增加的同時，監(jiān)管機制也正在逐步完善。

根據(jù)投中數(shù)據(jù)終端CVSource顯示，到2016年底，國內(nèi)共成立政府引導(dǎo)基金901支，總規(guī)模達23960.6億元，平均單支基金規(guī)模約26.6億元。從分布區(qū)域來看，華東地區(qū)累計成立328支引導(dǎo)基金，在數(shù)量上位居全國之首；華北地區(qū)總目標規(guī)模為8280億元，在總目標規(guī)模上位居全國之首；華南地區(qū)在數(shù)量和規(guī)模上均為全國第三，但數(shù)據(jù)顯示，與華東和華北地區(qū)差距正逐步縮?。蝗A中地區(qū)累計成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金85支，排名第四，與西南地區(qū)數(shù)量相近，因華中地區(qū)單支基金規(guī)模較大，在總規(guī)模上已經(jīng)超越西南地區(qū)；西南地區(qū)在規(guī)模和數(shù)量上位居全國第五，與2015年相比，規(guī)模和數(shù)量在全國的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金中占比有所提升。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要構(gòu)成及管理模式

以國內(nèi)某地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)基金為例，基金規(guī)模為200億元人民幣，存續(xù)期限10年。通過基金注資和市場化募集，吸引國內(nèi)外企業(yè)、金融機構(gòu)和其他社會資本共同發(fā)起設(shè)立多支母基金注冊落地到本區(qū)域內(nèi)，引導(dǎo)設(shè)立母基金規(guī)模力爭達到1000億元。母基金可再通過發(fā)起設(shè)立若干子基金或直接投資等方式，進一步放大基金功能，力爭撬動社會投資3000億元。

（一）組織形式

基金分為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、母基金、子基金三級架構(gòu)，引導(dǎo)基金和母基金采用有限合伙制。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金由政府出資設(shè)立，總規(guī)模200億元人民幣，根據(jù)母基金設(shè)立要求及投資項目進度分期到位。按照混合所有制模式，吸引國內(nèi)外知名投資機構(gòu)、金融機構(gòu)、VC、PE、上市公司等入股，組建專業(yè)化的引導(dǎo)基金管理公司，由其負責(zé)引導(dǎo)基金的運營和管理。指定在我國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行為托管人，對基金的資產(chǎn)進行托管，托管人按協(xié)議約定對基金托管專戶進行管理。

母基金由政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、金融機構(gòu)、大型國企、上市公司等共同發(fā)起設(shè)立。采用市場化方式進行運作，通過非公開方式募集，分若干支設(shè)立。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對單支母基金的出資占比原則上不超過30%，母基金對單個企業(yè)的投資額原則上不得超過基金資產(chǎn)總值的20%。母基金需委托基金管理公司進行管理，也可由基金發(fā)起人在本區(qū)內(nèi)注冊的基金管理公司進行管理。支持鼓勵母、子基金投資本區(qū)的產(chǎn)業(yè)和項目，不局限投資比例，但母、子基金原則上應(yīng)注冊于本區(qū)。

（二）治理結(jié)構(gòu)

由基金決策機構(gòu)和引導(dǎo)基金管理公司組成，決策機構(gòu)由政府設(shè)立基金管理委員會，下設(shè)管委會辦公室、政策審查委員會、專家顧問委員會、項目統(tǒng)籌委員會；引導(dǎo)基金管理公司設(shè)董事會，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會、經(jīng)理層等機構(gòu)，董事會下設(shè)專項委員會，包括戰(zhàn)略規(guī)劃委員會、投資決策委員會、風(fēng)險控制委員會、薪酬委員會等，經(jīng)理層下設(shè)基金投資、經(jīng)營財務(wù)、風(fēng)控合規(guī)等部門。

（三）收益分配

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金按照協(xié)議約定從母基金中分配、清算所獲得的資金，可通過適當(dāng)讓利方式，有針對性地鼓勵母基金直接投資于本區(qū)域內(nèi)政府主導(dǎo)的投資期長、收益率低、風(fēng)險性高的項目。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以出資額為限對母基金承擔(dān)有限責(zé)任。母基金清算時出現(xiàn)盈虧，應(yīng)按照協(xié)議約定進行分配和分擔(dān)。

（四）監(jiān)管方式

基金管委會辦公室負責(zé)對引導(dǎo)基金管理公司履職情況進行監(jiān)督，定期委托專家顧問或者第三方專業(yè)機構(gòu)，對引導(dǎo)基金的政策目標執(zhí)行情況和投資運行情況開展績效評價，并向基金管委會報告。引導(dǎo)基金管理公司負責(zé)對各期母基金和子基金進行監(jiān)管，跟蹤其經(jīng)營和財務(wù)狀況，有效防范風(fēng)險，可委托第三方專業(yè)中介機構(gòu)進行監(jiān)管審計，確?；鸢踩屯顿Y風(fēng)險可控。

