白 雪

（中國標準化研究院，100191，北京）

我國水效標識制度的立法研究

白 雪

（中國標準化研究院，100191，北京）

經(jīng)過多年研究和努力，《水效標識管理辦法》于2017年9月13日正式發(fā)布，將于2018年3月1日起施行?！端俗R管理辦法》作為國家發(fā)改委、水利部和國家質檢總局的聯(lián)合部門規(guī)章，為我國針對用水產(chǎn)品實行水效標識管理提供了法律依據(jù)。本文從立法的視角對《水效標識管理辦法》進行詳細解讀。

水效；標識；立法；節(jié)水；標準

用水產(chǎn)品是推廣高效節(jié)水技術、提高各行業(yè)水效的重要載體和物質基礎，涉及生產(chǎn)和生活用水的全過程。我國是用水產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費大國，坐便器、洗衣機等用水產(chǎn)品的市場保有量巨大，但仍然存在效率不高、結構不合理、市場不規(guī)范等問題，亟須建立和實施高效節(jié)水產(chǎn)品管理制度。

目前，澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞等國家已經(jīng)實施了水效標識制度，并取得了很好的效果。澳大利亞于2006年實施水效標簽計劃，預計每年至少節(jié)約10億m3的家庭用水、減少溫室氣體排放40萬t。新加坡于2006年推出水效標簽計劃（WELS），人均生活用水量從 2003年的165 L/d下降到目前的151 L/d。根據(jù)新加坡公共事業(yè)局的預測，2020年將降低到147 L/d、2030年降低到140 L/d，實現(xiàn)年節(jié)水0.5億m3。美國環(huán)保署（EPA）于 2006年發(fā)起 WaterSense標識計劃。據(jù)統(tǒng)計，美國通過實施WaterSense相關標準，坐便器每年可節(jié)水約18億m3，水嘴每年可節(jié)水約48億m3。而我國從2005年開始實施能效標識制度，12年來取得了巨大的節(jié)能減排效益。參照國外實施水效標識制度、國內(nèi)實施能效標識制度的成功經(jīng)驗，在我國建立水效標識制度，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、立法目的

1.緩解我國水資源供需矛盾的必然要求

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，近年我國用水產(chǎn)品相關行業(yè)的發(fā)展速度十分迅猛。盡管市場保有量巨大，但是從產(chǎn)品的質量狀況、產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展水平以及高效產(chǎn)品的推廣普及程度來看，仍與我國日益嚴峻的水資源形勢存在著差距。為此，提高用水產(chǎn)品水效顯得十分必要。當前形勢下，水效標識作為一種成本效益好的節(jié)水政策工具，建立和實施該項制度顯得十分迫切和必要。

2.加強我國政府節(jié)水管理的重要方式

針對用水產(chǎn)品建立和實施水效標識管理，是我國在新形勢下探索和實踐適應市場經(jīng)濟、發(fā)展節(jié)水管理模式的一次創(chuàng)新，是政府轉變節(jié)水管理方式的具體實踐。標識管理，是以市場為導向，以服務消費者為宗旨，是市場經(jīng)濟條件下政府節(jié)水管理的重要方式，即由過去對企業(yè)的直接管理向間接管理轉變，由過去注重對企業(yè)生產(chǎn)過程管理向終端產(chǎn)品管理轉變，由過去重管理輕服務向服務型轉變。

3.規(guī)范用水產(chǎn)品市場的迫切需要

隨著廣大消費者節(jié)水意識的不斷增強，我國節(jié)水產(chǎn)品的需求也在不斷增長。但是，我國用水產(chǎn)品質量良莠不齊、節(jié)水性能真假難辨，如有些生產(chǎn)者在產(chǎn)品上隨意加施各種標識，虛假陳述，誤導消費者，破壞了公平競爭的市場環(huán)境。因此，建立和實施水效標識制度，強化產(chǎn)品質量監(jiān)管，是規(guī)范節(jié)水產(chǎn)品市場、創(chuàng)造公平市場環(huán)境的重要措施。

