張家棟

“孟不印尼次區(qū)域合作倡議”（簡(jiǎn)稱“孟不印尼”）是印度雄心勃勃的南亞區(qū)域一體化政策最為重要的內(nèi)容之一，體現(xiàn)了印度對(duì)南亞次區(qū)域一體化以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的追求。但自去年年底以來(lái)，這一合作進(jìn)程卻在不丹和孟加拉國(guó)先后遇到了阻礙：2016年11月，不丹全國(guó)委員會(huì)否決了“孟不印尼”框架內(nèi)的“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”;今年9月，孟加拉國(guó)以不丹沒(méi)有參與為由決定不出席當(dāng)月在印度舉行的“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”操作化會(huì)議。在此情況下，印度方面加強(qiáng)了對(duì)落實(shí)該協(xié)議的呼吁。這一系列情況也引發(fā)了南亞觀察者們的關(guān)注。

2017年4月8日，印度西孟加拉邦首府加爾各答，印度和孟加拉國(guó)的官員共同主持了印度—孟加拉國(guó)聯(lián)運(yùn)客車的首發(fā)車儀式。

“孟不印尼”：一個(gè)綜合性的聯(lián)通體系

“孟不印尼”合作倡議設(shè)想來(lái)源于1997年4月的“南亞增長(zhǎng)四角”倡議，但該倡議的推進(jìn)長(zhǎng)期進(jìn)展緩慢。2008年，印度在南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱南盟）框架下，提議就“機(jī)動(dòng)車輛協(xié)議”和“鐵路協(xié)議”進(jìn)行談判。南盟于2009年設(shè)立了“政府間運(yùn)輸工作組”，并于2014年9月原則上通過(guò)了“機(jī)動(dòng)車輛協(xié)議”和“鐵路協(xié)議”文本，但最終還是因巴基斯坦反對(duì)而未能通過(guò)。為繞開(kāi)巴基斯坦，印度在南亞推行“雙速地區(qū)主義”，在南亞次區(qū)域推動(dòng)建立一個(gè)沒(méi)有巴基斯坦的合作機(jī)制。2013年，印度提出“孟不印尼”倡議。2014年，莫迪總理上臺(tái)后加速推進(jìn)“孟不印尼”。根據(jù)印度的設(shè)想，“孟不印尼”將是一個(gè)涉及公路、鐵路、內(nèi)河水運(yùn)、航空和電力的綜合性次區(qū)域聯(lián)通體系。

公路聯(lián)通是“孟不印尼”的基石，也是其的第一個(gè)合作成果。2015年6月，印度、孟加拉國(guó)、不丹和尼泊爾四國(guó)在不丹首都延布簽訂“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”，成為“孟不印尼”框架下的第一個(gè)合作協(xié)議。這一協(xié)議旨在建立集裝箱、卡車和旅客車輛在四國(guó)間的無(wú)障礙運(yùn)輸。這一協(xié)議目前已被印度、尼泊爾和孟加拉國(guó)批準(zhǔn)，但是尚未被不丹議會(huì)批準(zhǔn)。

鐵路聯(lián)通是當(dāng)前“孟不印尼”國(guó)家正在磋商的問(wèn)題。在“孟不印尼”之前，鐵路聯(lián)通已經(jīng)有一定的雙邊合作基礎(chǔ)。在印度西孟加拉邦與孟加拉國(guó)之間，已有三條雙邊跨境鐵路線。2016年以來(lái)，又開(kāi)通了三條印度東北部到孟加拉國(guó)的鐵路線。根據(jù)印度的計(jì)劃，一旦孟加拉國(guó)投資13億美元的達(dá)卡—吉大港鐵路項(xiàng)目完工，印度的火車就可以從東北部經(jīng)過(guò)孟加拉國(guó)，直達(dá)印度東部的經(jīng)濟(jì)中心加爾各答。目前，印度與尼泊爾之間僅僅有一條鐵路線聯(lián)通，從加爾各答通向尼泊爾工商業(yè)樞紐的比爾根杰。第二條鐵路線正在修建中，將連接到尼泊爾第二大商業(yè)中心比拉特納加，已接近完成。

