秦武峰+連嬌

摘要：林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場，造林綠化是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，是改善生態(tài)民生、建設(shè)美麗中國的重要抓手。改革項目式造林，借鑒“糧食直補(bǔ)”政策，全面實施“造林直補(bǔ)”，這是林業(yè)部門促進(jìn)社會公平正義，推動職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場在資源配置中的作用的重要舉措，從某種程度上講，這是一場“自我革命”。

關(guān)鍵詞：項目式造林；造林直補(bǔ)；改革

中圖分類號：S7253文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-3020（2017）05-0066-03

1現(xiàn)行項目式造林的運(yùn)作模式

現(xiàn)行的林業(yè)項目運(yùn)作模式為：縣級林業(yè)主管部門年前或年后組織申報→市→省→國家→國家組織評審→最早4、5月份下達(dá)項目→縣級林業(yè)主管部門組織實施→檢查驗收→項目階段性總結(jié)→項目結(jié)束。

從其運(yùn)行機(jī)制上看，造林項目基本上沿用了計劃經(jīng)濟(jì)管理模式，造林生產(chǎn)計劃、資金計劃實行層層下達(dá)、層層分解落實，再層層上報任務(wù)完成和資金使用情況。從造林項目立項、實施到資金管理，都由各級政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。這種管理體制和運(yùn)行機(jī)制給造林工作帶來了許多問題：一是制定造林規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，部分規(guī)劃甚至是為了爭項目、要投資、求政績倉促而做，實踐中難以執(zhí)行，基層部門的主要工作放在爭取項目上。二是造林組織靠行政命令，造林盲目追求數(shù)量忽視質(zhì)量，造林質(zhì)量不高問題較為突出。等到計劃下達(dá)后，運(yùn)動式滅荒山突擊造林，忽視了“適地適樹”，“良種壯苗”，“三分造林七分管”等內(nèi)容，一方面成活率、成林率居低不上。有數(shù)據(jù)表明，1999年第三次二類調(diào)查時，湖北省有38萬hm2荒山荒地，除更新改造、低產(chǎn)林改造等造林面積外，以每年造林38萬hm2、現(xiàn)有荒山荒地20萬hm2計算，造林成活率、成林率合計起來形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的頑疾，按退耕還林標(biāo)準(zhǔn)折算凈現(xiàn)值，10年浪費(fèi)人民幣38.2億元。另一方面，低產(chǎn)林、殘次林比比皆是。重造輕管，造而不管，拔大毛，不講技術(shù)等等，原因可能多種多樣，但主客體顛倒混淆是最根本的原因，現(xiàn)行的造林主體是計劃和政府，林農(nóng)、企業(yè)都在圍繞政府做“文章”。有數(shù)據(jù)表明，湖北黃岡市某縣森林面積11萬hm2，畝平蓄積22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生長量不足025 m3，低產(chǎn)林至少占到70%。總體上看，造林項目運(yùn)作過程中存在重項目爭取，輕項目運(yùn)行管理和監(jiān)督管理的問題，反映了林業(yè)行業(yè)對基本建設(shè)管理程序意識淡漠、管理不善、自行其事的問題。三是造林投資主體和造林項目實施主體沒有分離，林業(yè)主管部門往往既是出資人，又是造林者，形成了政府主管部門當(dāng)家長、包打天下的局面，難以實行有效監(jiān)督和制約。

2改革項目式造林的必要性

2.1項目式造林誘發(fā)林業(yè)“四風(fēng)”問題，違背公平正義政府干預(yù)過多，導(dǎo)致資源錯配，甚至出現(xiàn)尋租腐敗。首先是“項目”或“計劃”管理者，不成文的潛規(guī)則：條件差不多的地方要想拿到“項目”或“計劃”，就看各人的“表現(xiàn)”。其次是“項目”或“計劃”執(zhí)行者，造林的苗木按規(guī)定要通過政府采購程序，實際上是人為指定。第三就是中間人，中間人有兩種，一種是隱形人，屬穿針引線者，另一種是現(xiàn)形人，“技術(shù)承包”、“專項服務(wù)”等。層層盤剝、雁過拔毛，到最后真正造林者沒有什么“項目”或“計劃”，有“項目”或“計劃”者往往不是真正造林，如此“項目”或“計劃”已到了非廢止不可的時候。