4.應對綠色貿(mào)易壁壘的有力措施

隨著我國用水產(chǎn)品的節(jié)水技術水平逐步提高，越來越多的節(jié)水產(chǎn)品走向國際市場。近年，一些發(fā)達國家為了提升水效、減排污水及保護本國利益，制定了嚴格的強制性標準和標識，這在客觀上形成了一種 “綠色貿(mào)易壁壘”。由于我國缺少相關的管理制度，企業(yè)對水效標識缺乏了解，也難以知曉水效標識的程序和要求，在一定程度上影響了節(jié)水產(chǎn)品的出口。因此，建立水效標識制度，是消除綠色貿(mào)易壁壘、拓展國際市場的有效手段，也是我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，按照國際慣例建立與國際接軌的用水產(chǎn)品市場準入制度的必然要求。

二、立法進程

我國水效標識制度的研究和建立前后經(jīng)歷了大概10年的時間。早在2007年，即能效標識制度實施后不久，有關部門和機構就開始探索我國建立用水產(chǎn)品水效標識制度的必要性和可行性。2007年，國家標準委批復了坐便器、水嘴等產(chǎn)品水效強制性國家標準的立項建議，2010年正式發(fā)布了坐便器和水嘴兩類產(chǎn)品的水效標準，2012—2014年先后發(fā)布了淋浴器、小便器、便器沖洗閥、電動洗衣機 （其中電動洗衣機同時包含能效與水效）和蹲便器等產(chǎn)品的水效標準，家用洗碗機、反滲透凈水機等產(chǎn)品的水效標準也在制定或者規(guī)劃中。水效強制性國家標準的制定為水效標識制度的建立提供了最為關鍵的技術支撐。

在《水效標識管理辦法》（以下簡稱《辦法》）立法進程中，首先需要明確的是立法定位，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十條和第八十一條的有關規(guī)定，由于用水產(chǎn)品水效標識管理屬于執(zhí)行國家法律法規(guī)（即其上位法，如產(chǎn)品質量法）和強制性標準，因此將《辦法》定位為部門規(guī)章。由于《辦法》涉及兩個以上國務院職權范圍的事項，其中國家發(fā)改委作為國務院宏觀調控部門、水利部作為水行政主管部門、國家質檢總局作為質量監(jiān)督部門，均涉及有關職權范圍，因此經(jīng)3部門協(xié)調，共同作為立法主體聯(lián)合制定該《辦法》。

2009年，受國家發(fā)改委、水利部和國家質檢總局委托，中國標準化研究院作為水效標準的主編單位，同時作為能效標識日常管理的授權機構，在借鑒我國《能源效率標識管理辦法》和澳大利亞水效標識計劃（WELS）的基礎上，形成了最初的《辦法》草案。

2014年，依據(jù)《規(guī)章制定程序條例》（中華人民共和國國務院令（第322號）），水利部和國家質檢總局率先將該《辦法》納入當年的部門立法工作計劃，其中國家質檢總局法規(guī)司將其作為三類規(guī)章立法研究項目，在前期研究基礎上，聯(lián)合水利部對《辦法》草案進行了討論和修改。

2015年，國家發(fā)改委將《辦法》納入立法計劃，《辦法》正式進入立法程序。

制定工作方案：國家發(fā)改委組織中國標準化研究院及相關行業(yè)協(xié)會、專家對水效標識制度擬實施的產(chǎn)品進行了調研分析，成立起草小組，研究制定工作方案。

調研：通過實地調查、召開座談會等多種形式，與地方主管部門、質檢機構、研究機構、行業(yè)協(xié)會和生產(chǎn)企業(yè)進行交流和討論，對各方建議進行了收集和歸納。

起草初稿：在對所收集歸納的有關情況以及各方意見進行分析、提煉的基礎上，提出了《辦法》起草的思路、基本原則和整體框架，形成了《辦法》初稿。

征求各部門意見：根據(jù)部門規(guī)章的立法工作規(guī)則，國家發(fā)改委、水利部和國家質檢總局分別征求部門內(nèi)相關司局的意見，隨后先后征求了工信部、住建部、工商總局、海關總署等部門的意見。

公開征求社會意見：按照立法有關要求，在國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站和中國政府法制信息網(wǎng)上公開向社會征求意見。