航空聯(lián)通、內(nèi)河運(yùn)輸聯(lián)通和電網(wǎng)聯(lián)通，也是計(jì)劃中的“孟不印尼”合作框架中的重要內(nèi)容。簡(jiǎn)而言之，印度要建設(shè)一個(gè)次地區(qū)陸路交通網(wǎng)、鐵路運(yùn)輸網(wǎng)、航空網(wǎng)和電網(wǎng)，并將自己置于中心位置而牢牢地掌握地區(qū)交通和供電系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓加爾各答重新成為像英國(guó)殖民統(tǒng)治印度時(shí)期一樣的南亞次大陸東部的中心。

目前“孟不印尼”合作倡議的推進(jìn)已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。一是，工作組機(jī)制已經(jīng)建立?！懊喜挥∧帷焙献鞒h已經(jīng)建立了兩個(gè)政府間聯(lián)合工作組，建立了“水資源管理、電力/水電貿(mào)易和電網(wǎng)聯(lián)通”和“貿(mào)易、聯(lián)通和轉(zhuǎn)運(yùn)”兩個(gè)聯(lián)合工作組。從2013年4月至2016年1月，兩個(gè)聯(lián)合工作組共舉行了三次會(huì)議。二是，一些協(xié)議已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。目前，“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”已經(jīng)達(dá)成，但還缺少不丹議會(huì)的批準(zhǔn)，有待生效。但是，“孟不印尼”框架下的雙邊公路聯(lián)通建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，國(guó)際巴士線路和國(guó)際貨運(yùn)線路都已開(kāi)始，尤其是連接印度主體部分與東北部的線路進(jìn)展更快。加爾各答—達(dá)卡—阿格爾塔拉公路客運(yùn)線和達(dá)卡—錫龍—古瓦哈提公路客運(yùn)線都已開(kāi)通，達(dá)卡到加德滿都和不丹首都廷布的線路已在規(guī)劃進(jìn)展之中。公路國(guó)際貨運(yùn)也已經(jīng)開(kāi)始。2015年11月，一輛貨車從加爾各答經(jīng)孟加拉國(guó)到達(dá)阿格爾塔拉運(yùn)輸?shù)睦锍炭s短到了1000公里，這是印度獨(dú)立以來(lái)的首次。

最大問(wèn)題：印度自身能力不足

各方推動(dòng)“孟不印尼”合作框架的意圖有重疊、有差異?！懊喜挥∧帷笔怯捎《韧苿?dòng)建立的，但也在一定程度上體現(xiàn)了其他國(guó)家的意愿。首先，印度要重新樹(shù)立其地區(qū)交通樞紐地位。印度希望能借“孟不印尼”合作框架，恢復(fù)英國(guó)殖民統(tǒng)治印度時(shí)期的次區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，恢復(fù)自己在次區(qū)域的樞紐地位。其他國(guó)家則想借“孟不印尼”多邊機(jī)制助力自身發(fā)展。其次，印度想以“孟不印尼”為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)更大范圍內(nèi)的次區(qū)域陸地交通網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)在，“孟不印尼+2”（斯里蘭卡和馬爾代夫）和“孟不印尼+印緬泰”（印度、緬甸和泰國(guó)）等合作概念已經(jīng)提出。再次，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與交通發(fā)展是“孟不印尼”國(guó)家的主要目標(biāo)。據(jù)估計(jì)，“孟不印尼”“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”一旦落實(shí)，將會(huì)把交通走廊轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)走廊，將使南亞區(qū)域內(nèi)貿(mào)易增加60%，南亞與地區(qū)外貿(mào)易增加30%。最后，緩解地區(qū)內(nèi)國(guó)家的能源和環(huán)境壓力?！懊喜挥∧帷贝螀^(qū)域能源資源豐富，但是因地理和季節(jié)原因而嚴(yán)重不平衡。如果尼泊爾和不丹能夠進(jìn)入印度和孟加拉國(guó)的電力市場(chǎng)，大力開(kāi)發(fā)水電資源的話，將有助于改善其國(guó)際收支狀況，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在南亞，一切皆有可能，但什么都不容易。“孟不印尼”雖然符合經(jīng)濟(jì)全球化和地區(qū)一體化的需要，但仍然面臨很多挑戰(zhàn)。

