王 寧

精準扶貧背景下山西省農村危房改造問題研究

王 寧

精準扶貧的方針順應了時代的發(fā)展，在縮小貧富差距、維護社會發(fā)展穩(wěn)定和建立和諧社會等方面有著舉足輕重的作用，農村危房改造政策是其中一項重要的組成部分，是黨中央、國務院高度重視解決困難群眾住房安全問題的重大舉措，惠及了農村相當一部分的貧困農戶。在政策的號召下，山西省已然做出了卓越的成績，但在實際落實政策的過程中，仍存在著財政投入力度小、資金補貼滯后、資格認定標準合理性差以及工程建設監(jiān)管難度大等問題，因此需要通過加大財政補貼力度、改變資金補貼方式、建立科學的認定標準以及加大監(jiān)管體系等各項措施來解決政策落實過程中實際存在的問題。

2015年6月習近平總書記在貴州調研時，強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，精準扶貧內容中的“三保障”即為保障扶貧對象義務教育、基本醫(yī)療和住房。住房保障是社會保障體系中的一項基本政策，其中農村危房建設更是廣大貧困農戶長期以來最強烈的要求。然而，由于現行政策的不完善，實際操作過程中的隨意性以及管理不規(guī)范，政策解讀宣傳不到位等實際問題，造成農村危房建設進展緩慢，實際結果并未達到預定的目標，甚至有部分地區(qū)存在政策流于形式的不良趨勢，故應對其實施過程中存在的問題進行研究分析，以期完善該項政策，做到真正惠及廣大農村貧困居民。

相關概念

精準扶貧。精準扶貧是指精準扶貧政策和措施要針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，通過對扶貧對象的精準識別、幫扶和管理的方式，消除致貧的各種因素，實現預期的脫貧目標。精準扶貧工作的主要內容為“五個一批”，分別是：發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。通過這些工作，達到精準扶貧、精準脫貧的目標。其中，住房保障就是其具體工作之一。

農村危房改造。農村危房改造政策是住房保障工程中的一項具體政策，是政府對農村建檔立卡貧困戶中，住房問題較為嚴重的群體實施危房改造，以保障其基本的住房需求的一項精準扶貧政策。其具體形式包括：新建住房、修繕住房、置換住房。

山西省農村危房改造現狀

補助對象。農村危房改造政府補助對象為農村居住在危房中的建檔立卡貧困戶，主要包括：居住在危房中的農村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。

危房改造標準是指“依據住房和城鄉(xiāng)建設部《農村危險房屋鑒定技術導則(試行)》鑒定屬于整棟危房(D級)或局部危險(C級)的房屋。屬整棟危房(D級)的應拆除重建，屬局部危險(C級)的應修繕加固”。

據山西省住房和城鄉(xiāng)建設局官方數據發(fā)布，2011～2015年，山西省投入農村危房改造資金47億元，完成農村危房改造任務45.5萬戶。截止2016年8月中央財政預算安排的農村危房改造補助資金266.9億元已全部下達完畢，用于支持各地完成314萬戶貧困農戶危房改造任務。

資助程序。通過個人申請、評議公示、審查公示、核準上報等具體的工作程序，確定了改造對象，由城建局派專家下鄉(xiāng)調研，定戶實地考查，制定危改方案，由個人依據方案開始動工(補)修建，完工后，專家下鄉(xiāng)驗收合格，下發(fā)救助資金，補助標準為每戶平均補助14000元，建筑節(jié)能示范戶，國家另外每戶補助2500元。

資助方式。新建住房：對于建檔立卡貧困戶中沒有住房或者其住房已完全不能居住的，可采取新建的方式解決。補助資金的發(fā)放模式為“先建后補”，即原則上先由農戶墊付，竣工驗收后由縣級財政撥付給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將資金發(fā)放到農戶。

修繕住房：對于建檔立卡貧困戶中原住房被認定為嚴重破損的危房，可采取修繕原住房的方式解決。

置換住房：對于建檔立卡貧困戶中沒有住房且實在無力新建住房的可在本村置換解決。即通過維修現有依法批準建設的空置住房，安排沒有住房又無力新建的建檔立卡貧困戶居住。

實施過程中的具體問題

財政補貼力度小。精準扶貧下的農村危房改造補助對象重點是居住在危房中的農村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。這些人群的普遍特征是無固定的勞動收入，或勞動收入較少，大部分為老弱病殘，勞動能力較差，甚至無勞動能力。然而補助標準卻只是每戶平均補助14000元，建筑節(jié)能示范戶，國家另外每戶補助2500元，最多他們也只有16500元的補貼資金，相對于這些補助標準來說，目前山西農村建一套60平方的紅磚房大概需要60000～70000萬元。因此，在補助款之外，補助對象還需至少自籌40000元。然而對于四口之家的農村貧困戶而言，日常的生活費用大致為8000元/年，40000元資金，意味著近5年的生活費用，這對于這些救助對象來說，的確是一筆規(guī)模巨大的款項，其籌措難度可想而知。因此危房改造的資金補貼力度在實際推行的過程中難以真正解決那些無勞動能力、真正需要改善居住條件的農戶的實際問題。在山西省2017年危房改造意愿調查表中，有近60%的建檔立卡貧困戶表示因沒有籌集到足夠的改建資金只能被迫放棄2017年危房改建計劃。