形成送審稿：對相關企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和有關部門及網(wǎng)上征集的意見進行了匯總、認真研究和處理，對部分內(nèi)容及表述進行了電話、郵件溝通和確認，進一步完善了文稿內(nèi)容，形成了《辦法》（送審稿）。

2017年9月，《辦法》正式發(fā)布。

三、立法依據(jù)

根據(jù)《辦法》涉及的內(nèi)容，其立法依據(jù)分別為水法、產(chǎn)品質量法、進出口商品檢驗法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、計量法。

水法確立了我國用水產(chǎn)品提高水效的原則和基礎，其第五十二條規(guī)定：“推廣節(jié)水型生活用水器具”。

產(chǎn)品質量法是我國產(chǎn)品質量監(jiān)督和管理的基本法律。由于《辦法》的監(jiān)管對象是用水產(chǎn)品，因此《辦法》中很多內(nèi)容的上位法依據(jù)來自產(chǎn)品質量法。例如，產(chǎn)品質量法第二十七條規(guī)定 “根據(jù)產(chǎn)品的特點和使用要求，需要標明產(chǎn)品規(guī)格、等級、所含主要成分的名稱和含量的，用中文相應予以標明；需要事先讓消費者知曉的，應當在外包裝上標明，或者預先向消費者提供有關資料”。由此可知，產(chǎn)品質量法對產(chǎn)品標識的標注要求和行政執(zhí)法主體制度作出了原則規(guī)定，而用水產(chǎn)品具備耗水特點，因此要標明相應的水耗/水效指標。企業(yè)在標注水效標識時，應當按照產(chǎn)品質量法的要求進行標注。具體要求為：要用中文進行標注，相應的外文不得大于中文（商標、企業(yè)注冊名稱除外），以及標識應當真實等。《辦法》還針對消費者的產(chǎn)品標識信息知情權及信息公開作出原則性規(guī)定，為水效標識信息備案提供了立法依據(jù)。用水產(chǎn)品的水效作為需要事先向消費者公開的信息，應該預先提供有關資料，由于產(chǎn)品水效信息量大、技術性強，涉及產(chǎn)品質量、檢測報告、水效指標和等級等，為確保水效信息的真實性和準確性，需要委托一個授權機構承擔收集并公布水效及相關信息等工作，將產(chǎn)品的水效及相關信息通過備案和公告的方式讓消費者知曉，便于監(jiān)督管理。此外，對于產(chǎn)品標識的違法行為，產(chǎn)品質量法賦予質量技術監(jiān)督部門依法進行查處的權利，確立了行政執(zhí)法的執(zhí)法主體制度。即發(fā)現(xiàn)類似違法行為，該部門要進行執(zhí)法，其中第五十四條規(guī)定了對產(chǎn)品標識不符合第二十七條規(guī)定的法律責任：“產(chǎn)品標識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責令改正；有包裝的產(chǎn)品標識不符合本法第二十七條第（四）項、第（五）項規(guī)定，情節(jié)嚴重的，責令停止生產(chǎn)、銷售，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得”。

進出口商品檢驗法及其實施條例規(guī)定了進口商品檢驗流程、監(jiān)督管理和法律責任等要求，為《入境驗證商品目錄》內(nèi)用水產(chǎn)品水效標識監(jiān)管提供了法律依據(jù)。如進出口商品檢驗法第三十五條規(guī)定：“進口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格進出口商品冒充合格進出口商品的，由商檢機構責令停止進口或者出口，沒收違法所得，并處貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

循環(huán)經(jīng)濟促進法確定了我國實施水效標識制度的法律基礎，其第十七條規(guī)定：“國家建立健全能源效率標識等產(chǎn)品資源消耗標識制度”。