一是政治挑戰(zhàn)。目前，孟加拉國(guó)、印度和尼泊爾已經(jīng)批準(zhǔn)了“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”，但在不丹議會(huì)卻沒(méi)有完成批準(zhǔn)程序。2016年11月，不丹下議院雖然通過(guò)了“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”，但全國(guó)委員會(huì)卻否定了這一決議。2017年4月，由于考慮2018年大選因素，不丹政府被迫向反對(duì)黨讓步，從國(guó)民大會(huì)議題中刪除了這項(xiàng)議程。這主要是因?yàn)椴坏そ煌I(yè)界和保險(xiǎn)業(yè)界擔(dān)心本國(guó)市場(chǎng)受到外來(lái)企業(yè)的沖擊;不丹環(huán)保部門則擔(dān)心大量外來(lái)人口會(huì)沖擊其脆弱的自然和人文環(huán)境，破壞其在國(guó)際旅游業(yè)中的獨(dú)特形象。同時(shí)，不丹還有安全等方面的考慮。這些顧慮在尼泊爾也存在。盡管2015年6月達(dá)成了“機(jī)動(dòng)車協(xié)議”，但是在2015年9月，印度還是因?yàn)槟岵礌枃?guó)內(nèi)政治問(wèn)題，對(duì)尼泊爾進(jìn)行了事實(shí)上的禁運(yùn)。這些都使尼泊爾等國(guó)對(duì)“孟不印尼”的未來(lái)產(chǎn)生了心理陰影。

二是，各國(guó)管理機(jī)制對(duì)接問(wèn)題。各國(guó)在簽證管理、機(jī)動(dòng)車登記、交通保險(xiǎn)規(guī)則等方面，都有很多差異，車輛和人員自由流通的管理基礎(chǔ)尚不具備。一些國(guó)家連在國(guó)內(nèi)對(duì)本國(guó)公民和車輛都沒(méi)有完整的信息系統(tǒng)，跨國(guó)信息交流與合作就更談不起來(lái)了。在這種情況下，“孟不印尼”有可能給非法人口流動(dòng)和毒品、武器販運(yùn)等提供更便利的條件。

三是，資金成為一個(gè)大問(wèn)題?！懊喜挥∧帷眹?guó)家普遍缺少建設(shè)資金，就連主要倡議者印度也不例外。印度會(huì)提供一些啟動(dòng)資金，但大多數(shù)資金將由各國(guó)自己承擔(dān)或籌集。亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行會(huì)有一些援助，但規(guī)模和條件不太可能完全滿足四國(guó)的需求。

除此以外，“孟不印尼”國(guó)家還存在經(jīng)濟(jì)前景不確定、征地困難、地質(zhì)條件復(fù)雜等問(wèn)題，都將約束“孟不印尼”合作的深度推進(jìn)。

“孟不印尼”是在印度積極推動(dòng)推動(dòng)之下建立起來(lái)的，體現(xiàn)了印度的周邊外交政策以及大國(guó)戰(zhàn)略。與此同時(shí)，印度也在推動(dòng)印度—緬甸—泰國(guó)的三邊機(jī)動(dòng)車協(xié)議，還在推動(dòng)自己與斯里蘭卡、馬爾代夫的聯(lián)通計(jì)劃，與日本合作提出了一個(gè)亞非增長(zhǎng)走廊計(jì)劃，并試圖在“環(huán)孟加拉灣多部門技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作倡議”框架下建設(shè)一個(gè)更大范圍內(nèi)的聯(lián)通計(jì)劃。所有這些倡議都有兩個(gè)共同的特征：一是沒(méi)有巴基斯坦的參與;二是沒(méi)有任何比印度更強(qiáng)大國(guó)家的直接參與。如果再考慮到印度對(duì)“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”的刻意回避和冷淡，可以發(fā)現(xiàn)，印度其實(shí)是試圖以交通和能源合作為切入點(diǎn)，建立一個(gè)以印度為中心的多重地區(qū)聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，以配合自己的“向東行動(dòng)”（ACT EAST）外交戰(zhàn)略，以在北印度洋東部地區(qū)建立本國(guó)的霸權(quán)地位。應(yīng)該說(shuō)，印度的聯(lián)通倡議雖然沒(méi)有“一帶一路”倡議高調(diào)，但是想做的也不少。

印度最大的問(wèn)題則是自身能力不足，自己尚需要國(guó)際社會(huì)的支持，遑論滿足其他國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。同時(shí)，印度自己的管理能力和體系也非常落后，很難適應(yīng)一個(gè)復(fù)雜的國(guó)際管理體系的需要。在這一背景下，印度雄心勃勃的計(jì)劃，即使有日本以及日本所主導(dǎo)的亞洲開(kāi)發(fā)銀行的支持，能夠兌現(xiàn)多少，也不應(yīng)過(guò)度樂(lè)觀。

（作者為復(fù)旦大學(xué)南亞研究中心主任、教授）