資金補貼滯后。精準扶貧下危房改造有“三最”原則，即“優(yōu)先幫助住房最危險、經濟最貧困農戶，解決最基本的住房安全問題”原則。正是因為救助對象的特殊性，使“先建后補”政策有可能流于形式，因為危房改造“先建后補”的政策需要農民自己先墊付建設資金，然而對于這些低保、五保戶來說，并沒有能力籌集足額資金去維修甚至新建房屋，同時因為擔心“先建后補”政策可能會出現資金不到位，或不能及時到位的現象，影響其正常的生產生活，因此大多數救助對象不愿承擔這個巨大的風險，所造成的結果便是不少貧困戶被迫一而再、再而三的往后推遲危房改建計劃，最終危房改造計劃被擱置，甚至被放棄。

資格認定標準公平合理性差。到目前為止，山西省各地在危房改造過程中，存在著許多符合條件的建檔立卡貧困戶，卻沒有被納入其中的現象?？h級政府將危房改造具體目標向各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分解，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有相應明確的救助文件與實施方案，因此缺乏科學合理的認定標準，這導致基層政府在具體落實政策，尤其是在危房改造指標的確定上具有很大的隨意性，“關系戶”、“人情戶”或“假借戶”等騙套危房改造補貼以及各級政府挪用危房改造補貼等亂象大量存在，這些現象都表明了基層政府在危房改造救助對象的評比標準上并沒有真正做到公平、科學、合理。

工程建設監(jiān)管難度大。由于危房改造對象主要為農村建檔立卡的貧困戶，他們基本沒有接受過系統(tǒng)的教育知識培訓，文化程度相對較低，雖然政府的監(jiān)管部門提供了相應的房屋建造技術資料，但由于工程監(jiān)管的要求較高，農民對工程建設難以實施有效的監(jiān)督管理，致使工程建設的質量難以保證。

完善對策

加大財政投入力度。在充分認識到政策救助對象的特殊性后，考慮到個別無固定勞動收入，或勞動收入較少的真正最貧困、最需要救助補貼的農戶，各級政府應加大資金投入力度，形成省市縣各級合力救助的政策體系，使其能充分享受經濟社會發(fā)展的成果。

改變資金補貼方式。加快推進危房改造步伐，有必要改進危房改造政策的實施方式，變“先建后補”為“先補后建”。通過對危房改造救助對象的精準識別，明確最該進行危房改造的貧困戶，經過住建部門的危房鑒定，便應及時開始危房改建工程，不能因為擔心個別貧困戶領取補助而不建就否定全部貧困戶，否定“先補后建”的有效性。只要“先補后建”機制健全，有需要、有意愿進行危房改造的貧困戶就能更快更及時得到改造。“先補后建”具體可以引入第三方承建機制，通過住建部門和鎮(zhèn)政府推薦擔保，由貧困戶委托第三方進行危房改建。憑雙方簽訂協(xié)議，可以給予第三方承建企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵其承建改造工程，同時撥付足額資金進行危房改造，并由第三方負責危房改造各環(huán)節(jié)的申報審批和驗收，并且對驗收合格負責。

建立科學的資格認定標準。對于基層政府在實際政策的實施過程中可能出現的隨意性，上級政府可以通過下派相關專家深入基層，實地調研，了解相關情況，指導基層政府建立科學的資格認定標準，堅持公開、公正的原則，規(guī)范申請、評議、認定標準，建立起科學、公平、合理的政策救助評比標準，對評比結果進行永久公示，建立起各級政府、社會、以及村民等多主體的有效監(jiān)督體系。

加強監(jiān)管體系。針對危房改建過程中的質量問題，住建局要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，加強對農村危房改造的技術指導和服務，全方位提供技術保障，對于工程隊的施工質量，具體花費，施工進度要嚴格監(jiān)管，使之做到可靠可信，使這項惠民政策真正服務于亟待救助的村民。

自2015年以來，山西省的精準扶貧工作取得了較好的成績，其中農村危房改造政策有力地保障了農村貧困戶的住房需求，但同時也存在一些問題，如財政補貼力度小、資金補貼滯后、資格認定標準公平合理性差、工程建設監(jiān)管難度大。在今后的精準扶貧工作中，應該加大財政投入力度、改變資金補貼方式、建立科學的資格認定標準以及加強監(jiān)管體系，使危房改造政策發(fā)揮其應有的功能，真正成為一項改善貧困戶居住條件的利民政策。

（作者單位：山西農業(yè)大學 公共管理學院）