三、關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的思考

（一）政府引導(dǎo)與市場規(guī)則

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金資金由地方政府財政出資，政策引導(dǎo)性較強，資金使用方面具有很強的區(qū)域?qū)傩?，希望政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠拉動本地的產(chǎn)業(yè)升級，帶動經(jīng)濟發(fā)展。母、子基金資金大多來源于社會資本，商業(yè)性強，以盈利為目，實現(xiàn)資本利益最大化，不局限于某一區(qū)域。在實際運行中，政府往往為保障財政資金最大限度帶動本區(qū)域發(fā)展，對參股的母、子基金設(shè)定條件，如要求參與投資決策、在本區(qū)域注冊設(shè)立基金管理公司、基金一定數(shù)量的百分比投入本區(qū)域、設(shè)立不合理負面清單等。基金管理團隊生存在政府機構(gòu)和商業(yè)運行管理之間，有時必須角色互換，協(xié)調(diào)利益。政府規(guī)則的限制在很大程度上影響基金市場化運行，甚至與管理團隊的市場規(guī)則相違背，從而導(dǎo)致很多基金有錢無處投，大量資金沉淀。所以政府怎樣引導(dǎo)，怎樣在市場規(guī)則下最大化帶動本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展值得深思。

（二）管理與運行

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的資金來源于政府財政，因此所設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金形成的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會按照相關(guān)法律法規(guī)進行管理，確保國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的組成是指由政府出資，并吸引金融、投資機構(gòu)和社會資本聯(lián)合設(shè)立，由專業(yè)基金管理團隊進行運營管理，具有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導(dǎo)性投資基金。既然是由專業(yè)基金管理機構(gòu)（GP）管理，這個GP就不能是也不應(yīng)該是對政府資金的保值增值負責(zé)，而是按照市場規(guī)則對基金進行管理運行，主要目的是實現(xiàn)資本最大化，但保值增值不一定是必然。同時，很多政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金設(shè)立時，把政府所持股份作為劣后，以此保證能吸引更多社會資本。那么國有資產(chǎn)的監(jiān)督和市場規(guī)則之間必然有矛盾，怎樣協(xié)調(diào)矛盾，既能實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督又不違背市場規(guī)則，需要不斷地探索創(chuàng)新。

（三）監(jiān)管部門與基金管理者

目前，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金處于國家發(fā)展和改革委員會、證券監(jiān)督管理委員會兩個部門監(jiān)管之下，其中國家發(fā)展改革委管理側(cè)重于政府資金引導(dǎo)作用，保障政府資金安全及注冊登記管理；證監(jiān)會的監(jiān)管側(cè)重于對各類私募基金具有普適性，強調(diào)對投資者權(quán)益保護；從根源上主要是防范非法集資出現(xiàn)。雖然正在逐步劃分權(quán)責(zé)、明確監(jiān)管范圍、統(tǒng)一獎懲標準，但還需要通過市場的驗證，有一定的周期性。從整個基金市場來看，缺少資深基金管理人，特別是熟悉國內(nèi)外金融市場的金融執(zhí)照持有人。有的基金管理團隊是由脫離于各大銀行投資銀行部、大型企業(yè)投資部原班人員組成，這類團隊具有一定的市場資源和投資經(jīng)驗，募集資金能力強。相反有的是由從事過企業(yè)投資基層業(yè)務(wù)人員、金融專業(yè)畢業(yè)生組成，缺少基金從業(yè)經(jīng)驗，市場資源少，投資經(jīng)驗不足，募集資金能力較弱。也存在一家基金管理公司管理不同地區(qū)多支基金、資金落地難、管理不到位等問題。

四、關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的建議

（一）正確認識，科學(xué)引導(dǎo)

以科學(xué)的眼光正確認識政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，進一步明確政府與市場的關(guān)系，充分認識政府引導(dǎo)與市場運作，遵循市場發(fā)展規(guī)律，避免政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金具有太多政策性目標，促使政府引導(dǎo)與市場運作有機結(jié)合，打破政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的地域性，吸引各類社會資本，突出全球性產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展關(guān)系，有效引導(dǎo)社會資本發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

（二）嚴把準入，購買服務(wù)

把帶有“投資、投資管理、投資咨詢、創(chuàng)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)投資管理、股權(quán)投資基金”等相關(guān)字樣具有金融屬性的企業(yè)設(shè)立、變更納入嚴格管理范圍，重點從出資人實業(yè)情況、資金來源、法定代表人或執(zhí)行事務(wù)合伙人投資管理從業(yè)資格、從業(yè)資歷、從業(yè)背景、個人征信、抗風(fēng)險能力等方面進行考察。引入征信機構(gòu)或律師事務(wù)所等第三方機構(gòu)，政府購買服務(wù)，嚴把準入關(guān)。

（三）加強監(jiān)管，規(guī)范制度

明確政府監(jiān)管部門職能，梳理職權(quán)關(guān)系，劃定權(quán)責(zé)清單。進一步完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金注冊管理、績效考核、風(fēng)險防范、信用懲戒等規(guī)章制度。嚴把準入關(guān)，加強事中事后監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一監(jiān)管平臺，發(fā)布權(quán)威信息，提高監(jiān)管效率。

（四）培養(yǎng)人才，防范風(fēng)險

研究建立科學(xué)的培養(yǎng)金融人才計劃，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，培養(yǎng)真正適用于市場需求的金融人才，形成規(guī)范化管理，避免考試型人才批量產(chǎn)生。設(shè)立防范風(fēng)險資金池，明確屬事、屬地責(zé)任，建立長效機制，提高金融類犯罪違法成本，多方位、多維度聯(lián)動防范金融風(fēng)險。

[1]雪春.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，如何撬動地方經(jīng)濟？[EB/OL]http：//mt.sohu.com/20161202/n474750214.shtml，2016-09-26

[2]鄧紹鴻.2016年政府引導(dǎo)基金專題研究報告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1843751516.html docfrom=rrela，2017-02-3

F832.48

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1006－1255－（2017）11－0024-04

劉博文（1987—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會。郵編：300300

責(zé)任編輯：孟力