2.2項目式造林同加快轉(zhuǎn)變政府職能的大趨勢不相適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵是理順政府、社會、市場三重關(guān)系，把該放的權(quán)真正放開放到位，把該管的事切實管住管好。目前，項目式造林的做法是生產(chǎn)部門既抓綠化造林工作，運(yùn)行管理上“越位”；在監(jiān)督管理上，林業(yè)部門又是檢查驗收的主體，這樣檢查者與被檢查者出于同一部門，缺乏必要的市場機(jī)制，檢查難免有走過場之嫌，出現(xiàn)“缺位”，造成效率和質(zhì)量低下，有利可圖的就攥在手里，無利可圖的該做的也不做。林業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一在于把權(quán)力“越位”和“缺位”的問題解決好。在市場、社會能做好的事情上，不“越位”，在服務(wù)功能、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管違法行為等方面，不“缺位”。

2.3項目式造林不利于發(fā)揮市場在資源配置中的作用項目式造林導(dǎo)致的不良后果：一是政府雖然每年投入大量人力物力財力用于植樹造林，但是人工林成活率低、保存率低和生長量低的現(xiàn)象屢見不鮮，即“年年種樹不見樹”，同時政府每年都要面臨很大的護(hù)林防火壓力，而農(nóng)民群眾卻不關(guān)心、不熱心；二是宜林地閑置和浪費(fèi)，農(nóng)村富余勞動力沒有得到有效利用，造成“家中守著金飯碗，遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)找活干”，農(nóng)民寧愿外出務(wù)工掙現(xiàn)錢，也不愿留在家鄉(xiāng)種樹謀長遠(yuǎn)利益；三是植樹造林周期長、取得經(jīng)濟(jì)收益見效慢，客觀上短期內(nèi)形不成直接經(jīng)濟(jì)效益，更無法實現(xiàn)當(dāng)年收益，農(nóng)民“辛辛苦苦幾十年、中間不見一分錢”，就業(yè)創(chuàng)收沒盼頭，當(dāng)年種樹沒甜頭，后續(xù)管護(hù)沒勁頭。

湖北林業(yè)科技第46卷第5期秦武峰，等：關(guān)于改革項目式造林的思考3改革項目式造林，全面實施造林直補(bǔ)

實施造林直補(bǔ)，為造林綠化市場化改革提供了突破口，林業(yè)部門必須變被動為主動，變壓力為動力，積極應(yīng)對管理方式的轉(zhuǎn)變。

3.1主要任務(wù)和目標(biāo)

凡在中央財政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)規(guī)劃范圍內(nèi)，自愿申請并按規(guī)定程序和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求使用良種壯苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工營造和跡地人工更新的喬木林（含木本糧油經(jīng)濟(jì)林），且造林面積不小于1畝的林農(nóng)、林業(yè)專業(yè)合作組織以及林地承包經(jīng)營者等造林主體，經(jīng)檢查驗收合格后均可享受財政資金補(bǔ)貼，即實行直補(bǔ)政策，誰造林補(bǔ)給誰。

3.2改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)

首先，取消現(xiàn)行“項目”或“計劃”制，只要林農(nóng)、企業(yè)按照有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行造林、護(hù)林，達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該按照核查落實的面積給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。其次，林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)及森林病蟲害、森林防火等公益性項目嚴(yán)格實行招投標(biāo)制，將規(guī)劃設(shè)計，組織實施，工程監(jiān)理，項目管理進(jìn)行分離，各司其職，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)明確。第三，林業(yè)管理部門不能包打天下，既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”，組織實施單位、業(yè)主，監(jiān)理單位不能混為一體，中介機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于林業(yè)行政部門之外。招投標(biāo)承接項目工程透明、公平，檢查驗收結(jié)果公開，公正。即使是生態(tài)公益林項目也要區(qū)別對待，承認(rèn)、明確不同地區(qū)、不同類型生態(tài)公益林在功能、效益諸多方面的差別，按不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補(bǔ)償政策，同樣生態(tài)公益林的有關(guān)評估交由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)完成，林業(yè)行政管理部門不能大包大攬。