計量法及其實施細則規(guī)定了建立計量基準器具、計量標準器具的計量檢定等要求，為水效檢驗檢測相關工作提供了法律依據(jù)。

除上述法律外，近年國家先后發(fā)布了一系列重要文件（見表1），都為我國水效標識制度的立法提供了堅實的支撐。

四、主要內(nèi)容

《辦法》分為五章33條，共3 417個字。具體內(nèi)容包括總則、水效標識的實施、監(jiān)督管理、罰則和附則等五章，分別從水效標識的制度體系構建到具體的實施、監(jiān)管、處罰措施和其他事項進行了詳細的規(guī)定（主要內(nèi)容見表2）。第一章《總則》共6條，基于《辦法》的立法定位、制度體系等要求，分別從立法依據(jù)、制度內(nèi)涵、組織管理等方面進行了規(guī)定；第二章《水效標識的實施》共10條，為確保水效標識制度的有序執(zhí)行和高效運轉，分別就實施規(guī)則、標識內(nèi)容、備案流程、實驗室管理等具體環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)定；第三章《監(jiān)督管理》共9條，由于水效標識采取 “企業(yè)自我聲明+信息備案”的實施模式，市場監(jiān)管就成了保障制度實施的關鍵，因此《辦法》針對執(zhí)法主體、監(jiān)管對象、授權機構等相關方的責任義務分別進行了規(guī)定；第四章《罰則》共5條，基于上位法和部門規(guī)章的處罰依據(jù)，針對水效標識實施中可能出現(xiàn)的問題分別給出處罰規(guī)定；第五章《附則》共3條，作為《辦法》的附帶條款，針對解釋權等事項進行了說明。

表1 近年我國提及水效標識的相關政策文件

表2 《辦法》主要內(nèi)容

五、展 望

《能源效率標識管理辦法》的主要上位法是節(jié)約能源法。盡管在1997年首次發(fā)布的節(jié)約能源法中并未具體提及能效標識的有關規(guī)定，但是隨著能效標識制度的實施，2007年節(jié)約能源法修訂中增加了能效標識管理的內(nèi)容，使得我國《能源效率標識管理辦法》有著充分和直接的上位法依據(jù)?！端俗R管理辦法》與之類似，雖然水法等法律法規(guī)作為該規(guī)章的上位法支撐了該《辦法》的出臺，但還是缺少直接的上位法支撐。與節(jié)約能源法類似，按照國務院立法計劃，由水利部牽頭起草的 《節(jié)約用水條例》（征求意見稿）第18條已經(jīng)將水效標識寫入其中，希望《節(jié)約用水條例》能夠盡快發(fā)布，其將對于完善我國水效標識制度的立法體系具有十分重要的作用。

[1]高而坤.建立符合國情的最嚴格水資源管理制度[J].中國水利，2012（7）.

[2]王玉潔，白雪，才寬.國內(nèi)外產(chǎn)品節(jié)水制度實踐對我國水效標識制度的啟示[J].中國標準化，2015（9）.

[3]王丹，李文明，殷春霞，等.澳大利亞用水效率標識制度框架分析[J].中國水利，2011（21）.

[4]張建功，張帆，孫鋒.從我國能效標識管理看加強用水效率標識管理[J].水利發(fā)展研究，2016（2）.

[5]朱雙四.節(jié)水產(chǎn)品用水效率標準研究[J].世界標準化與質量管理，2007（8）.

[6]三部委聯(lián)合發(fā)布《水效標識管理辦法》[J].中國質量與標準導報，2017（10）.

Study on the legislation of water efficiency label in China/

/Bai Xue

Based on the research and efforts for years,the Management Measures of Water Efficiency Label was officially issued in September 13,2017,and will be implemented since March 1,2018.As the regulation of joint department of National Development and Reform Commission,the Ministry of Water Resources of the People’s Republic of China and General Administration of Quality Supervision and Inspection and Quarantine of the People’s Republic of China,the Management Measures of Water Efficiency Label provides a legal basis for the implementation of water efficiency label management of water products.The paper will provide a detailed interpretation of the Management Measures of Water Efficiency Label from the perspective of legislation.

water efficiency;label;legislation;water-saving;standard

D922.66

B

1000-1123（2017）23-0020-04

2017－10－30

2017-11-08

白雪，副研究員，中國標準化研究院資源與環(huán)境分院節(jié)水室主任，全國節(jié)水標準化技術委員會秘書長。

中央基本科研業(yè)務費項目“我國水效標準及相關政策節(jié)水潛力評估方法及應用研究”（542016Y-4661-2016）。

責任編輯 鄭 爽