3.3造林直補(bǔ)的條件

條件之一就是要有一個十分明確、具體的主客體關(guān)系，造林投資主體和造林項目實施主體要分離。隨著集體林權(quán)制度改革的完成，林地、林木所有權(quán)、使用權(quán)可以適當(dāng)分離，只有如此，所有者、使用者的權(quán)利和利益才有了真正的保障，造林直補(bǔ)才能順利進(jìn)行。組織造林項目時，項目承包者可以征用、租用或以其他形式獲得林地或林木的使用權(quán)，而不一定是原來的所有者或使用者，市場便有了競爭。目前特定地區(qū)組織實施生態(tài)公益林項目，很容易出現(xiàn)林地或林木的所有者自然而然成為工程項目承包者的狀況，而不管承包者是否有這個能力，項目質(zhì)量無法得到保證，國家項目投資利益無法實現(xiàn)最大化，成本高，效益低。

3.4程序和步驟

實施造林直補(bǔ)是提高全社會造林的積極性，培植新的造林主體，推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，加快推進(jìn)造林綠化步伐的重要舉措。湖北省自2010年開始實施造林補(bǔ)貼試點(diǎn)以來，2012年試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大到85個縣級單位。造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項目的實施為增加地區(qū)森林覆蓋率，改善生態(tài)環(huán)境，壯大林業(yè)經(jīng)濟(jì)實力，促進(jìn)農(nóng)民增收和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。對造林補(bǔ)貼模式也應(yīng)當(dāng)做一些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。具體而言，就是要把現(xiàn)行的“定、造、補(bǔ)”模式調(diào)整為“造、核、補(bǔ)”模式，即：在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，先由各類造林主體自主實施造林；林業(yè)主管部門根據(jù)造林主體的申請，委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對其造林情況進(jìn)行核查，并根據(jù)核查結(jié)果落實造林補(bǔ)貼。在具體的操作上有以下幾個重要的程序和步驟：

一是林業(yè)主管部門廣泛宣傳發(fā)動。要面向各類造林主體，利用多種媒體，采取有效措施，廣泛宣傳有關(guān)造林補(bǔ)貼的各項政策規(guī)定。通過宣傳，使全社會特別是各類造林主體更加清楚地掌握造林補(bǔ)貼政策的內(nèi)容、管理程序和相關(guān)要求，調(diào)動全社會力量參與造林綠化。要使各類造林主體都能知曉或能夠通過暢通的途徑咨詢有關(guān)造林補(bǔ)貼的各項政策和要求。

二是各類造林主體自愿自主造林。在宣傳好有關(guān)造林政策的前提下，應(yīng)當(dāng)把造林權(quán)全部交給造林主體。在承包的荒山荒地、沙荒地人和跡地上，各類造林主體都可自主決定并實施。因為造林主體造林的目的是多樣的，某些造林主體并不愿意為了得到造林補(bǔ)貼而犧牲其他方面的造林利益。當(dāng)然，如果造林主體需要，林業(yè)主管部門和林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)有責(zé)任為各其提供技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。

三是委托中介機(jī)構(gòu)核查造林情況。造林主體在完成造林之后，如果希望享受國家財政造林補(bǔ)貼，可以向林業(yè)主管部門提出申請。林業(yè)部門可委托第三方中介機(jī)構(gòu)，對造林情況及時組織評估核查。必要時可對照國家財政造林補(bǔ)貼的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，對造林質(zhì)量進(jìn)行客觀公正的評分，作為補(bǔ)貼資金分配的依據(jù)。核查的結(jié)果應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶M(jìn)行公示，接受有關(guān)方面和廣大群眾的監(jiān)督。

四是依據(jù)核查結(jié)果落實造林補(bǔ)貼。核查工作完成之后，根據(jù)有關(guān)政策對通過核查并公示無異議的造林主體落實造林補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金也可采用之前的辦法，分兩次撥付到位。如果出現(xiàn)當(dāng)年造林面積大于國家下達(dá)的造林補(bǔ)貼面積的情況，可以根據(jù)核查評分的結(jié)果，對得分較高的造林主體先行落實補(bǔ)貼，并對得分較低的造林主體下達(dá)整改通知要求整改，作為下一年度造林補(bǔ)貼的候選對象。

總之，林業(yè)管理部門要轉(zhuǎn)變觀念，努力實現(xiàn)四個“代替”，即主體代替客體，規(guī)劃代替計劃，行業(yè)自律代替政府監(jiān)管，核查落實代替檢查驗收，角色變過來了，職責(zé)和功能也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會公平正義為、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場的作用即可實現(xiàn)。最終，國家將收獲生態(tài)效益，造林主體得到經(jīng)濟(jì)實惠，林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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